2.3.1. Những kết quả đạt được trong công tác huy động vốn
2.3.1.1. Công tác huy động vốn qua Kho bạc Nhà nước đã góp phần bù đắp thiếu hụt NSNN và đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển, thực hiện các mục tiêu kinh tế -xã hội của đất nước.
Nguồn vốn huy động được từ việc phát hành trái phiếu Chính phủ đóng góp một phần quan trọng để cân đối NSNN hàng năm. Đây là nguồn vốn quan trọng trong việc bù đắp thiếu hụt ngân sách, tránh việc phát hành tiền để đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước, góp phần lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia. Hơn nữa, nguồn vốn huy động được đã giải quyết kịp thời các nhu cầu chi cấp bách của nền kinh tế, đặc
biệt là bố trí nguốn vốn cho đầu tư phát triển. Như vậy có thể thấy rằng đây là một thành công của công tác huy động vốn qua Kho bạc Nhà nước. Với một nguồn thu đáng kể và ổn định, Nhà nước đã thực hiện được vai trò điều tiết kinh tế vĩ mô, đảm bảo tốc độ tăng trưởng nhanh và bền vững. Cùng với đó Nhà nước có thể thực hiện thành công các mục tiêu kinh tế xã hội đã đề ra.
2.3.1.2. Công tác huy động vốn qua KBNN đã dần đi vào nề nếp, trái phiếu Chính phủ trở thành công cụ huy động vốn hiệu quả của nhà nước.
Từ năm 1991 đến nay, trái phiếu Chính phủ đã trở thành công cụ huy động vốn có hiệu quả. Thị trường sơ cấp trái phiếu Chính phủ đã từng bước đi vào nề nếp, nếu như ban đầu chỉ huy động vốn bằng việc bán lẻ trái phiếu Chính phủ qua KBNN, thì nay đã mở thêm nhiều kênh huy động mới. Thị trường đã duy trì được bốn phương thức phát hành: Đấu thầu qua NHNN từ 1 đến 2 phiên/tuần, bảo lãnh phát hành 2 phiên/tháng, đấu thầu qua Sở GDCK từ 2 đến 3 phiên/tháng, phát hành trực tiếp qua KBNN thực hiện theo đợt.
Huy động vốn qua Kho bạc Nhà nước đã thu hút được một khối lượng lớn vốn nhàn rỗi trong xã hội, đáp ứng kịp thời các nhu cầu chi của NSNN. Từ đó đã tạo điều kiện cho ngân sách chủ động trong việc hoạch định và thực hiện dự toán thu - chi. Việc phát hành trái phiếu trung và dài hạn còn thu hút lượng vốn nhàn rỗi để đưa vào đầu tư, làm tăng tỷ lệ tiết kiệm so vói GDP, góp phần ổn định và phát triển kinh tế.
Huy động vốn qua phát hành trái phiếu trong nước đã làm giảm việc phải vay vốn nước ngoài. Do đó, Nhà nước không bị ràng buộc về sức ép kinh tế cũng như chính trị. Nhà nước hoàn toàn tự chủ thực hiện nhiệm vụ chi tiêu cũng như đầu tư phát triển.
2.3.1.3. Hành lang pháp lý cho công tác huy động vốn đã được thiết lập
Thực hiện chiến lược huy động các nguồn vốn trong nước phục vụ nhu cầu đầu tư phát triển của đất nước, ngày 26/7/1994 Chính phủ đã ban hành Nghị định 72/CP quy định về quy chế phát hành các loại trái phiếu Chính phủ. Nghị định đã tạo
hành lang pháp lý quan trọng cho việc tăng cường huy động vốn nhãn rỗi trong xã hội nhằm mục tiêu bù đắp thiếu hụt NSNN và phát triển ổn định nền kinh tế.
Sau 6 năm thực hiện Nghị định 72/CP, môi trường pháp lý đã có những cải thiện đáng kể. Do đó những quy định trong Nghị định 72/CP không còn phù hợp với các văn bản pháp quy định ra đời sau đó. Để tăng cường tính pháp lý và hiệu quả của công tác huy động vốn trong nước, ngày 13/1/2000, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 01/2000/NĐ-CP thay thế cho Nghị định 72/CP. Nghị định mới là một bước tiến quan trọng, tạo ra cơ chế cho công tác phát hành trái phiếu Chính phủ phù hợp với tình hình kinh tế của đất nước. Những quy định về trái phiếu công trình, phương thức huy động qua Sở GDCK, Chính phủ đã đưa ra những quy chế rõ ràng để trái phiếu Chính phủ có điều kiện thuận lợi khi tham gia thị trường chứng khoán.
