Do đặc điểm tổ chức hμnh chính của Pháp, mô hình tμi chính công vμ kế toán công ở Pháp gồm: kế toán nhμ n−ớc cấp Trung −ơng, kế toán các chính quyền địa ph−ơng (vùng, tỉnh, xã); các đơn vị sự nghiệp công lập Trung −ơng, các đơn vị sự nghiệp công lập địa ph−ơng vμ các tổ chức bảo hiểm xã hội công lập có hệ thống kế toán riêng.
Với mô hình nh− vậy nên phạm vi số liệu kế toán nhμ n−ớc (kế toán Chính phủ) đ−ợc tổng hợp tại Trung tâm kế toán của Kho bạc Nhμ n−ớc Trung −ơng chỉ thực hiện các nghiệp vụ tμi chính cấp Trung −ơng trong cả n−ớc. Các đơn vị sự nghiệp, các chính quyền địa ph−ơng vμ các tổ chức bảo hiểm xã hội công lập có phạm vi số liệu riêng từ các hệ thống kế toán riêng. Tuy nhiên, do nguyên tắc thống nhất quỹ chi phối toμn bộ tổ chức hệ thống kế toán vμ tμi chính công nên các hệ thống kế toán nμy có mối liên hệ rất chặt chẽ cả về ph−ơng diện kỹ thuật vμ tổ chức với hệ thống kế toán nhμ n−ớc. Để tìm hiểu về kế toán nhμ n−ớc ở Pháp chúng ta có thể thấy đặc điểm của hệ thống kế toán nμy nh− sau:
- Hệ thống công kế viên đa dạng, đặc thù. - Hệ thống kế toán phân cấp vμ có thứ bậc.
- Hệ thống kế toán tổ chức thống nhất vμ có hệ thống.
Hiện nay, tổ chức kế toán nhμ n−ớc ở Pháp chịu ảnh h−ởng chủ yếu của Luật Ngân sách Nhμ n−ớc ngμy 02/01/1959. Kế toán nhμ n−ớc dựa trên ph−ơng pháp kế
toán tiền mặt theo đó các khoản thu ngân sách đ−ợc hạch toán khi nhập quỹ vμ các
khoản chi đ−ợc hạch toán khi có sự chấp nhận của kế toán công. Nh− vậy, hệ thống tổ chức nμy lμ hệ thống tổ chức theo kiểu “kế toán tiền mặt điều chỉnh” vì có một “thời hạn điều chỉnh” cho phép hạch toán các khoản chi vμo niên độ ngân sách năm tr−ớc nh−ng thanh toán tiền vμo năm sau.
Hệ thống kế toán nμy đ−ợc thiết kế để đảm bảo cho việc chấp hμnh ngân sách đúng nguyên tắc vμ đảm bảo theo dõi chặt chẽ biến động ngân quỹ của Nhμ n−ớc đã chứng tỏ đ−ợc tính hiệu quả của nó trong một thời gian dμi. Tuy nhiên, hiện nay hệ thống nμy đang có những thay đổi lớn để đáp ứng đ−ợc những đòi hỏi mới trong quản lý công cộng; đồng thời tiến đến hòa nhập hệ thống kế toán công với các chuẩn mực quốc tế về kế toán nhμ n−ớc đ−ợc thừa nhận trên thế giới.
* −u điểm:
Kế toán nhμ n−ớc dựa trên việc ghi chép hμng ngμy các nghiệp vụ thu, chi ngân sách theo cách phân loại trong dự toán ngân sách vμ đ−ợc hạch toán cuối năm ngân sách vμo các tμi khoản trong bảng, tμi khoản chi phí vμ kết quả. Ph−ơng pháp nμy cùng với kỹ thuật tập trung kế toán (hμng ngμy) có nhiều lợi thế:
Tr−ớc hết, nó dung hoμ gần nh− đồng thời quá trình phân cấp chấp hμnh ngân sách theo cấp hμnh chính giữa hμng nghìn tác nhân (chuẩn chi viên vμ kế toán viên nằm rải rác trên toμn bộ lãnh thổ) vμ tính thống nhất tμi chính của Nhμ n−ớc. Cách tổ chức nμy cũng cho phép cung cấp cho các nhμ hoạch định chính sách công các công cụ báo cáo, dự báo vμ điều hμnh ngân sách có hiệu quả. Ví dụ nh− “Báo cáo tuần” hμng tuần cung cấp cho Bộ tr−ởng Kinh tế vμ Tμi chính vμ cho các Uỷ ban của Nghị viện, những chỉ tiêu cụ thể, chính xác về biến động trong tuần vμ luỹ kế từ đầu năm các khoản thu vμ chi ngân sách, mức độ chấp hμnh ngân sách, ph−ơng thức bù đắp về thiếu hụt ngân quỹ Nhμ n−ớc vμ tình hình tổng thể khả năng thanh toán của Nhμ n−ớc. Các báo cáo khác, đ−ợc công bố công khai nh− “báo cáo tình hình ngân sách hμng tháng” hoặc “báo cáo tóm tắt các nghiệp vụ kho bạc” khẳng định những thông tin nμy.
