- Ở Thái Lan, cơ quan có quyền lập pháp của Thái Lan là Quốc hội (gồm 2 Viện) Mỗi năm Quốc hội này thông qua khoảng từ 20 đến 30 luật Theo số liệu thống kê trong
2.1.4. Tổ chức soạn thảo các dự án Luật, Pháp lệnh do Chính phủ trình Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hộ
hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội
Theo quy định của pháp luật về ban hành VBQPPL, sau khi Quốc hội thông qua CTXDL, PL, UBTVQH có trách nhiệm chỉ đạo và triển khai việc thực hiện CTXDL, PL. Trên cơ sở này, Chính phủ lập chương trình công tác của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trong đó xác định rõ cơ quan chủ trì soạn thảo và phân công Thủ tướng hoặc Phó Thủ tướng phụ trách, thời gian phải trình Chính phủ từng dự án Luật, Pháp lệnh. Thực hiện chương trình công tác của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ được giao chủ trì soạn thảo tiến hành việc lập BST dự án Luật, Pháp lệnh. BST dự án Luật, Pháp lệnh có trách nhiệm thực hiện tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các VBQPPL hiện hành liên quan đến dự án Luật, Pháp lệnh; khảo sát, đánh giá thực trạng các quan hệ xã hội liên quan đến dự án Luật, Pháp lệnh; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu liên quan đến dự án Luật, Pháp lệnh; chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự án Luật, Pháp lệnh; tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan, các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với hình thức thích hợp tuỳ vào nội dung và tính chất của dự án Luật, Pháp lệnh; chuẩn bị Tờ trình Chính phủ, Tờ trình UBTVQH, Quốc hội và các tài liệu có liên quan đến dự án Luật, Pháp lệnh. Trong các Tờ trình nhìn chung đã nêu được sự cần thiết phải ban hành, mục đích, yêu cầu, phạm vi, đối tượng, nội dung cơ bản của dự án Luật, Pháp lệnh và những vấn đề còn ý kiến khác nhau, cần xin ý kiến chỉ đạo của chính phủ, UBTVQH, Quốc hội. Bên cạnh đó, với sự quan tâm theo dõi và đôn đốc quyết liệt của chính phủ, BST dự án Luật, Pháp lệnh đã có ý thức tích cực hơn trong việc phối hợp với các cơ quan, tổ chức hữu quan trong công tác chuẩn bị dự thảo các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành.
Một điều đáng ghi nhận là trong mấy năm gần đây, Chính phủ đã có sự quan tâm chỉ đạo các cơ quan chủ trì soạn thảo lấy ý kiến các nhà khoa học, nhà quản lý và các đối tượng phải thi hành là các doanh nghiệp, các nhà đầu tư, các hiệp hội ngành nghề... đối với các dự án Luật, Pháp lệnh trước khi trình Chính phủ xem xét, quyết định trình Quốc hội, UBTVQH nhằm góp phần nâng cao chất lượng, tính khả thi của pháp luật.
Hiện nay, Quốc hội nước ta họp một năm hai kỳ, mỗi kỳ kéo dài khoảng 1 tháng. Thông thường các kỳ họp thường được tổ chức vào khoảng tháng 5 và tháng 10 hàng năm. Để chuẩn bị cho các dự án Luật, Pháp lệnh trình Quốc hội vào kỳ họp tháng 5 thì từ tháng 1 đến chậm nhất là tháng 3, Chính phủ phải chuẩn bị xong các dự án Luật, Pháp lệnh để trình Quốc hội. Do vậy, việc chuẩn bị luôn được thực hiện trong tình trạng khẩn trương, gấp gáp vì, các dự án này chỉ có từ 2 đến 3 tháng chuẩn bị, kể từ khi được đưa vào CTXDL, PL của Quốc hội tháng 12 năm trước nên nếu để sau tháng 3 thì sẽ không đủ thời gian để các cơ quan của Quốc hội thẩm tra, UBTVQH cho ý kiến và gửi dự án Luật, Pháp lệnh cho các Đại biểu Quốc hội trước khi khai mạc kỳ họp theo đúng quy trình xây dựng Luật, Pháp lệnh. Tương tự như vậy, đối với các dự án Luật, Pháp lệnh trình Quốc hội vào kỳ họp tháng 10 thì chậm nhất là vào tháng 8, Chính phủ phải chuẩn bị xong các dự án và trình Quốc hội để bảo đảm tiến độ quy trình như đã nêu trên. Chính vì vậy, các phiên họp Chính phủ trong các tháng này, thường tập trung dành phần lớn thời gian cho công tác xây dựng pháp luật và Chính phủ phải xem xét một số lượng đáng kể các dự án Luật, Pháp lệnh. Trong những tháng này, trung bình mỗi tháng Chính phủ phải xem xét, cho ý kiến từ 3 - 5 dự án Luật, Pháp lệnh trong mỗi phiên họp Chính phủ.
