Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án phát triển kinh tế quan trọng trong các

dự án phát triển kinh tế quan trọng trong các trường hợp sau đây:

+ Dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư (thể hiện trong nghị quyết của Quốc hội);

+ Dự án quan trọng do Thủ tướng Chính và nhạy cảm. Việc thu hồi đất đối với các chủ

thể được Nhà nước giao đất quản lý sẽ không được bàn đến bởi nó chỉ là công việc mang tính nội bộ của Nhà nước.

Theo Điều 38 Luật Đất đai 2003, có 12 (mười hai) trường hợp thu hồi đất được áp dụng đối với người SDĐ. Các trường hợp này, nếu căn cứ vào bản chất của chúng, ta có thể phân chia thành 4 nhóm:

(i) Thu hồi đất để thực hiện quy hoạch, kế hoạch SDĐ (khoản 1 Điều 38 Luật Đất đai 2003): Nhà nước SDĐ vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế;

(ii) Thu hồi đất khi người SDĐ không có nhu cầu, không có khả năng tiếp tục SDĐ (khoản 2, 7, 8 Điều 38 Luật Đất đai 2003), gồm:

- Tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền SDĐ, được Nhà nước giao đất có thu tiền SDĐ mà tiền SDĐ có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước hoặc cho thuê đất thu tiền thuê đất hàng năm bị giải thể, phá sản, chuyển đi nơi khác, giảm hoặc không còn nhu cầu SDĐ;

- Cá nhân SDĐ chết mà không có người thừa kế;

- Người SDĐ tự nguyện trả lại đất;

(iii) Thu hồi đất khi hết thời hạn SDĐ mà không được gia hạn (khoản 10 Điều 38 Luật Đất đai 2003);

(iv) Thu hồi đất khi có vi phạm pháp luật đất đai (khoản 3, 4, 5,6, 9, 11, 12 Điều 38 Luật Đất đai 2003) trong các trường hợp:

- SDĐ không đúng mục đích, SDĐ không có hiệu quả;

- Người SDĐ cố ý hủy hoại đất;

- Đất được giao không đúng đối tượng hoặc không đúng thẩm quyền;

- Đất bị lấn, chiếm trong các trường hợp sau đây:

+ Đất chưa sử dụng bị lấn, chiếm;

+ Đất không được chuyển QSDĐ theo quy định của Luật Đất đai mà người SDĐ do thiếu trách nhiệm để bị lấn, chiếm;

- Người SDĐ cố ý không thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước;

- Đất trồng cây hàng năm không được sử

dụng trong thời hạn mười hai tháng liền; đất trồng cây lâu năm không được sử dụng trong thời hạn mười tám tháng liền; đất trồng rừng không được sử dụng trong thời hạn hai mươi bốn tháng liền;

- Đất được Nhà nước giao, cho thuê để thực hiện dự án đầu tư mà không được sử dụng trong thời hạn mười hai tháng liền hoặc tiến độ SDĐ chậm hơn hai mươi bốn tháng so với tiến độ ghi trong dự án đầu tư, kể từ khi nhận bàn giao đất trên thực địa mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định giao đất, cho thuê đất đó cho phép.

Do nghiên cứu này chỉ bàn về những quan hệ giữa Nhà nước và người SDĐ mà trong đó QSDĐ của người SDĐ được thừa nhận là hợp pháp (việc thu hồi đất không do lỗi của người SDĐ) nên tác giả sẽ không bàn đến nhóm các trường hợp thu hồi đất do người SDĐ vi phạm pháp luật đất đai. Như vậy, bài viết này chỉ tập trung phân tích các trường hợp thu hồi đất quy định tại khoản 1 Điều 38 Luật Đất đai 2003, đó là trường hợp Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào “mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế”.

2. Cơ sở của quy định về thu hồi đất

Như đã trình bày ở trên, việc thu hồi đất theo khoản 1 Điều 38 Luật Đất đai 2003 là để “Nhà nước SDĐ vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế”. Ngoài cơ sở quyền lực nhà nước và quyền của chủ sở hữu đất đai thì các trường hợp thu hồi đất này được đặt ra với lý do phục vụ “lợi ích chung của xã hội” (public inter- est). Lý do này được các phần lớn quốc gia sử dụng để lấy đất của những người đang sử dụng (hoặc của chủ sở hữu trong điều kiện tư hữu đất đai được phép tồn tại) phục vụ cho mục đích công cộng2. Luật đất đai Việt Nam qua các giai đoạn đều có quy định về vấn đề này. Theo khoản 8 Điều 14 Luật Đất đai 1987, Nhà nước thu hồi đất khi “cần SDĐ cho nhu cầu của Nhà nước hoặc của xã hội”. Theo Điều

