Chính phủ trong Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam:
Cần xác định rõ vị trí của quyền hành pháp trong cơ cấu quyền lực Nhà nước: Nghị quyết sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 của Nhà nước CHXHCN Việt Nam đã đưa vào Điều 2 khái niệm “quyền hành pháp”. Việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ trước hết phải được đặt trong bối cảnh phân công quyền lực Nhà nước. Như vậy, trong Nhà nước pháp quyền, hành pháp là một quyền lực độc lập thực hiện chức năng đặc thù là quản lý Nhà nước theo nghĩa hẹp của cụm từ này.
Để khẳng định tính độc lập của quyền hành pháp, cần xác định chức năng của quyền hành pháp và định hình mối quan hệ giữa Chính phủ và Quốc hội, giữa các cơ quan hành chính Trung ương và địa phương, giữa Chính phủ với Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân.
Dựa theo phương thức tác động của chủ thể quản lý trong mối quan hệ với cá nhân, luật hành chính một số nước phân biệt hai loại hoạt động quản lý: hoạt động can thiệp có tính quyền lực mang tính bắt buộc, chẳng hạn như hạn chế tham gia giao thông, cấm kinh doanh, thu thuế là những hoạt động có thể kèm theo các biện pháp cưỡng chế; hoạt động cho phép mang tính tích cực với mục đích chính là cung cấp dịch vụ một cách thuần túy và không có khả năng làm thay đổi quyền, nghĩa vụ của công dân.
Như vậy “hành chính” và “hành pháp” đều hướng tới việc thực hiện chức năng quản lý Nhà nước. Vấn đề đặt ra là cần phân biệt cơ quan hành chính và cơ quan hành pháp để làm cơ sở cho việc thiết kế mô hình hệ thống hành
chính Nhà nước; nội bộ cơ quan hành chính cũng cần tiến hành phân loại thành các nhóm dựa theo tiêu chí nhất định.
Bản chất của quyền hành pháp được thể hiện trước hết qua chức năng của hệ thống hành pháp. Chức năng của quyền hành pháp được hiểu là những mục tiêu mà Nhà nước đặt ra trước hệ thống hành pháp, những phương hướng hoạt động cơ bản và những công cụ pháp lý (thẩm quyền và nghĩa vụ) được áp dụng để đạt được những mục tiêu đặt ra.
Chức năng của nhánh quyền hành pháp được phân biệt thành hai nhóm với hai cấp độ khác nhau: nhóm thứ nhất bao gồm những chức năng cơ bản nhất có ý nghĩa quan trọng đặc biệt với đời sống xã hội và là cơ sở để phân biệt hành pháp với lập pháp và tư pháp, đó là chức năng bảo vệ trật tự xã hội, bảo đảm an ninh quốc gia, chức năng quản lý Nhà nước và chức năng bảo vệ quyền tự do của công dân; nhóm thứ hai bao gồm những chức năng có tính bổ trợ, phục vụ cho việc thực hiện nhóm chức năng thứ nhất, đó là chức năng sáng tạo pháp luật, chức năng thi hành pháp luật và chức năng xử lý vi phạm pháp luật.
Mỗi chức năng của quyền lực hành pháp có một phạm vi tác động nhất định và được thực hiện bằng các phương thức tương ứng. Mỗi chức năng với tính chất là một loại hoạt động của quyền lực hành pháp được đặc trưng bởi các thuộc tính: độc lập, đồng loại và sự lặp lại. Như vậy, chức năng là tiêu chí quan trọng để lựa chọn phương thức hoạt động trong từng lĩnh vực nhất định, đồng thời cũng là cơ sở lý luận để hình thành và cải tiến tổ chức các cơ quan hành chính, sắp xếp chúng theo thứ tự ưu tiên một cách khoa học.
Việc đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ phải được tiến hành theo các nguyên tắc được áp dụng chung cho toàn bộ bộ máy Nhà nước như tính thống nhất của quyền lực Nhà nước; sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan Nhà nước trong việc thực hiện quyền lực Nhà nước; bảo đảm quyền
tự do của cá nhân và nguyên tắc có tính chủ đạo là bảo đảm sự lãnh đạo toàn diện của Đảng với hệ thống các cơ quan Nhà nước. Tuy nhiên, ở đây cần khám phá những nguyên tắc đặc thù có tính định hướng cho việc hoàn thiện tổ chức và phương thức hoạt động của hệ thống hành chính Nhà nước.
Nghị quyết Đại hội IX của Đảng nêu: “Xây dựng một nền hành chính Nhà nước dân chủ, trong sạch, vững mạnh, từng bước hiện đại hóa” và “cần phải có những giải pháp đồng bộ cả về chính trị và hành chính nhằm đổi mới toàn bộ hoạt động của Nhà nước”.
