3.1.1. Tình hình về quản lý chi đầu tư công
Cơ chế, chính sách và phân cấp quản lý dự án đầu tư công tại Việt Nam khá phức tạp, bao gồm hệ thống các Luật, Nghị định hướng dẫn Luật của Chính phủ và các Thông tư hướng dẫn của các Bộ chuyên ngành. Về cơ bản, khung pháp lý về quản lý dự án đầu tư công quy định tại Luật Đầu tư công, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, Luật thuế giá trị gia tăng và các Nghị định, Thông tư hướng dẫn có liên quan. Luật Đầu tư công quy định về quản lý sử dụng vốn đầu tư công, trong đó xác định quy trình lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư công. Luật Xây dựng quy định những nội dung liên quan đến quá trình chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư, quản lý hợp đồng và quản lý chất lượng công trình của chủ đầu tư, đơn vị tư vấn và nhà thầu. Luật Đấu thầu quy định về các hình thức đấu thầu, trình tự thủ tục tổ chức đấu thầu các dự án đầu tư công. Luật Thuế giá trị gia tăng xác định nghĩa vụ nộp thuế của các bên có liên quan.
Nguyên tắc quản lý đầu tư công đã được quy định rõ tại Điều 12 Luật Đầu tư công, theo đó các dự án đầu tư công, người được giao thực hiện dự án đầu tư công, người có thẩm quyền quyết định đầu tư và các cơ quan quản lý phải tuân thủ:
- Tuân thủ các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn đầu tư công.
21
- Phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế – xã hội, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 05 năm của đất nước, quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội và quy hoạch phát triển ngành.
- Thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của cơ quan quản lý nhà nước, tổ chức, cá nhân liên quan đến quản lý và sử dụng vốn đầu tư công.
- Quản lý việc sử dụng vốn đầu tư công theo đúng quy định đối với từng nguồn vốn; bảo đảm đầu tư tập trung, đồng bộ, chất lượng, tiết kiệm, hiệu quả và khả năng cân đối nguồn lực; không để thất thoát, lãng phí.
- Bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động đầu tư công.
Chi đầu tư công và phát triển kinh tế địa phương:
- Trong một số lĩnh vực tư nhân không muốn đầu tư hoặc đầu tư không hiệu quả
thì bắt buộc Nhà nước phải đầu tư. Tuy rằng, đầu tư công có vai trò quan trọng trong
phát triển kinh tế của mỗi địa phương. Tuy nhiên, việc tăng đầu tư công tới một mức độ
nhất định sẽ có tác động thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, nhưng vượt qua mức đó sẽ xuất
hiện những tác động tiêu cực, bởi vì đầu tư công vừa có tác động thúc đẩy, vừa có tác
động lấn át đầu tư tư nhân.
- Phân tích số liệu về đầu tư công của huyện từ năm 2014 đến năm 2018 cho
thấy, đầu tư công chủ yếu dành cho xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế, đầu tư các dự án
trọng điểm thúc đẩy kinh tế địa phương phát triển, cụ thể như sau:
Bảng số liệu đầu tư công từ năm 2014 đến năm 2018.
ĐVT: triệu đồng
Năm 2014 2015 2016 2017 2018
Chi đầu tư phát triển ((ĐTPT)
84.854 78.430 96.360 64.860 88.873
Chi ngân sách địa phương (NSĐP)
521.775 530.333 582.346 542.258 522.830
Tỷ lệ chi ĐTPT/NSĐP 16,26% 14,79% 16,55% 11,96% 17%
Mặc dù đầu tư công đóng vai trò tích cực đối với tăng trưởng kinh tế từ cả phía
cung và phía cầu, nhưng tác động tích cực này chủ yếu xuất phát từ việc nhu cầu vốn
đầu tư công của huyện đang rất lớn (do mức độ thiếu hụt về cơ sở hạ tầng vẫn lớn), mặc
22 (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
hiệu quả. Tuy nhiên, do những yếu kém về quản lý đầu tư công, việc tăng đầu tư công
để kích thích kinh tế đã dẫn đến hệ lụy là nợ công tăng cao, khả năng trả nợ suy giảm
và việc huy động vốn đầu tư công ngày càng khó khăn. Bên cạnh đó, những bất cập
trong phân bổ dự án đầu tư công cũng khiến cho đầu tư công không được phân bổ vào
nơi hiệu quả nhất: nhiều dự án giao thông có hiệu suất sử dụng thấp và mang lại tác động âm về kinh tế, trong khi những nơi có nhu cầu cơ sở hạ tầng cao lại không được
phân bổ vốn; bên cạnh đó việc phân bổ đầu tư công chưa tương xứng cho lĩnh vực giáo
dục cũng hạn chế tác động tích cực của đầu tư công tới phát triển kinh tế địa phương.
