4. Cấu trúc của luận văn
3.1.4Việc thực thi hoạt động bồi thường Nhà nước ở Việt Nam trước kh
trước khi ban hành Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước
Quy định về bồi thường thiệt hại do công chức nhà nước gây ra đã được nhen nhóm tại các văn bản quy phạm pháp luật từ rất lâu trở về trước, bắt đầu là Hiến pháp năm 1992 với các quy định: “Người bị bắt, bị giam giữ, bị truy tố, bị xét xử trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật
chất và phục hồi danh sự” (Điều 72); “Mọi hành vi xâm phạm lợi ích của Nhà
nước; quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân phải được kịp thời xử lý nghiêm minh. Người bị thiệt hại có quyền được bồi thường về vật chất và phục hồi danh dự” (Điều 74).
Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp 1992, quy định của Bộ luật Dân sự về trách nhiệm bồi thường thiệt hại do cán bộ nhà nước gây ra đã thiết lập nguyên tắc pháp lý nhằm một mặt tạo ra cơ chế bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, mặt khác, bảo đảm sự ổn định và hiệu quả trong hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước. Tại Điều 619 Luật Dân sự năm 2005
quy định “cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức phải bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức của mình gây ra trong khi thi hành công vụ. Cơ quan, tổ chức quản lý cán bộ, công chức có trách nhiệm yêu cầu cán bộ, công chức phải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu cán bộ, công chức có lỗi trong khi thi hành công vụ”; Điều 620 quy định “cơ quan tiến hành tố tụng phải bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của mình gây ra khi thực hiện nhiệm vụ trong quá trình tiến hành tố tụng. Cơ quan tiến hành tố tụng có trách nhiệm yêu cầu người có thẩm quyền đã gây ra thiệt hại phải hoàn trả một khoản tiền theo quy định của pháp luật, nếu người có thẩm quyền có lỗi trong khi thi hành nhiệm vụ”.
Bên cạnh đó, Nhà nước cũng đã ban hành một số văn bản dưới luật quy định các vấn đề liên quan đến bồi thường nhà nước. Theo trình tự thời gian, trước tiên phải kể đến Nghị định số 47/CP ngày 03 tháng 5 năm 1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra. Nghị định quy định người bị thiệt hại có quyền yêu cầu cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng bồi thường cho mình thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra hoặc yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình. Trưởng cơ quan nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng thành lập Hội đồng xét xử giải quyết bồi thường thiệt hại khi nhận được yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại. Hội đồng xét giải quyết bồi thường thiệt hại có nhiệm vụ xem xét, đánh giá mức độ thiệt hại; xác định trách nhiệm dân sự của các bên để kiến nghị với Thủ trưởng nhà nước, cơ quan tiến hành tố tụng quyết định mức bồi thường và phương thức bồi thường thiệt hại. Công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây thiệt hại phải hoàn trả khoản tiền mà cơ
hại. Mức bồi hoàn do Thủ trưởng cơ quan đó quyết định trên cơ sở kiến nghị của Hội đồng xét giải quyết việc hoàn trả bồi thường thiệt hại.
Mặc dù đã có một số văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh vấn đề bồi thường nhà nước, song các nội dung này của pháp luật gần như không thể thực hiện được do thiếu các quy định cụ thể về một cơ chế xác định trách nhiệm bồi thường cũng như các thủ tục để người dân khiếu nại, khởi kiện đòi bồi thường. Việc bồi thường thiệt hại do công chức nhà nước gây ra chỉ được thực hiện hóa một phần khi có Nghị quyết số 388 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng gây ra. Nghị quyết quy định rõ các trường hợp được bồi thường thiệt hại gồm: Người bị tạm giữa mà có quyết định của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự hủy bỏ quyết định tạm giữ vì người đó không thực hiện hoạt động tố tụng hình sự hủy bỏ quyết định tạm giữ vì người đó không thực hiện hành vi vi phạm pháp luật; người bị tạm giam mà có quyết của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự hủy bỏ quyết định tạm giam vì người đó không thực hiện hành vi phạm tội; người đã chấp hành xong hoặc đang chấp hành hình phạt tù có thời hạn, tù chung thân, đã bị kết án tử hình mà có bản án, quyết định của Tòa án có thẩm quyền xác định người đó không thực hiện hành vi phạm tội; người bị khởi tố, truy tố, xét xử, thi hành án ngoài các hợp đồng trên mà có bản án, quyết định của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định người đó không thực hiện hành vi phạm tội.