2 Điều 10 Hiến pháp Trung Quốc 1982 có quy định: “The State may, in the public interest, requisition land “The State may, in the public interest, requisition land for its use in accordance with the law.”, http://english. peopledaily.com.cn/constitution/constitution.html.

pháp của người bị thu hồi đất

Theo quy định tại Điều 106 Luật Đất đai 2003, người SDĐ có quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. Theo khoản 6 Điều 4 Luật Đất đai 2003, “bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất là việc Nhà nước trả lại giá trị QSDĐ đối với diện tích đất bị thu hồi cho người bị thu hồi đất.” Quy định này khá phiến diện, không bao quát được tất cả các khoản thiệt hại mà người bị thu hồi đất phải gánh chịu do việc thu hồi đất của Nhà nước gây ra. Rõ ràng, “giá trị QSDĐ” chỉ là một trong những khoản thiệt hại xảy ra với người bị thu hồi đất bên cạnh các thiệt hại hữu hình (tài sản trên đất) và thiệt hại vô hình khác (thu nhập bị mất, bị giảm sút do phải di chuyển địa điểm sản xuất kinh doanh…). Tuy nhiên, ngay cả giá trị QSDĐ được bồi thường đã là một vấn đề lớn đối với người có đất bị thu hồi khi mà phần lớn các trường hợp bị thu hồi đất trên thực tế đều không được bù đắp thỏa đáng. Đã có không ít trường hợp giá đất tính tiền bồi thường không phù hợp, làm cho người có đất bị thu hồi lâm vào tình trạng khó khăn hơn trong cuộc sống7. Giá đất bồi thường quá thấp được coi là nguyên nhân chính làm cho lợi ích chính đáng của người có đất bị thu hồi không được đảm bảo tốt, nhưng sâu xa hơn chính là do bản chất quan hệ thu hồi đất vì lợi ích chung (công cộng) chưa được Nhà nước nhìn nhận một cách đúng đắn.

Trái ngược với quan hệ giao, cho thuê đất (QSDĐ được chuyển từ Nhà nước sang cho người SDĐ), QSDĐ trong quan hệ thu hồi đất được dịch chuyển theo hướng ngược lại. Tuy nhiên, hai trường hợp này có điểm giống nhau rất cơ bản: QSDĐ dịch chuyển dù theo hướng nào thì nó vẫn là quyền tài sản. Vì vậy, vấn đề quan trọng còn lại nằm ở chỗ, nếu việc chuyển

7 Ví dụ vụ thu hồi đất khu tái định cư Bến xe – Bộ đội biên phòng ở Bạc Liêu: nhiều trường hợp bị thu hồi 100% biên phòng ở Bạc Liêu: nhiều trường hợp bị thu hồi 100% diện tích đất nhưng số tiền bồi thường chỉ đủ cắt chòi lá để ở. Xem bài “Bạc Liêu: Cần xem xét lại giá đất đền bù thu hồi đất khu tái định cư Bến xe – Bộ đội biên phòng”, http:// www.gdla.gov.vn/content/blogcategory/78/95/lang,vn/in-

dex.php?option=com_content&task=view&id=1171&Ite mid=94&lang=en (Website của Tổng cục Quản lý Đất đai).

giao đất từ Nhà nước đến người SDĐ là một “giao dịch” thì việc thu hồi đất (loại trừ trường hợp Nhà nước thu hồi đất do người SDĐ vi phạm pháp luật) cũng phải được coi là “giao dịch” tương tự. Đối với trường hợp Nhà nước giao đất, cho thuê đất, việc chuyển giao QSDĐ xuất phát từ nhu cầu của người SDĐ; còn ở trường hợp Nhà nước thu hồi đất, việc dịch chuyển QSDĐ lại xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước. Vì thế, cho dù là trường hợp nào, để đảm bảo tính thị trường, sự công bằng trong quan hệ đất đai, quyền và lợi ích của hai phía cần phải được đảm bảo một cách thỏa đáng.