3.1.2. Các hạn chế cần khắc phục
- Một là, về thể chế đầu tư công. Theo quy định tại Luật Đầu tư công, để được bố trí vốn trong kế hoạch đầu tư công trung hạn các dự án phải được phê duyệt chủ trương đầu tư. Điều kiện để trình phê duyệt chủ trương bao gồm nhiều thủ tục như thẩm định nguồn vốn, lập báo cáo đánh giá tác động môi trường… Song thực tế, các yêu cầu này không phát huy hiệu quả mà còn làm kéo dài thời gian phê duyệt do chưa xác định được tổng kinh phí cho cả giai đoạn tại thời điểm lập chủ trương đầu tư, các nội dung nêu tại đề xuất chủ trương đầu tư mới chỉ mang tính chất khái quát, nên việc đánh giá tác động môi trường gặp rất nhiều khó khăn, không sát với thực tiễn bởi phạm vi rộng, phức tạp.
Trình tự, thủ tục phê duyệt quyết định chủ trương đầu tư có nhiều vướng mắc, trong đó khâu thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn chưa được quy định rõ ràng. Luật Đầu tư công quy định dự án phải có quyết định chủ trương đầu tư mới được bố trí vốn, trong khi đó thẩm định nguồn vốn và khả năng cân đối vốn là điều kiện bắt buộc để quyết định chủ trương đầu tư dự án đã tạo ra vòng luẩn quẩn.
- Hai là, một số quy định còn chưa đảm bảo cho việc tuân thủ kỷ luật tài chính. Điển hình là việc cho phép kéo dài thời hạn giải ngân trong 2 năm theo Luật Đầu tư công và Nghị định số 77/2015/NĐ-CP ngày 10/9/2015 của Chính phủ tạo tâm lý không cần thiết phải khẩn trương triển khai thực hiện thanh toán ngay trong năm, qua đó ảnh hưởng lớn đến tiến độ giải ngân vốn đầu tư công, tăng vốn chuyển nguồn sang năm sau. Đây là nhân tố làm giảm hiệu quả sử dụng vốn và tốc độ quay vòng vốn. Việc ứng trước vốn kế hoạch đầu tư công còn không thống nhất và thiếu tiêu chí lựa chọn các dự án đủ điều kiện. Luật NSNN giới hạn tổng vốn được ứng
23
trước không quá 20% dự toán chi đầu tư XDCB của năm thực hiện. Mức giới hạn này dẫn tới các dự án lớn, trọng điểm bị mắc về trần bố trí vốn để tăng tiến độ. Trong khi đó, Luật đầu tư công quy định các dự án có trong kế hoạch đầu tư công trung hạn, nếu có nhu cầu, sẽ được ứng vốn để triển khai thực hiện. Nếu không có tiêu chí cụ thể để đánh giá sự cần thiết ứng vốn thì rất dễ dẫn tới mất cân đối ngân sách.
- Ba là, công tác giám sát, kiểm tra còn nhiều hạn chế. Báo cáo chưa phản ánh đúng thực tế về chất lượng công trình và việc thất thoát lãng phí trong đầu tư xây dựng vẫn còn nhiều. Tiêu chí giám sát, đánh giá đầu tư công còn chưa cụ thể, các quy định mới chỉ dừng lại ở việc đưa ra trách nhiệm và nội dung giám sát, thực hiện giám sát đúng với quy trình thủ tục và quy định của pháp luật mà chưa đưa ra được các tiêu chí đánh giá.
3.1.3. Nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân tỉnh Đồng Tháp
Từ cách tiếp cận những vấn đề nêu trên và qua khảo sát thực tế, cho thấy hoạt động giám sát của HĐND huyện hanh Bình còn hạn chế là do những nguyên nhân cơ bản sau:
Một là, hệ thống pháp luật chưa hoàn thiện và ổn định, việc thực thi các quy
định pháp luật có mặt chưa tốt, nhận thức về hoạt động giám sát còn hạn chế.