Nghị quyết cũng quy định cụ thể các vấn đề về khôi phục danh dự cho người bị oan, bồi thường thiệt hại do tổn thất về tinh thần; bồi thường thiệt hại về vật chất trong trường hợp người bị oan chết; bồi thường thiệt hại về vât chất trong trường hợp người bị oan tổn hại về sức khỏe; trả lại tài sản và bồi thường thiệt hại trong trường hợp tài sản bị xâm phạm; thiệt hại do thu nhập
thực tế bị mất của người bị oan; cơ quan có trách nhiệm bồi thường thiệt hại việc giải quyết bồi thường thiệt hại bằng thương lượng, thẩm quyền và thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại tại tòa án; kinh phí bồi thường thiệt hại; chi trả bồi thường; người có nghĩa vụ hoàn trả; người có thẩm quyền quyết định việc hoàn trả… Hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị quyết 388 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra, ngày 25 tháng 3 năm 2004, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Bộ Công an, Tòa án nhân dân tối cao, Bộ tư pháp, Bộ Quốc phòng, Bộ Tài chính đã ban hành Thông tư liên tịch số 01/2004/TTLT-VKSNDTC- BCA-TANDTC-BTP-BQP-BTC; Thông tư số 04/2006/TTLT-VKSNDTC- VKSNDTC-BCA-TANDTC-BTP-BQP-BTC ngày 22 tháng 11 năm 2006 hướng dẫn thi hành một số quy định của Nghị quyết số 388 về bồi thường thiệt hại cho người bị oan do người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra thay thế Thông tư 01/2004/ TTLT-VKSNDTC-BCA- TANDTC-BTP-BQP-BTC.
Như vậy, có thể nhận thấy, những quy định về bồi thường nhà nước của nước ta đã có từ lâu, tuy nhiên các quy định này lại nằm phân tán ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, không có hệ thống và hiệu lực pháp lý của các văn bản điều chỉnh trực tiếp có giá trị thấp. Bên cạnh đó, thủ tục giải quyết bồi thường chưa có quy định thống nhất và hạn chế quyền của bên bị thiệt hại. Đối với việc giải quyết bồi thường thiệt hại như Nghị định 47/CP quy định về việc xét giải quyết bồi thường thông qua Hội đồng xét duyệt mà không quy định về thủ tục giải quyết tại tòa án.
Các loại thiệt hại được Nhà nước bồi thường còn quy định chung chung, chưa cụ thể nên khó áp dụng. Các quy định trước đây chỉ quy định bồi thường thiệt hại về tinh thần, vật chất nhưng còn những thiệt hại khác như
tượng bị thiệt hại là chủ doanh nghiệp cũng chưa tính đến những thiệt hại mà doanh nghiệp phải gánh chịu trong trường hợp chủ doanh nghiệp bị bắt, tạm giam, tạm giữ hay chấp hành hình phạt tù nên đã gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến hoạt động của doanh nghiệp.
Ngoài ra, quy định hiện hành còn thiếu trách nhiệm hoàn trả của công chức gây thiệt hại khi thi hành công vụ chưa được quy định rõ ràng và chưa có tác dụng giáo dục trực tiếp. Thực tế là đến nay chưa có công chức nào phải thực hiện trách nhiệm hoàn trả mà chủ yếu là xử lý nội bộ.