Hiện nay, yêu cầu nói trên vẫn chưa được pháp luật đất đai đáp ứng, bởi vẫn còn tồn tại nhận thức chưa thật đúng đắn về tư cách của Nhà nước trong mối quan hệ với người SDĐ. Cần thấy rằng, trong trường hợp Nhà nước thu hồi đất để phục vụ nhu cầu của mình thì quan hệ này cũng phải được coi như quan hệ chuyển QSDĐ. Nghĩa là, các lợi ích vật chất hợp pháp của người SDĐ đối với đất bị thu hồi và tài sản gắn liền với đất (nếu có) bị thiệt hại phải được bù đắp tương xứng theo cơ chế thị trường. Điểm khác biệt giữa việc “chuyển QSDĐ” khi Nhà nước thu hồi đất và việc chuyển QSDĐ giữa người SDĐ với nhau có chăng chỉ là tính tự nguyện hay bắt buộc. Nếu như việc chuyển QSDĐ giữa người SDĐ với nhau mang tính tự nguyện thì việc “chuyển QSDĐ” khi Nhà nước thu hồi đất là “bắt buộc”8, cho dù người SDĐ có mong muốn hay không. Tính bắt buộc này xuất phát từ lợi ích chung của xã hội mà Nhà nước là người đại diện. Tuy nhiên, sự công bằng cho người SDĐ chỉ có thể đạt được khi Nhà nước chỉ dùng quyền lực của mình buộc người đang SDĐ “chuyển QSDĐ” cho Nhà nước, chứ không phải dùng quyền lực để áp đặt tất cả nội dung còn lại của quan hệ “chuyển QSDĐ” đặc biệt này. Trên thực tế, vấn đề này đôi khi lại được hiểu và giải quyết theo hướng khác. Đã từng có quan điểm cho rằng, “thu hồi đất và đền bù thiệt hại về đất mang ý nghĩa của việc

8 PGS_TS Ngô Đức Cát (2000), “Lý luận địa tô của Mác và vận dụng lý luận đó vào việc định giá đền bù Mác và vận dụng lý luận đó vào việc định giá đền bù thiệt hại đất và tài sản”, Địa chính, (3), tr. 21-22.

phủ chấp thuận chủ trương đầu tư (Điều 37 Nghị định 108/2006/NĐ-CP ngày 22/9/2006).

- Nhà nước thu hồi đất để thực hiện các dự án khu dân cư (bao gồm dự án hạ tầng khu dân cư và dự án nhà ở), trung tâm thương mại, khách sạn cao cấp (từ 3 sao trở lên) trong các trường hợp sau đây:

+ Các dự án trong khu đô thị hiện có được thể hiện trong quy hoạch SDĐ hoặc quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt và được Chủ tịch Ủy ban Nhân dân cấp Tỉnh phê duyệt chủ trương đầu tư đối với từng dự án;

+ Các dự án trong khu vực mở rộng khu đô thị hiện có hoặc khu đô thị mới được thể hiện trong quy hoạch SDĐ hoặc quy hoạch chung xây dựng đô thị hoặc quy hoạch chi tiết xây dựng đô thị đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt;

+ Các dự án trong khu dân cư nông thôn hiện có, khu dân cư nông thôn mở rộng hoặc khu dân cư nông thôn xây dựng mới được thể hiện trong quy hoạch SDĐ hoặc quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.

Dựa vào những trường hợp thu hồi đất này chúng ta có thể kết luận, SDĐ cho phát triển kinh tế là việc SDĐ thực hiện các dự án đầu tư sản xuất kinh doanh của các doanh nghiệp hoặc SDĐ thực hiện các dự án hỗ trợ cho hoạt động kinh tế chung của đất nước3. Đối với các trường hợp này, Nhà nước đều có thể áp dụng biện pháp thu hồi đất để chuyển giao cho nhà đầu tư nếu đáp ứng các điều kiện do pháp luật quy định. Tuy nhiên, trong số những trường hợp SDĐ cho phát triển kinh tế được pháp luật quy định có thể áp dụng biện pháp thu hồi đất nói trên thì chỉ có một số trường hợp thể hiện rõ lợi ích quốc gia, công cộng (như thu hồi đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng khu công

3 Chẳng hạn dự án đầu tư xây dựng khu công nghiệp quy định tại Điều 90 của Luật Đất đai, khu công nghệ cao quy định tại Điều 90 của Luật Đất đai, khu công nghệ cao quy định tại Điều 91 của Luật Đất đai, khu kinh tế quy định tại Điều 92 của Luật Đất đai (điểm a khoản 2 Điều 36 Nghị định 181/2004/NĐ-CP) hoặc Dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư (điểm a khoản 1 Điều 34 Nghị định 84/2007/NĐ-CP).