Tựu chung có thể nói rằng, các dự án Luật, Pháp lệnh do Chính phủ chuẩn bị, trình Quốc hội, UBTVQH đã được Chính phủ quan tâm theo dõi, chỉ đạo trong cả quá trình xây dựng, và được các BST mà cụ thể là các Bộ, ngành, cơ quan chủ trì soạn thảo nỗ lực soạn thảo, và sau đó được tập thể Chính phủ xem xét, cho ý kiến cơ bản theo đúng trình tự, thủ tục luật định.
Từ thực tiễn thực hiện việc soạn thảo các dự án luật, pháp của Chính phủ để trình Quốc hội, UBTVQH trong thời gian qua có thể rút ra một số nhận xét sau:
- Nhìn chung các dự án Luật, Pháp lệnh đã thể chế hoá được nhiều quan điểm, đường lối, chính sách mới của Đảng trên các lĩnh vực. Vì thế nội dung của các Luật, Pháp lệnh khi được thông qua đã chứa đựng những tư duy pháp lý tiến bộ, làm cho pháp luật ngày càng thực sự trở thành phương tiện hữu hiệu để đưa đường lối, chính sách của Đảng vào cuộc sống. Các quan điểm kinh tế - chính trị mới trong các nghị quyết, chỉ thị của
Đảng đã được thể chế hoá thành các quy tắc pháp luật trong các trường hợp cụ thể của đời sống xã hội. Để đáp ứng yêu cầu phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, Chính phủ đã tập trung ưu tiên vào hoạt động xây dựng pháp luật ở các lĩnh vực kinh tế, cải cách hành chính, cải cách tư pháp, tạo bước chuyển biến tích cực trong các lĩnh vực như tổ chức bộ máy nhà nước, quản lý doanh nghiệp, hội nhập quốc tế... từ đó đưa đến những đổi mới cơ bản trong cơ chế quản lý, điều hành của Nhà nước, thúc đẩy sự tham gia, phát triển của các thành phần kinh tế, phát huy tối đa các nguồn lực cho phát triển đất nước.
- Nội dung các Luật, Pháp lệnh ngày càng phù hợp với điều kiện kinh tế xã hội của đất nước. Trong những thời kỳ trước, hoạt động xây dựng pháp luật thường mang nặng tư duy chủ quan, duy ý chí, mang nặng tính áp đặt của Nhà nước đối với các quan hệ xã hội. Hiện nay, các hạn chế đó đã dần được khắc phục, các quy định của luật đã bắt đầu xuất phát từ thực tiễn cuộc sống, tôn trọng những quy luật mang tính khách quan của sự phát triển xã hội và thực tế đã được xã hội chấp nhận.
- Các dự án Luật, Pháp lệnh được soạn thảo có chất lượng ngày càng cao theo hướng ngày càng chi tiết, cụ thể, thống nhất và đồng bộ hơn, hạn chế được phần nào các vấn đề phải có văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi của toàn bộ hệ thống pháp luật.
