4. Cấu trúc của luận văn
3.3.2. Phạm vi bồi thường thiệt hại của Nhà nước
Trong các lĩnh vực hoạt động của nhà nước, không phải mọi hoạt động công vụ nếu gây thiệt hại thì đều phải bồi thường, mà theo quy định của pháp luật hiện hành và Luật trách nhiệm bồi thường của nhà nước như đã nêu trên đều quy định các trường hợp được bồi thường theo hướng liệt kê đối với một số trường hợp nhất định. Điều này có nghĩa là đối với các trường hợp không được quy định trong Luật thì không thuộc trách nhiệm bồi thường nhà nước.
Như vậy phạm vi điều chỉnh của Luật còn hạn hẹp, và điều đặt ra ở đây là tại sao cùng một hoạt động công vụ của nhà nước gây ra thiệt hại cho người dân thì có những trường hợp được bồi thường và có trường hợp không được bồi thường. Điều đó không chỉ gây sự bất bình đẳng, thiếu công bằng trong quan hệ giữa người dân và Nhà nước mà còn làm mất đi quyền yêu cầu đòi bồi thường của người dân trong mối quan hệ bồi thường thiệt hại mang bản chất quan hệ dân sự đơn thuần, không phụ thuộc vào chủ thể gây thiệt hại. Từ đó, pháp luật về bồi thường thiệt hại của nhà nước cần phải quy định xác định phạm vi rộng hơn, bao quát tất cả các hành vi công vụ nếu gây thiệt hại cho người dân và có đủ các căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường theo quy định tại Điều 6 của Luật TNBTCNN.
Chính vì vậy, việc quy định phạm vi trách nhiệm bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính (Điều 13 của Luật TNBTCNN) theo hướng liệt kê 12 trường hợp là chưa đủ, thậm chí là không phù hợp với Hiến pháp, không thống nhất với các văn bản pháp luật có liên quan như Luật khiếu nại, tố cáo, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Hoạt động quản lý hành
chính bao gồm nhiều lĩnh vực và do nhiều chủ thể tiến hành thông qua các quyết định hành chính, hành vi hành chính và được quy định cụ thể trong các đạo luật chuyên ngành. Hoạt động quản lý hành chính dù thuộc lĩnh vực nào cũng đều có khả năng gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức. Phạm vi trách nhiệm bồi thường của Nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính không chỉ là sự cụ thể hóa quy định của Hiến pháp, Bộ luật dân sự mà còn phải phù hợp, thống nhất với các văn bản pháp luật liên quan. Vì vậy, không thể giới hạn các trường hợp được bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính, nếu giới hạn sẽ không phù hợp với Hiến pháp, không bảo đảm nguyên tắc mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật và không thống nhất với quy định của pháp luật hiện hành, nhất là Luật khiếu nại, tố cáo. Bởi vì, vấn đề không thể lý giải được cùng là thiệt hại do người thi hành công vụ gây ra cho người dân nhưng có lĩnh vực được bồi thường, có lĩnh vực không được bồi thường. Hơn nữa, theo Điều 1 của Luật khiếu nại, tố cáo thì “công dân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi có căn cứ cho rằng quyết định, hành vi đó là trái pháp luật, xâm
phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình…”. Cũng theo quy định tại Điều 38
và Điều 45 của Luật khiếu nại, tố cáo thì trong quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo, bên cạnh những nội dung khác còn có nội dung quyết định “việc
bồi thường thiệt hại (nếu có)”. Như vậy, theo quy định của Luật khiếu nại, tố
cáo thì không hạn chế lĩnh vực mà công dân có quyền khiếu nại và nếu có thiệt hại xảy ra thì người bị thiệt hại vẫn được bồi thường. Mặc dù, điều kiện kinh tế - xã hội nước ta hiện nay còn khó khăn; trình độ, năng lực cũng như ý thức tuân thủ pháp luật của đội ngũ cán bộ, công chức còn hạn chế,… nhưng không vì thế mà hạn chế quyền của công dân được yêu cầu Nhà nước bồi
mức bồi thường như thế nào là phù hợp. Vì vậy, đề nghị cần nghiên cứu quy định không giới hạn các trường hợp được bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính.