Ngày 20/11/2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 141/2003/NĐ-CP để thay thế cho Nghị định 01/2000/NĐ-CP nhằm tiếp tục hoàn thiện cơ chế phát hành TPCP. Nghị định mới đã có một số quy định:
- Quy chuẩn hóa khái niệm TPCP: TPCP là một loại chứng khoán do Bộ Tài chính phát hành, có thời hạn, có mệnh giá, có lãi, xác nhận nghĩa vụ trả nợ của Chính phủ đối với người sở hữu trái phiếu, bao gồm 6 loại: tín phiếu Kho bạc, trái phiếu Kho bạc, trái phiếu công trình Trung ương, trái phiếu ngoại tệ và công trái phiếu XDTQ.
- Cho phép TPCP được niêm yết, giao dịch tại thị trường giao dịch chứng khoán tập trung.
- Tạo cơ sở pháp lý cho việc phát hành TPCP theo các phương thức tiên tiến như bảo lãnh, đại lý, đấu thầu qua Sở GDCK.
Sự ra đời của Nghị định 141/2003/NĐ-CP đã thực sự tạo ra môi trường thuận lợi cho việc phát triển thị trường TPCP, góp phần tích cực vào việc thúc đẩy sự phát triển thị trường chứng khoán trong nước.
2.3.1.4. Công tác huy động vốn đã góp phần phát triển thị trường trái phiếu và thị trường tài chính
Công tác huy động vốn đã tạo ra những hàng hóa có chất lượng cho thị trường trái phiếu nói riêng và thị trường chứng khoán nói chung. Phương thức huy động vốn thông qua phát hành trái phiếu không ngừng được cải tiến. Bên cạnh các phương thức truyền thống như bán lẻ qua hệ thống KBNN, đấu thầu qua NHNN, hiện nay TPCP còn được phát hành qua nhiều kênh mới như đấu thầu qua Sở GDCK, bảo lãnh phát hành, đại lý phát hành. Kỳ hạn trái phiếu khá đa dạng từ 1 năm đến 5 năm, 10 năm có thể thu hút các nhà đầu tư. Các điều khoản, điều kiện của trái phiếu Chính phủ đã đáp ứng được các tiêu chuẩn kỹ thuật cần thiết để niêm yết và giao dịch tại SGDCK, từ đó nâng cao tính thanh khoản của trái phiếu.
Với cơ chế phát hành và thanh toán như trên đã tạo ra được sự đa dạng của TPCP, làm cho TPCP trở thành nguồn cung cấp hàng hóa ban đầu rất quan trọng cho sự ra đời và phát triển của thị trường chứng khoán.
2.3.2. Những hạn chế trong công tác huy động vốn
2.3.2.1. Khối lượng huy động thông qua phát hành trái phiếu chính phủ còn thấp, chưa tương xứng với nhu cầu phát triển kinh tế và tiềm năng trong xã hội.
Huy động vốn thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc bù đắp bội chi NSNN và cho đầu tư phát triển. Tuy nhiên, trong thời gian qua, khối lượng các loại TPCP được phát hành còn nhỏ, chưa đáp ứng được nhu cầu chi tiêu của Nhà nước.
Tính đến 31/12/2006, dư nợ các loại TPCP ở nước ta chiếm gần 4% GDP, trong khi đó con số này ở các nước phát triển lên tới 40 - 50% GDP. Thậm chí ở Mỹ, Italia và Nhât Bản là 100% GDP.
Bảng 2.8: TỶ LỆ DƯ NỢ TPCP SO VỚI GDP GIAI ĐOẠN 1991 - 2006 NĂM TỶ LỆ (%) DƯ NỢ TPCP SO VỚI GDP NĂM TỶ LỆ (%) DƯ NỢ TPCP SO VỚI GDP 1991 0,15 1999 3,17 1992 0,83 2000 3,76 1993 1,71 2001 3,47 1994 1,98 2002 3,40 1995 2,21 2003 3,80 1996 0,93 2004 3,76 1997 2,20 2005 3,82 1998 2,39 2006 3,85
Nguồn số liệu: Kho bạc Nhà nước
Từ bảng số liệu trên có thể tỷ lệ dư nợ TPCP so với GDP đã tăng đều qua các năm, tuy nhiên mức tăng vẫn còn chậm. Thực tế cho thấy rằng, hiện vẫn có một lượng vốn nhàn rỗi đáng kể, cả nội tệ và ngoại tệ chưa được khai thác một cách triệt để. Lượng vốn này tập trung rất lớn trong các tầng lớp dân cư cũng như các tổ chức kinh tế. Qua đây chứng tỏ chính sách huy động vốn qua Kho bạc Nhà nước còn nhiều yếu kém.