- Các dự án Luật, Pháp lệnh được xây dựng trong những năm gần đây đã chú trọng nhiều đến việc "nội luật hoá" các cam kết và điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên để chủ động hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế. Do vậy, chỉ trong một thời gian không dài, đã có khá nhiều Luật, Pháp lệnh liên quan đến các cam kết về thương mại hàng hoá, thương mại dịch vụ, đầu tư, sở hữu trí tuệ đã được xây dựng mới, sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với pháp luật và thông lệ quốc tế như: Luật doanh nghiệp, Luật đầu tư, Luật thương mại, Bộ luật dân sự, Luật sở hữu trí tuệ, Luật chuyển giao công nghệ, Luật giao dịch điện tử…
- Các quy phạm pháp luật đã được thể hiện chặt chẽ, chính xác, rõ ràng và dễ hiểu hơn, hạn chế được việc hiểu sai nội dung quy định của pháp luật dẫn đến việc áp dụng pháp luật không thống nhất hoặc tuỳ tiện. Cụ thể là, những vấn đề như văn phạm, ngữ pháp tiếng Việt đã được sử dụng một cách rõ ràng, trong sáng hơn trong các quy phạm pháp luật; các thuật ngữ được dùng chuẩn xác hơn, nhất là các thuật ngữ pháp lý và thuật ngữ chuyên ngành…
Bên cạnh những ưu điểm như trên, việc thực hiện soạn thảo các dự án Luật, Pháp lệnh của Chính phủ để trình Quốc hội, UBTVQH trong thời gian qua còn tồn tại những hạn chế sau:
- Chưa hoàn thành chương trình đã được Quốc hội thông qua. Trong một thời gian dài trước đây, Chương trình xây dựng Luật, Pháp lệnh hàng năm cũng như cả nhiệm kỳ của Quốc hội chỉ mới được thực hiện được khoảng 60 – 70% số dự án, chỉ mấy năm gần đây (Quốc hội khoá XI) mới thực hiện được hơn 90%. Có những dự án luật đưa vào CTXDL, PL nhiều khoá quốc hội mà vẫn không thực hiện được.
- Chất lượng các dự án Luật, Pháp lệnh chưa cao, tình trạng các Luật, Pháp lệnh chồng chéo, mâu thuẫn nhau vẫn chưa được khắc phục làm hạn chế hiệu lực của pháp luật, gây khó khăn cho việc thực hiện. Hệ thống pháp luật hiện hành vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn đời sống kinh tế – xã hội của đất nước, kể cả về số lượng và chất lượng, còn thiếu toàn diện, chưa đồng bộ, thậm chí có nội dung còn chồng chéo, chưa đáp ứng kịp thời yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội mới phát sinh; vẫn còn tình trạng luật được ban hành nhưng vẫn chưa thể đi vào cuộc sống vì còn thiếu văn bản hướng dẫn thi hành.
- Tính ổn định của các Luật, Pháp lệnh thấp; Luật, Pháp lệnh thường bị sửa đổi, bổ sung, tuổi đời của các Luật, Pháp lệnh trung bình là từ 3 đến 5 năm, thậm chí có văn bản chỉ à 2 đến 3 năm sau khi ban hành đã đứng trước yêu cầu cần phải được sửa đổi, bổ sung căn bản. Cá biệt có luật ban hành chưa có hoặc mới có hiệu lực thi hành đã phải sửa đổi như Luật thi đua khen thưởng, Luật phòng chống tham nhũng... Tuổi thọ của Luật, Pháp lệnh ngắn là một trong các biểu hiện rõ nét của chất lượng Luật, Pháp lệnh chưa cao.
- Luật, pháp lệnh còn chưa quy định chi tiết, để thực hiện đòi hỏi phải có nhiều văn bản hướng dẫn, do vậy tình trạng Luật, Pháp lệnh chờ nghị định hướng dẫn vẫn còn tồn tại phổ biến. Báo cáo công tác của Quốc hội nhiệm kỳ khoá X đã ghi rõ: "Nhiều Luật, Pháp lệnh còn nhiều quy định chung chung, có tính nguyên tắc hoặc để lại khá nhiều nội dung quan trọng cho văn bản dưới luật quy định". Gần đây nhất vào cuối năm 2005, trong Nghị quyết của Quốc hội về kết quả giám sát việc ban hành VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, Toà án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Quốc hội đã chỉ ra một số hạn chế, khuyết điểm của các Luật, Pháp lệnh là: "Trong một số Luật, Pháp lệnh, nghị quyết, nhiều quy định còn thiếu chi tiết, cụ thể, mới dừng lại ở những nguyên tắc chung, chưa xác định rõ những nội dung cụ thể cần hướng dẫn thi
hành". Chính do các tồn tại này của các Luật, Pháp lệnh đã ban hành nên số lượng các văn bản quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật, Pháp lệnh ngày càng nhiều tương ứng với các Luật, Pháp lệnh được ban hành.