Khi khoá sổ năm ngân sách, việc phản ảnh lại trong kế toán tμi sản của Nhμ n−ớc các nghiệp vụ đã ghi chép trong toμn bộ năm đã qua trong kế toán nhμ n−ớc cho phép lập báo cáo kết quả vμ bảng tổng kết tμi sản theo cách trình bμy của Hệ thống kế toán chung (kế toán doanh nghiệp). Nh− vậy, các số liệu tổng hợp do Nhμ n−ớc trình bμy trong “Tổng quyết toán tμi chính nhμ n−ớc” thể hiện nhiều loại kết quả, kết quả thực hiện ngân sách (trong đó có tồn quỹ ngân sách) vμ kết quả thực hiện về mặt tμi sản của Nhμ n−ớc t−ơng ứng với chênh lệch giữa tμi khoản thu nhập vμ tμi khoản chi phí nh− trong kế toán doanh nghiệp.
Tính đặc thù của hệ thống kế toán nμy lμ ở chỗ nó kết hợp đ−ợc công tác theo dõi thực hiện ngân sách trong năm vμ báo cáo cuối năm d−ới dạng kế toán tμi sản. So sánh với các mô hình kế toán phân tán khác, hệ thống nμy thể hiện rất hiệu quả nhất lμ về ph−ơng diện khả năng "tái tạo tức thời" tình hình tμi chính của Nhμ n−ớc.
Do tổ chức công tác kế toán nhμ n−ớc chủ yếu dựa trên cách tiếp cận về ngân sách nên những băn khoăn lo lắng về mặt tμi sản của Nhμ n−ớc cμng ngμy cμng trở nên rõ rệt. Năm 1988 Pháp đã thay đổi danh mục tμi khoản kế toán nhμ n−ớc theo hệ thống kế toán chung áp dụng cho các doanh nghiệp hay mới đây lμ những cải cách liên quan đến những thông tin đ−a vμo Tổng quyết toán tμi chính nhμ n−ớc vμ những tiến bộ trong việc lập các báo cáo quyết toán khác.
Từ năm 1999, các nguyên tắc kế toán dồn tích đã dần dần đ−ợc đ−a vμo hệ thống kế toán nhμ n−ớc nhằm mô tả tốt hơn, rõ hơn tμi sản có vμ tμi sản nợ vμ gắn chúng với một kỳ kế toán.
*Nh−ợc điểm:
Mặc dù có những cố gắng đã thực hiện, kế toán nhμ n−ớc còn tồn tại một số hạn chế. Do ph−ơng pháp kế toán tμi sản không đầy đủ, nó không thể phục vụ cho việc đánh giá giá thμnh cũng nh− hiệu quả của các chính sách công. Nh− vậy cần phải tuân theo ph−ơng pháp của doanh nghiệp vμ đ−a kế toán nhμ n−ớc vμo quá trình hiện đại hoá kế toán công theo các chuẩn mực quốc tế.
Hiện tại, kế toán nhμ n−ớc đ−ợc thiết kế theo đúng nguyên tắc đ−ợc quy định tại Luật Ngân sách Nhμ n−ớc năm 1959, không đ−ợc thiết kế để cung cấp trực tiếp các thông tin về tình hình tμi sản. Cũng nh− vậy, các khoản dự phòng nợ thuế đ−ợc tính toán trên cơ sở các số liệu thống kê, chi phí vμ kết quả hoạt động (thu) không đ−ợc gắn với một kỳ ngân sách một cách có hệ thống, khấu hao tμi sản cố định không đ−ợc thực hiện rộng rãi, công tác thống kê rủi ro vμ các cam kết chi “ngoại
bảng” vẫn còn ch−a đầy đủ. Dù đã có những b−ớc phát triển nhất định, kế toán nhμ n−ớc vẫn ch−a cho phép có đ−ợc kết quả quản lý một cách đầy đủ, ch−a tính đ−ợc giá thμnh vμ −ớc định đ−ợc kết quả đạt đ−ợc. Nó cũng ch−a phải lμ một công cụ điều hμnh hữu hiệu quản lý hoạt động công cộng.