2.3.2.2. Công tác kế hoạch hoá hoạt động huy động vốn chưa được thực hiện tốt
Công tác kế hoạch hóa hoạt động huy động vốn là một việc rất quan trọng, có ảnh hưởng rất lớn đến sự thành công của chiến lược huy động vốn, song công tác này hiện nay chưa được quan tâm đúng mức. Kế hoạch huy động vốn mới chỉ được xây dựng hàng năm, quý, tháng nhưng chưa có kế hoạch huy động trung và dài hạn. Đồng thời cũng chưa có một chiến lược tổng thể về công tác huy động vốn thông qua phát hành trái phiếu Chính phủ. Việc xây dựng kế hoạch phát hành TPCP chủ yếu dựa vào
mức thâm hụt ngân sách đã được Quốc hội thông qua, chưa gắn kết với chiến lược phảt triển kinh tế xã hội, mục tiêu chính sách tài chính quốc gia. Nhiều khi, TPCP chỉ được coi đơn thuần là một công cụ để bù đắp thiếu hụt ngân sách, giảm nhẹ vai trò là hàng hóa trên thị trường vốn cũng nhu vai trò điều hành thị trường tiền tệ.
2.3.2.3. Cơ chế phát hành trái phiếu chưa hoàn thiện
Việc phát hành trái phiếu qua hệ thống Kho bạc Nhà nước thường kéo dài trong nhiều tháng, không có lịch biểu phát hành cụ thể. Các trái phiếu của mỗi đợt phát hành có mức lãi suất khác nhau, không có thời gian đáo hạn thống nhất. Đa số trái phiếu đều phát hành dưới dạng có ghi tên, việc chuyển nhượng phải làm thủ tục ở KBNN. Do vậy nên trái phiếu không đáp ứng đủ tiêu chuẩn kỹ thuật để được niêm yết trên thị trường chứng khoán tập trung.
Hình thức trái phiếu chưa phong phú, lãi suất chưa hấp dẫn, kỳ hạn trái phiếu còn ngắn, phương thức trả lãi thiếu linh hoạt (chủ yếu là trả lãi cùng với gốc khi đến hạn). Chính điều này đã không hấp dẫn người mua, không khai thác hết được vốn nhàn rồi trong xã hội.
Việc xác định lãi suất của TPCP vẫn còn mang tính chủ quan, chưa căn cứ vào tình hình biến động của nền kinh tế, chưa phản ánh đúng tình hình thị trường.
Các phương thức phát hành đã được đa dạng hóa và dần đi vào nề nếp, nhưng cơ chế của từng phương thức phát hành còn cần phải tiếp tục nghiên cứu. Đối với phương thức đấu thầu trái phiếu qua Sở GDCK, số lượng thành viên tham gia ít và không thường xuyên. Khối lượng và lãi suất đặt thầu không ổn định nên ảnh hưởng không nhỏ đến kết quả của từng đợt đấu thầu. Trong từng phiên đấu thầu chỉ có một loại kỳ hạn và vẫn áp dụng cơ chế lãi suất trần nên chưa sát với lãi suất thị trường, chưa hấp dẫn được nhà đầu tư.
Phương thức bảo lãnh phát hành chưa phát huy được ưu thế của nó. Các đơn vị nhận bảo lãnh trái phiếu không phân phối trái phiếu ra công chúng mà nắm giữ toàn bộ khối lượng trái phiếu bảo lãnh.
2.3.2.4. Công tác phát hành trái phiếu còn chưa theo kịp với biến động của thị trường
Điều này được thể hiện rất rõ qua sự ứng phó của lãi suất trái phiếu Chinh phủ trước sự biến động lãi suất của thị trường. Có những thời điểm lãi suất trái phiếu cao hơn hoặc thấp hơn nhiều so với lãi suất tiết kiệm hoặc kỳ phiếu của các NHTM. Cả hai xu hướng này đều ảnh hưởng đến công tác huy động vốn của KBNN thông qua phát hành trái phiếu. Nguyên nhân của hiện tượng này là do lãi suất TPCP chủ yếu do Bộ Tài chính quy định khung lãi suất. Việc thay đổi lãi suất của từng đợt phát hành để theo kịp với lãi suất thị trường thường phải mất rất nhiều thời gian, ảnh hưởng đến khối lượng huy động của đợt phát hành đó.