Hiện nay đã có Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã quy định đầy đủ, chi tiết hơn hoạt động giám sát của HĐND, tạo điều kiện cho hoạt động giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương hiệu quả hơn. Tuy nhiên, các quy định nhìn chung vẫn chưa đầy đủ, đồng bộ, chưa quy định cụ thể về thủ tục, trách nhiệm, quyền hạn của các đối tượng liên quan đến hoạt động giám sát, nên quá trình thực thi còn nhiều khó khăn, chưa thể hướng dẫn được đầy đủ mọi vấn đề liên quan đến giám sát. Luật còn thiếu những quy định cần thiết. Ví dụ, như quy định về biện pháp xử lý trong các trường hợp cơ quan, cán bộ nhà nước gây cản trở, không thực hiện các yêu cầu, kiến nghị của HĐND hoặc từ chối hợp tác với HĐND. Chưa có quy định biện pháp chế tài, biện pháp xử lý sau giám sát đối với các chủ thể chịu sự giám sát. Quy định đối với chức trách nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể giám
24
sát trong hoạt động giám sát chỉ dừng lại ở việc kiến nghị và đôn đốc. Quy định pháp lý về mối quan hệ giữa Thường trực và các Ban HĐND chưa được cụ thể, rõ ràng. Chính vì chưa có luật về giám sát của HĐND nên chưa có công cụ pháp lý đủ mạnh và hữu hiệu trong hoạt động giám sát. Do vậy, để hoạt động giám sát của HĐND thật sự có hiệu quả, về lâu dài cần phải có Luật Giám sát của HĐND, trong luật phải khắc phục được những hạn chế trên.
Việc chưa thực hiện đầy đủ và đúng theo quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động của HĐND dẫn đến chưa phát huy hết vai trò của HĐND trong hệ thống chính quyền các cấp và trách nhiệm của cơ quan dân cử đối với nhân dân.
Hai là, năng lực, trách nhiệm, bản lĩnh một số đại biểu HĐND còn hạn chế.
Năng lực hoạt động giám sát của mỗi đại biểu có vai trò quyết định đến hiệu quả giám sát của HĐND. Điều đó cho thấy trách nhiệm của họ hết sức nặng nề, bởi giám sát là một hoạt động rất khó khăn, phức tạp và nhạy cảm. Hoạt động giám sát của HĐND không chỉ đơn thuần là việc xem xét và quyết định những vấn đề nằm trong văn bản pháp luật mà cả những vẫn đề đã, đang và sẽ xảy ra trong thực tế đời sống xã hội. Không chỉ đánh giá mặt làm tốt, đúng pháp luật, đúng nghị quyết của HĐND mà quan trọng là phát hiện những vấn đề yếu kém, tồn tại, trái pháp luật và nghị quyết.
Sự hiểu biết sâu sắc về Hiến pháp, pháp luật, kiến thức quản lý nhà nước... của đa số đại biểu còn hạn chế. Đặc biệt, kỹ năng giám sát nhìn chung còn yếu, vì vậy trong thực tế có không ít đại biểu không biết cách sử dụng đúng quyền năng giám sát của mình. Trong khi đó, công tác bồi dưỡng nghiệp vụ cho đại biểu có quan tâm nhưng chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế.
Việc cung cấp thông tin, trang bị các phương tiện vật chất cần thiết bảo đảm cho đại biểu hoạt động cũng còn hạn chế. Thể hiện rõ nhất là trong các kỳ họp HĐND, tài liệu báo cáo gửi cho đại biểu thường chậm so với thời gian họp và thảo luận. Trụ sở làm việc của các tổ đại biểu thì không có, chủ yếu kết hợp nơi làm việc của những đại biểu là cán bộ, công chức làm ảnh hưởng đến việc tiếp dân và tiếp xúc cử tri, do đó gây ảnh hưởng đến nhiệm vụ giám sát.
25
tương xứng yêu cầu khách quan của công tác giám sát.