nghiệp quy định tại Điều 90 của Luật Đất đai, khu công nghệ cao quy định tại Điều 91 của Luật Đất đai, khu kinh tế quy định tại Điều 92 của Luật Đất đai (điểm a khoản 2 Điều 36 Nghị định 181/2004/NĐ-CP) hoặc dự án quan trọng quốc gia do Quốc hội quyết định chủ trương đầu tư (điểm a khoản 1 Điều 34 Nghị định 84/2007/NĐ-CP)). Những trường hợp còn lại (chẳng hạn như việc thu hồi đất để thực hiện dự án khu nhà ở, trung tâm thương mại, khách sạn cao cấp,… theo khoản 2 Điều 34 Nghị định 84/2007/NĐ-CP), lợi ích kinh tế mang lại chủ yếu là cho doanh nghiệp, lợi ích chung của xã hội gần như mang tính “suy diễn và áp đặt”4. Diễn biến thực tế về thu hồi đất để chuyển giao cho nhà đầu tư thực hiện các dự án thương mại gần đây cho thấy, lợi ích của người đang SDĐ (phần lớn là hộ gia đình, cá nhân nông dân) đang bị xem nhẹ, trong khi lợi ích của nhà đầu tư lại được hậu thuẫn rất lớn từ phía chính sách và bộ máy cưỡng chế của Nhà nước5. “Hiện tượng người nông dân mất đất rơi vào tình trạng bần cùng đang là một thực tế đau lòng hiện nay ở nước ta”6. Do đó, Nhà nước nên xem xét lại một cách nghiêm túc “cách thức” lấy đất sử dụng cho mục đích phát triển kinh tế. Thu hồi đất không phải và không thể là biện pháp thích hợp để hài hòa các lợi ích trong xã hội, khi mà các tác động kinh tế từ nhà đầu tư có thể khiến cho sự quan tâm đến lợi ích của người đang SDĐ không còn đúng mức. Hơn nữa, như đã nói ở phần trên, việc sử dụng biện pháp thu hồi đất là không thể chấp nhận được một khi QSDĐ đã là tài sản của người đang SDĐ. Do đó, thương lượng sòng phẳng để “mua” QSDĐ của người đang SDĐ là cách thức phù hợp nhất.

3. Về cách thức giải quyết quyền lợi hợp

4 Xem thêm Phạm Văn Võ, Chế độ pháp lý về sở hữu và quyền tài sản đối với đất đai, NXB. Lao Động hữu và quyền tài sản đối với đất đai, NXB. Lao Động 2009, tr.187.

5 Vụ cưỡng chế thu hồi đất tại Văn Giang – Hưng Yên là một điển hình. Xem bài “Từ vụ thu hồi đất Văn Yên là một điển hình. Xem bài “Từ vụ thu hồi đất Văn Giang (Hưng Yên): Lợi ích người dân = lợi ích nhà đầu tư?”, Báo Pháp luật TP.HCM online ngày 10/5/2012, http://phapluattp.vn/2012050911575602p0c1015/loi- ich-nguoi-dan--loi-ich-nha-dau-tu.htm.

62 TẠP CHÍ KHOA HỌC PHÁP LÝ SỐ 3/2012 63

lãnh, góp vốn khi Nhà nước thu hồi đất), đối với đất đang cho thuê, thế chấp, góp vốn (hợp pháp) mà bị Nhà nước thu hồi đất để thực hiện quy hoạch (theo khoản 1 Điều 38 LĐĐ 2003) thì các giao dịch này chấm dứt. Thiệt hại xảy ra cho bên thuê, bên nhận thế chấp, nhận góp vốn sẽ được người bị thu hồi đất bồi thường theo pháp luật dân sự. Đây rõ ràng là sự áp đặt vô lý và không hề mang tính thị trường. Sẽ công bằng hơn nếu những thiệt hại nói trên tùy trường hợp Nhà nước phải gánh chịu, cụ thể là nếu việc thu hồi đất này người SDĐ không thể biết trước được (ví dụ như vấn đề công khai quy hoạch, kế hoạch SDĐ bị hạn chế). Trong khi đó, các quy định về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất hiện hành lại không hề đề cập vấn đề này. Cách xử sự thiếu sòng phẳng này của Nhà nước sẽ gây bất an không chỉ cho người SDĐ mà cả những chủ đầu tư tham gia giao dịch với người SDĐ, bởi quyền lợi hợp