Như vậy, để đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền cần đáp ứng đầy đủ các nguyên tắc và yêu cầu sau:
Thứ nhất, bảo đảm tính độc lập của quyền hành pháp: Nghị quyết sửa đổi, bổ sung Hiến pháp đã thiết lập nguyên tắc về sự phân công và phối hợp giữa các “quyền”, ở đây cần tập trung xem xét dưới khía cạnh phân công quyền lực của nguyên tắc nói trên. Tính độc lập của một “quyền” chủ yếu được quyết định bởi sự hiện diện của một nhóm chức năng riêng biệt mà “quyền” đó đảm nhiệm. Như vậy, bộ máy hành chính Nhà nước phải được thiết lập thích ứng với những phương hướng hoạt động chủ đạo của quyền lực hành pháp;
Thứ hai, bảo đảm tính chấp hành của quyền hành pháp và ưu thế của Quốc hội: tính chấp hành của quyền lực hành pháp không chỉ thể hiện ở chức năng thi hành luật, pháp lệnh mà còn được thể hiện ở thẩm quyền của Quốc hội trong việc quyết định hoặc tác động đến quyết định về tổ chức bộ máy các cơ quan hành chính. Trên thực tế, ở các nước, bộ máy hành pháp luôn luôn vươn tới sự độc lập để thoát khỏi sự kiểm soát của Quốc hội. Vì vậy, trong lĩnh vực tổ chức bộ máy hành pháp, Quốc hội không thể trao quyền một cách rộng rãi cho Chính phủ mà cần tác động đến bộ máy và nhân sự của một số cơ
quan quản lý những vấn đề liên quan đến chủ quyền quốc gia và vận mệnh chung của dân tộc (như quốc phòng, ngoại giao). Với quy định Quốc hội cho phép Chính phủ quy định thẩm quyền của một số cơ quan hành chính bất chấp một số quy định của các luật, pháp lệnh hiện hành là điều cần xem xét thêm, đặc biệt là khi chúng ta xây dựng Nhà nước pháp quyền và đề cao vị trí của luật.
Để thực hiện định hướng về việc đề cao vị thế của Quốc hội, cần có quan điểm rõ ràng về mối quan hệ giữa Quốc hội và Chính phủ. Một khi Quốc hội là cơ quan cao nhất của quyền lực Nhà nước thì hạn chế sự cạnh tranh thẩm quyền giữa lập pháp và hành pháp;
Thứ ba, bảo đảm tính nhân dân và tính dân chủ của nền hành pháp: một trong những chức năng chủ đạo của hành pháp là bảo đảm quyền, lợi ích của công dân, bảo đảm tối đa quyền tự do của con người. Nếu như bảo vệ quyền công dân được nhà lập pháp thể chế hóa bằng các quy định có tính chung nhất và đôi khi trừu tượng, nếu như bảo vệ quyền công dân của Tòa án chủ yếu được bộc lộ khi có tranh chấp thì đối với hành pháp, đây là một nhiệm vụ có tính thường nhật vì bản thân hệ thống hành chính ra đời để triển khai thi hành pháp luật. Vì vậy, một nền hành chính tiến bộ phải là một nền hành chính vì dân và đây là tiêu chí để Quốc hội thể hiện sự tín nhiệm đối với Chính phủ;
Thứ tư, bảo đảm tính thống nhất và nguyên tắc thứ bậc của hệ thống hành chính: nguyên tắc này, thực ra không mới mẻ đối với chúng ta, song để thực hiện nó, cần nghiên cứu đổi mới một cách toàn diện các quan niệm về hệ thống hành chính Nhà nước như từ trước đến nay và tương ứng với đó là cải cách bộ máy chính quyền địa phương;
Thứ năm, bảo đảm tính tiết kiệm và sự tinh gọn của bộ máy hành chính: đối với bộ máy hành pháp với đặc trưng lớn nhất là có bộ máy chuyên biệt để thực hiện các chức năng hành pháp thì vấn đề về tinh gọn bộ máy luôn là một
thách thức. Nguy cơ củng cố bộ máy bằng việc phình to tổ chức là điều thường xảy ra ở hệ thống hành chính. Ngoài chi phí để duy trì tổ chức, các cơ quan hành chính còn có quyền thu phí và lệ phí bù đắp cho kinh phí quản lý và điều này có tác động trực tiếp đến sự đóng góp của người dân vào ngân sách Nhà nước. Như vậy, tiết kiệm và tinh gọn là nguyên tắc sống còn để xây dựng một nền hành chính “vì dân”;
Thứ sáu, bảo đảm tính chuyên nghiệp của hệ thống hành chính Nhà nước: một trong những chức năng cơ bản, nổi trội và thể hiện sức sống của cơ quan hành chính là sử dụng kỹ năng chuyên môn để thực hiện các quyết định chính trị của Quốc hội. Hoạt động hành chính đặc trưng bởi sự thuần chủng là lặp lại, vì vậy tính chuyên nghiệp là chìa khóa để đạt được hiệu quả tiết kiệm, kịp thời, nhanh chóng;
Thứ bảy, cần bảo đảm tính công khai, minh bạch của nền hành chính: yêu cầu về “tính minh bạch” của nền hành chính đã trở thành một học thuyết về quản lý Nhà nước của nhiều nước trên thế giới. Từ trước đến nay, quan điểm dường như chính thống của khoa học pháp lý Việt Nam về phương pháp quyền uy, mệnh lệnh - phục tùng trong quan hệ hành chính đã làm lu mờ một khía cạnh không thể thiếu của nền hành chính là bảo đảm chức năng cung cấp dịch vụ công của nền hành chính. Sự phục tùng vô điều kiện là một yếu tố cần thiết để duy trì kỷ cương trong nội bộ cơ quan hành chính; tuy nhiên khi cơ quan hành chính ban hành mệnh lệnh có tác động ra bên ngoài, tức là có quan hệ tới quyền lợi của những người dân thì tính công khai, minh bạch là những yêu cầu bảo đảm cho tính nhân dân và dân chủ của nền hành chính.