Hiện nay, cơ cấu tổ chức bộ máy của HĐND còn không ít bất cập. Việc quy định chức danh Ủy viên Thường trực HĐND chưa rõ ràng làm giảm vai trò và hiệu lực trong việc thực hiện nhiệm vụ của HĐND. Hiện nay, nhận thức của không ít cán bộ trong cơ quan nhà nước vẫn chưa thật đầy đủ về chức danh này.
Còn một nguyên nhân làm cho Ban HĐND tỉnh khó thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình đó là Phó Ban và thành viên của các Ban HĐND đa số là lãnh đạo của cơ quan, ban ngành. Vì vậy, khi họ thực hiện nhiệm vụ đại biểu không tránh khỏi hiện tượng "vừa đá bóng vừa thổi còi". Hoặc giữa nhiệm vụ và quyền hạn với trình độ chuyên môn không tương xứng với nhau. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Để nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND nói chung, hoạt động giám sát nói riêng, kinh nghiệm cho thấy không phải chỉ trao cho HĐND nhiều quyền hạn mà vấn đề phải xây dựng cho HĐND một cơ cấu tổ chức hợp lý, một đội ngũ giúp việc có năng lực thì HĐND mới có đủ điều kiện để hoạt động độc lập như mọi cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội khác.
Bốn là, việc xây dựng chương trình, kế hoạch giám sát, bảo đảm chất lượng,
hiệu lực giám sát có mặt chưa đạt yêu cầu.
Hàng năm, HĐND tỉnh đã ban hành nghị quyết về giám sát, xây dựng chương trình kế hoạch giám sát cụ thể. Tuy nhiên trong thực tế, chương trình, kế hoạch giám sát hiện nay vẫn còn phiến diện. Việc giám sát chủ yếu thực hiện theo định kỳ, thiếu linh hoạt. Chưa chú ý nhiều đến việc kết hợp giám sát theo chương trình, kế hoạch định kỳ với giám sát những vấn đề bức xúc của đời sống xã hội theo yêu cầu, nguyện vọng của cử tri và những vấn đề mới phát sinh. Do vậy, hạn chế này vẫn còn là một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng đến hiệu quả giám sát của HĐND.
Việc xây dựng chương trình, cách thức tổ chức giám sát một số cuộc chưa thật sự khoa học, do thiếu sự phối hợp, nên đôi khi còn chồng chéo, bố trí thời gian giám sát chưa phù hợp. Phương thức, nội dung giám sát chưa được đổi mới toàn diện. Khả năng phát hiện vấn đề trong quá trình giám sát của đại biểu HĐND còn yếu.
26
ứng yêu cầu nhiệm vụ.
Hoạt động phí, chế độ bồi dưỡng của đại biểu được cấp theo quy định, các trang thiết bị làm việc, phương tiện phục vụ hoạt động của HĐND nhìn chung là tương đối tốt. Nhưng cho đến nay, những điều kiện đó vẫn chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu đề ra. Việc phối hợp cung cấp thông tin cần thiết cho đại biểu HĐND còn chưa tốt, hầu hết đại biểu rất khó khăn trong việc thu nhập, nắm bắt thông tin, dẫn đến tình trạng thiếu nguồn thông tin cập nhật khi tiến hành giám sát; mức phụ cấp và kinh phí như hiện nay chưa tương xứng yêu cầu, nhất là phục vụ cho Tổ đại biểu và các đoàn giám sát ở cơ sở. Ngoài ra, việc thuê chuyên gia để tham gia hoạt động giám sát vẫn chưa thực hiện được vì cơ chế, chính sách cho chuyên gia chưa được quy định.
3.2. Cơ quan giám sát các dự án đầu tư công tại huyện Thanh Bình 3.2.1. Hội đồng nhân dân 3.2.1. Hội đồng nhân dân
Giám sát là chức năng hiến định của các cơ quan quyền lực nhà nước, Chức năng này xuất phát từ địa vị chính trị - pháp lý của Hội đồng nhân dân. Đây là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân. Đó là cơ quan trực tiếp nhất nhận quyền lực của nhân dân, thay mặt nhân dân thực hiện mọi quyền lực nhà nước
Hội đồng Nhân dân: Đây là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Hội đồng nhân dân huyện thực hiện giám sát hoạt động của Uỷ ban nhân dân, các cơ