2.3.2.5. Tính thanh khoản trái phiếu còn thấp
Tính thanh khoản hay tính lỏng của trái phiếu thể hiện khả năng chuyển đổi trái phiếu thanh tiền mặt trước khi đến hạn. Tính thanh khoản của trái phiếu càng cao thì càng hấp dẫn nhà đầu tư và là một trong những tiêu thức quan trọng để kéo dài thời hạn trái phiếu. Thực tế cho thấy tính thanh khoản của trái phiếu còn rất hạn chế. Điều này gây khó khăn cho các nhà đầu tư trung và dài hạn. Các đối tượng này năm giữ hơn 80% khối lượng TPCP kỳ hạn 5 năm. Khi cần vốn tiền mặt, họ khó có thể bán lại trái phiếu trên thị trường thứ cấp. Tình trạng này đã ảnh hưởng trực tiếp đến kết quả phát hành TPCP trong thời gian qua.
2.3.3. Nguyên nhân của những hạn chế trong công tác huy động vốn qua Kho bạc Nhà nước bạc Nhà nước
2.3.3.1. Nguyên nhân chủ quan
a. Chính sách huy động vốn của KBNN chưa hoàn thiện
Các loại trái phiếu mặc dù đã được đa dạng hóa về chủng loại nhưng hình thức phát hành, các điều kiện phát hành vẫn còn quá đơn điệu. Đa số các loại trái phiếu Chính phủ do KBNN phát hành đều có kỳ hạn dưới 1 năm, 2 năm và 5 năm.
Phương thức thanh toán lãi chưa đa dạng, chủ yếu là thanh toán một lần cùng tiền gốc vào ngày đến hạn.
Cơ chế khung lãi suất do Bộ Tài chính quy định vẫn còn áp dụng trong các trường hợp huy động vốn bằng phương thức đấu thầu qua NHNN, đấu thầu qua Sở GDCK và bảo lãnh phát hành… Trên thực tế, nhiều khung lãi suất do Bộ Tài chính đưa ra không phù hợp với tình hình lãi suất thực tế trên thị trường, gây ảnh hưởng xấu đến kết quả huy động vốn của KBNN
Công tác huy động của KBNN phụ thuộc nhiều vào nhu cầu vốn của NSNN, của các công trình; mặc dù là đơn vị phát hành nhưng KBNN không được chủ động trong việc quy định các phương thức phát hành và thanh toán.
Chưa thực hiện được công tác phân loại đối tượng đầu tư vào TPCP, từ đó chưa đưa ra được các chính sách thích hợp để huy động tối đã nguồn lực từ các đối tượng đầu tư đó.
b. Điều kiện về cơ sở vật chất kỹ thuật của hệ thống KBNN còn chưa đáp ứng được.
Cơ sở vật chất và điều kiện kỹ thuật của hệ thống KBNN còn nhiều hạn chế, chưa đáp ứng đủ những yêu cầu của đổi mới nghiệp vụ. Công tác tin học hóa hoạt động phát hành và thanh toán TPCP vẫn còn nhiều bất cập, chưa phát huy được vai trò của mình trong việc thúc đẩy hoạt động huy động vốn của KBNN. Những đơn vị KBNN ở vùng sâu, vùng xa chưa được trang bị đầy đủ các phương tiện làm việc như máy vi tính, máy fax… Điều đó đã ảnh hưởng không nhỏ đến việc xử lý nghiệp vụ, đảm bảo tính an toàn, cung cấp thông tin phục vụ cho công tác huy động vốn hiệu quả.
2.3.3.2. Nguyên nhân khách quan
a. Nền kinh tế chưa thực sự ổn định để tạo ra môi trường thuận lợi hấp dẫn các nhà đầu tư.
Nền kinh tế nước ta đang trong quá trình phát triển, tuy nhiên là một nền kinh tế thị trường non trẻ nên vẫn còn bộc lộ không ít yếu kém. Điều đó thể hiện rõ nét qua cuộc đại khủng hoảng kinh tế vừa qua. Nền kinh tế bị ảnh hưởng nặng nề, lạm phát tăng cao, giá trị đồng tiền không ổn định, một số quan hệ kinh tế vĩ mô còn mất cân đối. Đã mất một thời gian dài để nền kinh tế có thể hồi phục trở lại. Mặt khác, việc điều hành chính sách lãi suất của NHNN trong một thời gian dài vẫn thực hiện theo cơ chế áp đặt cho từng khu vực kinh tế, từng địa bàn. Từ năm 1998, dù lãi suất đã từng bước được tự do hóa với cơ chế lãi suất cơ bản nhưng vẫn có sự can thiệp của Nhà nước.
Sự thiếu ổn định về kinh tế vĩ mô, đặc biêt là chính sách kiểm soát lạm phát, chính sách lãi suất đã ảnh hưởng không nhỏ đến công tác huy động vốn. Càc nhà đầu tư vẫn chưa tin tưởng vào mức độ an toàn và khả năng sinh lời của trái phiếu trung và dài hạn. Chính yếu tố này đã làm hạn chế khả năng nuy động vốn và mở rộng quy mô