Xuất phát từ những hạn chế của hệ thống quản lý, tμi chính vμ kế toán nhμ n−ớc hiện hμnh, ngμy 01/08/2001, Quốc hội Pháp đã thông qua Luật mới về dự toán, chấp hμnh vμ quyết toán ngân sách trong đó quan điểm mới về quản lý tμi chính công đã đ−ợc thể hiện rõ lμ chuyển từ lôgich ph−ơng tiện sang lôgich kết quả (với hệ
quả lμ trao trách nhiệm cao hơn cho các nhμ quản lý vμ ấn định mục tiêu cần đạt đ−ợc); đồng thời đã có những b−ớc đột phá trong vấn đề cải cách kế toán nhμ n−ớc.
Cấu trúc của hệ thống kế toán mới nh− sau:
- Đạo luật mới tr−ớc hết đề cập đến nguyên tắc trung thực của các báo cáo tμi chính (không đ−ợc quy định trong Đạo luật 1959), nguyên tắc nμy sẽ đ−ợc áp dụng cho tất cả các hệ thống kế toán: kế toán doanh nghiệp cũng nh− kế toán của các đơn vị công không thuộc Nhμ n−ớc. ở nhiều n−ớc khác cũng đ−a ra nguyên tắc nμy áp dụng cho các báo cáo tμi chính khu vực công. Tất cả những lý do nêu trên đã dẫn các nhμ lập pháp đ−a nguyên tắc nμy vμo Luật vμ buộc Nhμ n−ớc phải chấp nhận luật kế toán chung: "Các tμi khoản của Nhμ n−ớc phải hợp lệ, trung thực vμ phải đ−a ra một hình ảnh trung thực về tμi sản vμ tình trạng tμi chính của mình”.
- Đạo luật cũng đặt cơ sở cho tổ chức kế toán nhμ n−ớc mới. Khác với Luật 1959 trong đó chỉ quy định một hình thức ghi chép ngân sách vμ kế toán - đó lμ vμo thời điểm nhập quỹ đối với các khoản thu vμ vμo thời điểm chấp nhận thanh toán đối với các khoản chi. Các quy định của Đạo luật mới phân biệt rõ hình thức ghi chép cho hệ thống thông tin ngân sách với hình thức ghi chép cho hệ thống thông tin về kế toán. Nghĩa lμ vẫn giữ lại lôgich “tiền mặt” trong theo dõi quản lý việc chấp hμnh ngân sách vμ chấp thuận lôgich “dồn tích” trong kế toán tổng quát. Ph−ơng pháp kế toán dồn tích trở thμnh “yếu tố trung tâm trong kế toán nhμ n−ớc” trong đó phát triển các loại kế toán khác: kế toán nhμ n−ớc vμ kế toán quản trị.
Nh− vậy, Luật mới của Pháp xây dựng một Hệ thống kế toán nhμ n−ớc bao gồm:
- Kế toán tổng quát:
Kế toán tổng quát của Nhμ n−ớc sẽ đ−ợc tiến hμnh theo lôgic của kế toán dồn tích dựa trên nguyên tắc ghi nhận các quyền vμ nghĩa vụ, các nghiệp vụ đ−ợc tính
vμo kỳ ngân sách liên quan đến nghiệp vụ đó, hoμn toμn độc lập với thời điểm chi trả hay nhập quỹ. Nh− vậy kế toán tổng hợp của Nhμ n−ớc tuân thủ luật kế toán chung. Kế toán dồn tích nμy sẽ cấu thμnh nên trục chính của hệ thống kế toán nhμ n−ớc vμ phải thể hiện đ−ợc một cách chính xác tình hình tμi chính của Nhμ n−ớc, thông qua các luồng tiền phải thu vμ nợ, tức lμ thể hiện rõ tính xác thực của các tμi khoản của Nhμ n−ớc.