Thực hiện công khai, minh bạch ngay cả khi Chính phủ thực hiện chức năng hoạch định chính sách. Trong nhà nước pháp quyền, chức năng chủ yếu của Chính phủ là hoạch định chính sách và ban hành các văn bản pháp quy. Để các quyết định chính trị này đạt hiệu quả điều chỉnh cao nhất thì trong quá
trình soạn thảo phải đưa ra lấy ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp và các chủ thể khác có liên quan. Người dân hăng hái tham gia góp ý kiến vào các dự thảo chỉ khi họ thấy Chính phủ có thiện chí trong vấn đề này, và khi họ thấy tiếng nói của họ sẽ được Chính phủ lưu tâm. Chủ thể thúc đẩy ý thức chính trị này của người dân không ai khác ngoài Chính phủ, do đó Chính phủ phải thực hiện cơ chế công khai thông tin liên quan cho người dân biết, thông tin được công khai đó phải thật đầy đủ và dễ tiếp cận, dễ nắm bắt đối với tất cả các chủ thể khác nhau trong xã hội;
Thứ tám, một nguyên tắc khá quan trọng nữa là cần phân định thẩm quyền của từng chủ thể quản lý Nhà nước, bao gồm các nội dung cụ thể sau đây: phân định thẩm quyền và trách nhiệm giữa Thủ tướng Chính phủ và tập thể Chính phủ, các thành viên Chính phủ; giữa Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ với chính quyền địa phương;
Cuối cùng, đó là cần xác định các biện pháp, phương thức quản lý phù hợp với từng loại hình thức hoạt động của hệ thống hành chính: mỗi hình thức hoạt động hành chính đều đặc thù bởi đối tượng bị quản lý và nhu cầu được cung cấp dịch vụ hành chính của mỗi nhóm đối tượng. Khi tiến hành các hình thức hoạt động của mình, điều tất yếu là hệ thống hành chính phải tham gia vào mối quan hệ với các thiết chế của xã hội dân sự. Vai trò, mức độ can thiệp của nền hành chính nhân danh quyền lực Nhà nước và nội dung quản lý trong từng lĩnh vực và hình thức hoạt động hành chính có sự khác biệt nhất định, vì vậy cần tính tới sự phù hợp giữa phương thức và hình thức quản lý Nhà nước.
Ngoài ra, bên cạnh mô hình tổ chức và phương thức hoạt động của Chính phủ thì trong nhà nước pháp quyền, Chính phủ bao gồm cả các thành viên và người đứng đầu Chính phủ - những chủ thể thực hiện quản lý, điều hành hoạt động của Chính phủ không thể đặt ra ngoài vòng xét xử của hoạt động tòa án. Khác với các nhà nước của chế độ độc tài và chuyên chế, trong nhà nước
pháp quyền, không một con người nào sống ngoài vòng quy định của pháp luật. Nhiều người có định nghĩa chính xác rằng, Nhà nước pháp quyền là nhà nước mà ở đó không có một cá nhân nào đứng trên pháp luật. Mọi hành vi sai trái của con người không loại trừ một ai kể cả các thành viên của Chính phủ - hành pháp, nhất là cả người đứng đầu Chính phủ - hành pháp. Sự không đặt các quan chức cao cấp trong đó trước hết là các thành viên Chính phủ và người đứng đầu Chính phủ ra ngoài vòng xét xử của các cơ quan tư pháp như là một biểu hiện quan trọng của Nhà nước pháp quyền.