4.3.3. Trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại.
Theo quy định của Luật TNBTCNN thì trình tự, thủ tục giải quyết bồi thường thiệt hại được áp dụng chung cho các lĩnh vực quản lý hành chính, thi hành án và tố tụng. Như vậy, việc giải quyết bồi thường trong lĩnh vực tố tụng có thể có những điểm tương đồng với lĩnh vực quản lý hành chính, thi hành án nhưng không phải hoàn toàn giống nhau. Vì vậy, vẫn phải có thủ tục riêng và phải được quy định ngay trong Luật này; bởi vì, nếu theo cơ chế giải quyết chung của dự thảo Luật thì có thể dẫn đến trường hợp cơ quan tiến hành tố tụng (Toà án, Viện kiểm sát) lại xem xét việc giải quyết bồi thường của chính mình hoặc phải xử lý việc giải quyết bồi thường của cơ quan tiến hành tố tụng cấp trên. Mặt khác, một trong những căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường Nhà nước là hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền xác định. Tuy nhiên, việc giải quyết khiếu nại, khiếu kiện hiện nay chỉ dừng lại ở kết luận nội dung vụ việc mà chưa quy định phải xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Do vậy, nếu quy định như Luật TNBTCNN thì người bị thiệt hại sẽ khó có cơ sở để thực hiện quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường.
4.3.4. Trách nhiệm quản lý nhà nước về công tác bồi thường thiệt hại
Quy định về cơ quan giải quyết bồi thường trong pháp luật các nước thể hiện ở hai hướng chính, đó là trách nhiệm thuộc về từng cơ quan cụ thể hoặc trách nhiệm thuộc về một cơ quan chuyên chịu trách nhiệm đại diện cho Nhà nước thực hiện giải quyết, quản lý về công tác bồi thường thiệt hại. Qua
nghiên cứu pháp luật về bồi thường thiệt hại ở một số nước (như đã trình bày ở Chương II của luận văn) thì rất ít nước có quy định trách nhiệm giải quyết bồi thường thuộc về một cơ quan chuyên trách (Nhật Bản), thông thường trách nhiệm này thuộc về chính cơ quan bị yêu cầu bồi thường thiệt hại (Canađa, Trung Quốc, Đức).
Việc giao cho một cơ quan nhà nước chuyên trách thực hiện trách nhiệm bồi thường tuy thuận lợi là việc giải quyết bồi thường thiệt hại được tập trung vào một đầu mối; nhưng lại có hạn chế là không chuyên sâu về các ngành, lĩnh vực kinh tế, kỹ thuật khác nhau nên việc xác định căn cứ phát sinh trách nhiệm bồi thường, xác định thiệt hại và mức bồi thường... sẽ gặp khó khăn. Trong khi đó, nếu giao cơ quan nhà nước trực tiếp quản lý người thi hành công vụ đã gây thiệt hại là cơ quan có trách nhiệm bồi thường thì việc bồi thường sẽ được kịp thời, chính xác do cán bộ, công chức của cơ quan này có chuyên môn sâu về ngành, lĩnh vực. Hơn nữa, quy định như vậy sẽ gắn với việc nâng cao ý thức trách nhiệm của người thi hành công vụ gây thiệt hại và cơ quan quản lý người thi hành công vụ đó.