Các tồn tại trong việc thực hiện CTXDL, PL của Chính phủ như trên là do một số nguyên nhân chủ yếu sau đây:
- Một số Bộ, ngành chưa nhận thức đầy đủ và quán triệt sâu sắc việc xây dựng Luật, Pháp lệnh là nhiệm vụ chung của Chính phủ với tư cách là một chủ thể thống nhất, thể hiện ý chí, quan điểm của tập thể Chính phủ, là chức năng cơ bản của bộ máy hành pháp. Do đó, đã dẫn đến không ít trường hợp dự án đã được Chính phủ chính thức trình Quốc hội nhưng bản thân các Bộ, ngành, cơ quan của Chính phủ vẫn còn ý kiến trái ngược nhau mang tính quan điểm, ví dụ như dự án Bộ luật thi hành án, dự án Luật đăng ký bất động sản, dự án Luật lý lịch tư pháp...
- Vẫn tồn tại phổ biến tình trạng Bộ trưởng – Thành viên Chính phủ chỉ quan tâm đến dự án, dự thảo VBQPPL liên quan đến Bộ, ngành mình, ít quan tâm đến dự án, dự thảo VBQPPL khác với tư cách thành viên Chính phủ. Từ nhận thức này nên có những dự án Luật, Pháp lệnh mang tính chuyên ngành do các Bộ, ngành chuẩn bị thì thành viên Chính phủ ở lĩnh vực khác ít quan tâm. Việc tham gia, phối hợp của các Bộ, ngành có liên quan trong việc xây dựng các dự án Luật, Pháp lệnh còn chưa hiệu quả, có nhiều dự án trong quá trình soạn thảo chỉ có Bộ chủ quản, Bộ Tư pháp và VPCP tham gia từ khâu đầu cho đến khi trình ra Chính phủ.
- Nhiều thành viên Chính phủ chưa dành công sức và thời gian thích đáng, cần thiết cho việc nghiên cứu, thảo luận, thông qua các tư tưởng chủ đạo của dự án Luật, Pháp lệnh cũng như các nội dung cụ thể của dự án Luật, Pháp lệnh. Thời gian dành cho việc thảo luận và thông qua các dự án Luật, Pháp lệnh còn quá ít, định hướng thảo luận các vấn đề còn ý kiến khác nhau chưa sâu, do đó chất lượng thảo luận các dự án Luật, Pháp lệnh tại các phiên họp Chính phủ còn thấp.
- BST các dự án Luật, Pháp lệnh là một tổ chức liên ngành có nhiệm vụ trực tiếp soạn thảo dự án Luật, Pháp lệnh để trình Chính phủ. Tuy nhiên, thành phần BST chưa thật sự đầy đủ, hoạt động của nhiều BST còn mang tính hình thức... Nên thực chất nhiều dự án Luật, Pháp lệnh vẫn là sản phẩm chủ yếu của cơ quan được giao chủ trì soạn thảo mà thực chất là của Tổ biên tập dự án, dự thảo, thậm chí là của một nhóm nhỏ các cán bộ của cơ quan chủ trì soạn thảo dự án.
- Việc phát huy trí tuệ của các nhà khoa học, nhà quản lý ở các chuyên ngành phục vụ cho công tác xây dựng pháp luật còn nhiều hạn chế về cơ chế, chính sách. Chưa có cơ chế hiệu quả để lấy ý kiến của nhân dân, các hội nghề nghiệp, doanh nghiệp và đối tượng chịu sự điều chỉnh của dự án Luật, Pháp lệnh.
- Đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật ở các Bộ, ngành còn thiếu về số lượng, yếu về chuyên môn. Đội ngũ này ít được đào tạo cơ bản, chuyên sâu về kiến thức pháp luật, quản lý hành chính, kỹ năng soạn thảo VBQPPL, không có điều kiện học hỏi kinh nghiệm xây dựng pháp luật của các nước có hệ thống pháp luật phát triển. Tổ chức pháp chế Bộ, ngành – lực lượng nòng cốt làm công tác xây dựng pháp luật chậm được củng cố, tăng cường, chưa đáp ứng được yêu cầu giúp Bộ trưởng trong công tác xây dựng pháp luật.
- Chưa có sự đầu tư thoả đáng về kinh phí cho các hoạt động xây dựng Luật, Pháp lệnh; kinh phí dành cho hoạt động xây dựng Luật, Pháp lệnh rất hạn chế, chỉ cấp hỗ trợ cho công tác xây dựng Luật, Pháp lệnh, chưa có kinh phí để huy động trí tuệ của các nhà khoa học, nhà quản lý; việc cấp kinh phí cho công tác xây dựng pháp luật chưa kịp thời, đầy đủ. Đây cũng là một trong những nguyên nhân quan trọng làm ảnh hưởng đáng kể đến chất lượng các dự án Luật, Pháp lệnh.