Do vậy, Nghị quyết số 388 ra đời là một bước tiến quan trọng lớn trong hệ thống các quy định về bồi thường nhà nước. Tuy nhiên, Nghị quyết chỉ giới hạn việc bồi thường trong lĩnh vực điều tra, truy tố, xét xử oan của các cơ quan tiến hành tố tụng hình sự. Thiết chế của Nghị quyết trong quá trình thực hiện gặp nhiều khó khăn. Khó khăn lớn nhất là sự quy đổi trách nhiệm của các cơ quan chức năng. Có quá nhiều thủ tục trong khâu giải quyết bồi thường thiệt hại. Trong tố tụng hình sự, Nghị quyết 388 quy định cơ quan xử lý oan sau cùng có trách nhiệm phải bồi thường bất kể chuỗi hành vi làm oan trước đó là cơ quan nào gây ra, đây là điều khí chấp nhận vì các cơ quan cho rằng, việc làm sai không chỉ bởi một cơ quan mà do nhiều cơ quan. Điều này dẫn tới tình trạng các cơ quan tiến hành tố tụng đùn đẩy trách nhiệm cho nhau.
Đối với bồi thường thiệt hại trong lĩnh vực không phải là tố tụng hình sự, mới chỉ có Nghị định số 47/CP, tỏng khi đó “tầm” của Nghị định thì không thể giải quyết được. Trong bồi thường nhà nước, chưa có một cơ quan tương đối độc lập, một đầu mối để giải quyết oan sai, dẫn đến người bị oan sẽ gặp nhiều khó khăn khi đòi quyền lợi của mình.
Theo thống kê, đến cuối năm 2005, các cơ quan tư pháp đã thụ lý đơn để giải quyết bồi thường theo thẩm quyền đối với 177 trường hợp, trong đó,
ngành công an 40 trường hợp, Tòa án 64 trường hợp và Viện kiểm sát 73 trường hợp. Các trường hợp này đã thương lượng thành với 77 người bị oan với tổng số tiền giải quyết bồi thường là hơn 2 tỷ 300 triệu đồng. Tính đến ngày 30 tháng 6 năm 2007, Viện kiểm sát nhân dân các cấp đã hoàn tất bồi thường 105 người, tổng số tiền trên 4 tỷ đồng, trong số này mới công khai xin lỗi 40 trường hợp.
Trong thực tiễn giải quyết bồi thường nhà nước, việc giải quyết bồi thường thiệt hại chỉ thực hiện chủ yếu trong lĩnh vực tốt tụng hình sự đối với các trường hợp bị oan theo quy định của Nghị quyết số 388, nhưng tỷ lệ đơn yêu cầu bồi thường thiệt hại được chấp nhận cũng khá thấp và tỷ lệ giải quyết xong việc bồi thường lại càng thấp hơn. Trong tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, mặc dù người dân có bị thiệt hại, có đơn yêu cầu nhưng đơn không được thụ lý vì lý do chưa có văn bản quy định, hướng dẫn cụ thể về bồi thường nhà nước trong các lĩnh vực này. Trong quản lý các tài sản và công trình công cộng đã xảy ra một số trường hợp người dân bị thiệt hại do những sai phạm trong xây dựng và quản lý các công trình công cộng (đường xá, kênh mương, đường diện cao áp…), nhưng không đủ căn cứ pháp lý để kiện đòi Nhà nước bồi thường thiệt hại trừ khi Nhà nước tự nguyện, hủ động thực hiện việc bù đắp tổn thất cho người dân.
Vì vậy, khó khăn nhất đối với việc bồi thường thiệt hại cho công dân, mà hiện nay các cơ quan có thẩm quyền đang giải quyết là việc xác định mức độ thiệt hại cũng như cơ chế giải quyết bồi thường cho công dân. Phần lớn trong các vụ việc bồi thường oan sai đều phải thông qua thương lượng giữa đại diện phía Nhà nước và người bị thiệt hại để đưa ra con số bồi thường. Tuy nhiên, thực tế kết quả đòi bồi thường luôn không được như mong muốn và tốn rất nhiều thời gian, thậm chí còn xảy ra căng thẳng giữa người yêu cầu bồi
thường và người yêu cầu bồi thường trong việc xác định mức độ thiệt hại. Do vậy, gần như tất cả các yêu cầu bồi thường thiệt hại đều phải đưa ra tòa để giải quyết.