Bên cạnh đó, liên quan đến trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là hoạt động quản lý nhà nước, nhưng việc quản lý đó thuộc trách nhiệm của nhiều cấp, nhiều ngành khác nhau và không thể coi là một lĩnh vực quản lý nhà nước có tính chất chuyên ngành. Hơn nữa, trách nhiệm bồi thường của Nhà nước không phải là một việc xảy ra thường xuyên, ở mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, mà phụ thuộc vào từng điều kiện, hoàn cảnh cụ thể. Bên cạnh đó, hằng năm trong báo cáo công tác của Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao đều có nội dung này (nếu có xảy ra) mà không nhất thiết phải có một đầu mối để quản lý, chuẩn bị báo cáo riêng. Mặt khác, việc xác định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước là một lĩnh vực quản lý
quản lý nhà nước về lĩnh vực này là không hợp lý và không phù hợp với chủ trương cải cách hành chính và tinh giản biên chế của Nhà nước ta. Thực tế cho thấy có những hoạt động rất quan trọng của Nhà nước như lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính thì cũng không quy định nội dung quản lý nhà nước cũng như không tổ chức hệ thống cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về lĩnh vực này. Do đó, việc quy định Bộ Tư pháp là đầu mối thống nhất quản lý Nhà nước về công tác thống kế, tổng kết việc thực hiện bồi thường nhà nước là không cần thiết, thậm chí tạo nên cơ chế lắm thủ tục, phiền hà và không hiệu quả.
4.3.5. Về việc không thực thi nhiệm vụ, công vụ gây thiệt hại
Theo quy định tại khoản 11 Điều 2 Luật khiếu nại, tố cáo quy định
“Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người
có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước khi thực hiện nhiệm vụ,
công vụ theo quy định của pháp luật” và khoản 2 Điều 4 của Pháp lệnh thủ tục
giải quyết các vụ án hành chính đã giải thích rõ “Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo
quy định của pháp luật”. Như vậy, theo quy định của pháp luật hiện hành thì
người thi hành công vụ thực hiện hay không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật đều được coi là hành vi hành chính và trong trường hợp hành vi hành chính này trái pháp luật gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì Nhà nước cũng phải có trách nhiệm bồi thường đối với thiệt hại do người thi hành công vụ không thực hiện công vụ. Việc quy định tại khoản 11 Điều 13 của Luật TNBTCNN quy định “Không cấp giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, Giấy chứng nhận đầu tư, giấy phép và các giấy tờ có giá trị như giấy phép, văn bằng
bảo hộ cho đối tượng có đủ điều kiện” là chưa đầy đủ, chưa thống nhất với quy
một số trường hợp nhất định, còn những trường hợp khác như: các quyết định áp dụng, thay đổi, hủy bỏ các biện pháp khẩn cấp tạm thời trái pháp luật gây ra thiệt hại nhưng Thẩm phán ra quyết định bằng văn bản thì Nhà nước phải bồi thường, tuy nhiên trong trường hợp Thẩm phán không ra văn bản thì Nhà nước không phải bồi thường. Với quy định hạn chế phạm vi đối với hành vi không hành động của Luật sẽ vô hình trung càng làm cho tệ quan liêu, vô trách nhiệm trong thi hành nhiệm vụ, công vụ của một bộ phận cán bộ, công chức nghiêm trọng hơn; hiệu lực, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước không những không được nâng cao mà quyền, lợi ích hợp pháp của người bị thiệt hại cũng không được pháp luật bảo vệ, Vì vậy, cần phải quy định trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với thiệt hại do người thi hành công vụ không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật.
4.3.6. Bồi thường thiệt hại do bị oan trong tố tụng hình sự
Theo quy định tại khoản 4, Điều 26 có quy định về điều kiện được bồi thường do bị oan trong trường hợp bị xử lý về nhiều tội trong cùng một vụ án mà trong đó có tội bị oan, có tội không oan “Người bị khởi tố, truy tố, xét xử về nhiều tội trong cùng một vụ án, đã chấp hành hình phạt tù mà sau đó có bản án, quyết định của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định người đó không phạm một hoặc một số tội và hình phạt của những tội còn lại ít hơn thời gian đã bị tạm giam, chấp hành hình phạt tù thì được bồi thường thiệt hại tương ứng với thời gian đã bị tạm giam, chấp hành hình phạt tù vượt quá so với mức hình phạt của những tội mà người đó phải
chấp hành”, như vậy việc quy định đưa trường hợp này vào diện được bồi
thường là một tiến bộ của luật so với quy định hiện hành.