Bên cạnh kế toán tổng hợp - nhân tố trung tâm của hệ thống kế toán, còn có hai loại kế toán khác lμ kế toán nhμ n−ớc vμ kế toán quản trị.
- Kế toán nhμ n−ớc:
Kế toán nhμ n−ớc vẫn theo đuổi hai mục tiêu. Tr−ớc hết nó phải cho phép theo dõi đ−ợc việc chi tiêu ngân sách đã đ−ợc Nghị viện phê duyệt hμng năm (hμng năm hoặc nhiều năm). Ngoμi ra, công tác kế toán nμy cũng phải thể hiện đ−ợc việc chấp hμnh các lệnh chuẩn chi vμ quyết định chi mμ các chuẩn chi viên đã quyết định. Đạo luật mới chỉ chế định mặt thứ hai của kế toán nhμ n−ớc nhằm ấn định nguyên tắc ghi chép. Về ph−ơng diện nμy, luật mới không có thay đổi so với thực tiễn kế toán hiện tại. Cũng nh− Đạo luật năm 1959, Đạo luật mới giữ lại nguyên tắc lôgic kế toán tiền mặt nh−ng đơn giản hoá các ph−ơng thức thực hiện khi không phân biệt các khoản chi tr−ớc vμ sau chuẩn chi đồng thời coi thời điểm phát sinh nghiệp vụ lμ thời điểm thanh toán chứ không phải lμ thời điểm kế toán chấp nhận thanh toán. Trong t−ơng lai, các khoản thu sẽ đ−ợc hạch toán vμo ngân sách của năm có thời điểm kế toán công nhập quỹ các khoản thu đó, còn các khoản chi sẽ đ−ợc hạch toán vμo ngân sách của năm có thời điểm kế toán thanh toán các khoản chi đó, mọi khoản chi ngân sách phải đ−ợc tính vμo kinh phí của năm ngân sách đã nói, bất kể thời hạn nợ.
Trung thμnh với logich kế toán tiền mặt, đối với các chuẩn chi viên, các nhμ lập pháp đã loại bỏ thời gian điều chỉnh ngân sách. Nghĩa lμ, thời gian điều chỉnh chỉ giμnh riêng cho kế toán để hạch toán các nghiệp vụ ngân sách. Chỉ có dự toán ngân sách điều chỉnh trong tháng cuối cùng của năm do Nghị viện phê duyệt mới cho phép vi phạm nguyên tắc nμy vμ cho phép chuẩn chi thực hiện các nghiệp vụ thu vμ chi ngân sách mμ họ đã dự kiến tiến hμnh trong giai đoạn điều chỉnh nμy.
- Kế toán quản trị:
Ngoμi kế toán tổng hợp, kế toán nhμ n−ớc, Nhμ n−ớc còn phải triển khai một loại hình kế toán khác nữa dùng để phân tích giá thμnh của các hoạt động nhμ n−ớc. Hiện tại trong kế toán nhμ n−ớc vẫn ch−a có phần kế toán phân tích vμ kế toán quản
trị gắn với kế toán tổng hợp để từ các số liệu kế toán cho phép đ−a ra những phân tích nh− so sánh chi phí cho các loại hình dịch vụ giống nhau giữa các bộ (hay ngay trong nội bộ một bộ) hoặc các số liệu tổng hợp về chi phí theo tính chất các khoản chi. Một số bộ vμ đơn vị sự nghiệp đã thực hiện phần kế toán phân tích vμ kế toán quản trị, nh−ng chỉ đáp ứng đ−ợc những yêu cầu đặc thù của mình vμ hoμn toμn tách biệt khỏi kế toán tổng hợp của Nhμ n−ớc.
Kế toán tổng hợp sẽ cho phép lập các tμi khoản tổng hợp (quyết toán) theo từng bộ vμ cũng chỉ đáp ứng đ−ợc một phần các yêu cầu: nó không giải quyết vấn đề cốt lõi đó lμ tính toán giá thμnh, nhất lμ chi phí nhân lực đáng ra phải đ−ợc phân tách theo các trục phân tích giá thμnh. Ngoμi ra, việc xác định kết quả của các cơ quan hμnh chính cũng sẽ phải đ−ợc tiến hμnh thông qua việc phát triển các chỉ số phi tμi chính. Nh−ng với những vấn đề nh− vậy, ng−ời quản lý sẽ phải có hệ thống thông tin có đầy đủ các dữ liệu về tμi chính lấy từ hệ thống kế toán dồn tích.