Không ít trường hợp, bản án dân sự bồi thường thiệt hại cũng bị coi là xử sai, gây thiệt hại cho công dân. Trong những trường hợp như vậy, tòa án thường được coi là địa chỉ cuối cùng để giải quyết bồi thường thì nay vừa là cơ quan chịu trách nhiệm bồi thường, vừa là cơ quan xét xử vụ kiện bồi thường. Vụ việc khi đó sẽ càng phức tạp, có nguy cơ dẫn đến thiếu khách quan, chỉ có người yêu cầu bồi thường là chịu thiệt. Hệ quả là, tình trạng đòi bồi thường trở thành cái vòng luẩn quẩn mà người bị thua thiệt sau cùng vẫn là người dân. Mặt khác, nhiều trường hợp bị oan sai, thiệt hại nhưng khi bị thiệt hại có yêu cầu đòi bồi thường thì các cơ quan Nhà nước đùn đẩy trách nhiệm khiến họ phải đi lại nhiều lần mà vẫn không biết ai là người có trách nhiệm chính.
Qua thực trạng trên, có thể nhận thấy pháp luật hiện hành quy định về trách nhiệm bồi thường còn nhiều hạn chế, gây khó khăn cho quá trình áp dụng và thực thi, cụ thể:
- Pháp luật mới quy định về trách nhiệm bồi thường của từng cơ quan nhà nước cụ thể mà chưa quy định về trách nhiệm bồi thường của Nhà nước
nói chung. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì cơ quan nhà nước có
trách nhiệm bồi thường thiệt hại do cán bộ mình quản lý gây ra trong khi thi hành công vụ mà không xác định đây là trách nhiệm của Nhà nước. Quy định này không tạo thuận lợi cho người bị thiệt hại thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của mình do có sự đùn đẩy trách nhiệm giải quyết bồi thường giữa các cơ quan có trách nhiệm liên đới trong việc gây thiệt hại vì trong nhiều trường hợp, việc gây ra thiệt hại có thể do lỗi của các cán bộ ở nhiều cơ quan khác
nhau và rất khó xác định ranh giới trách nhiệm, đồng thời thiếu khách quan, vô tư trong việc giải quyết bồi thường thiệt hại vì trong nhiều trường hợp, Thủ trưởng cơ quan, đơn vị thực hiện bồi thường lại chính là người gây ra lỗi.
- Quy định của pháp luật còn nặng về tính nguyên tắc, thiếu tính cụ thể, tính thống nhất và tính đồng bộ. Bộ Luật Dân dự quy định chung về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của các cơ quan nhà nước, tuy nhiên các văn bản hướng dẫn thi hành có quy định không thống nhất về việc giải quyết bồi thường trong các lĩnh vực hoạt động nhà nước khác nhau, cụ thể:
+ Bồi thường thiệt hại trong hoạt động hành chính vẫn áp dụng quy định tại Nghị định số 47/CP ngày 03/5/1997 của Chính phủ về việc giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra (sau đây gọi chung là Nghị định số 47/CP);
+ Bồi thường cho các trường hợp bị oan trong tố tụng hình sự thì áp dụng Nghị quyết 388; (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
+ Đối với các trường hợp khác trong tố tụng hình sự (ngoài phạm vi áp dụng Nghị quyết số 388), Bộ luật tố tụng hình sự năm 2003 quy định: Người bị thiệt hại do cơ quan hoặc người có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự gây ra có thẩm quyền được bồi thường thiệt hại (Điều 30), nhưng chưa có hướng dẫn việc giải quyết bồi thường đối với trường hợp này;
+ Trong tố tụng dân sự, theo Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2004 thì trách nhiệm bồi thường được quy về cho Tòa án, cụ thể: Người tiến hành tố tụng dân sự có hành vi trái pháp luật gây ra thiệt hại cho cá nhâ, cơ quan, tổ chức thì Tòa án phải bồi thường cho người bị thiệt hại và người tiến hành tố tụng