Tuy nhiên các điều kiện cụ thể để được bồi thường vẫn còn có những điểm bất hợp lý như sau: theo quy định tại Khoản 4 của Điều 26 thì có thể
hiểu là điều kiện thứ nhất chỉ được bồi thường trong trường hợp bị xử phạt tù nhưng mà đã chấp hành hình phạt tù, ví dụ: ông A bị xử về 3 tội mà đều là bị xử phạt tù nhưng chưa thi hành án thì sau này nếu được kết luật 3 tội đó thì có 2 tội oan còn 1 tội không oan, theo quy định tại Khoản 4 Điều 26 thì 2 tội oan này cũng không được bồi thường với lý do là ông không thỏa mãn điều kiện đã chấp hành hình phạt tù.
Vậy là khi bị xét xử về nhiều tội trong cùng một vụ án mà có những tội bị oan lại phải có điều kiện là tội oan mà đã chấp hành hình phạt tù mới được bồi thường. Trong khi đó, cũng theo quy định tại Khoản 3 Điều này thì những trường hợp như vậy, nếu tiến hành thành một tội độc lập thì lại được bồi thường, nhưng trong cùng một vụ án thì có tội oan, có tội không thì phải có điều kiện là đã chấp hành xong hình phạt tù thì mới được bồi thường. Điều đó không hợp lý, bởi lẽ khi một người bị điều tra truy tố xét xử về một tội nào đó, kể cả bị xử phạt tù nhưng chưa chấp hành thì đã ảnh hưởng rất lớn đến uy tín, danh dự, tài sản và cả cơ nghiệp của người ta thì theo chúng tôi là trong trường hợp này nên đưa vào để bồi thường.
Bên cạnh đó, theo quy định tại khoản 4 Điều 26 quy định theo hướng là khi đã thỏa mãn điều kiện thứ nhất, tức là đã bị xử phạt tù mà đã chấp hành hình phạt tù thì phải có điều kiện nữa là việc có bồi thường hay không bồi thường về tội bị oan lại phải phụ thuộc vào hình phạt của tội không oan. Nếu hình phạt đó nhỏ hơn thời gian đã tạm giam hoặc đã chấp hành hình phạt tù thì mới được bồi thường về phần vượt quá, còn nếu hình phạt đó lớn hơn hoặc bằng thời gian tạm giam hay thời gian đã chấp hành hình phạt tù thì không bồi thường cho tội đã oan.
Như vậy, quy định này là bất hợp lý ở chỗ chúng ta đã xác định điều kiện bồi thường theo vụ án, bởi vì theo Bộ luật Tố tụng hình sự và Bộ luật
Hình sự thì chính sách hình sự, chính sách tố tụng quy định về thời gian tạm giam, tạm giữ, các quy định về hình phạt, xét xử đều căn cứ vào tội danh chứ không căn cứ vào vụ án và ngay cả việc xác định oan hay không oan cũng căn cứ vào các tội danh. Vì vậy, khi đã xác định như vậy, căn cứ vào tiêu chí là tội danh oan hay không oan cũng phải căn cứ vào tội danh. Như vậy tại sao bồi thường lại phải căn cứ vào vụ án để quy định tội này phải dính với tội kia. Do đó, cần nghiên cứu sửa đổi một cách triệt để hơn để tạo cơ chế minh bạch, công bằng là phạm tội nào thì phải bồi thường về tội đó, tội không oan thì vẫn giữ nguyên còn tội nào oan thì phải bồi thường, kể cả trong cùng một vụ án.
4.3.7. Phân biệt lỗi của nền công vụ và lỗi của người thực thi công vụ
Nghiên cứu xây dựng pháp luật về bồi thường thiệt hại nhà nước cần phân biệt lỗi của nền công vụ lỗi nhà nước với lỗi của người thực thi công vụ. Hoạt động hành chính thể hiện qua việc ban hành quyết định hành chính,