Những hạn chế và nguyên nhân

1. Vốn cân đối ngân

2.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân

2.3.2.1. Những hạn chế

Với thời gian 17 năm tiếp cận và sử dụng vốn ODA, tuy đây chưa phải là thời gian quá dài và cũng không phải thời gian quá ngắn, song đã đem lại những bài học kinh nghiệm quý báu. Song song với thành tựu đạt được cũng còn có một số vấn đề cần phải giải quyết trong việc thu hút và sử dụng ODA, đó là:

- Tuy đã được cải thiện nhưng môi trường pháp lý vẫn chưa thực sự được tạo lập một cách hữu hiệu. Quá trình giải ngân chậm so với kế hoạch đặt ra ban đầu.

- Việc tiếp cận trực tiếp với nguồn vốn này còn là vấn đề khó với các địa phương nói chung và Ninh Bình nói riêng. Quá trình thực hiện dự án thường bị tắc ngay ở khâu đầu tiên như: Thẩm định dự án, phê duyệt dự án từ phía nhà tài trợ và khâu lựa chọn tư vấn.

- Cơ chế phối hợp giữa các ngành trong tỉnh, giữa tỉnh với các Bộ, ngành ở Trung ương và giữa cấp quản lý ở tỉnh với đơn vị thụ hưởng dự án, chương trình ODA còn nhiều điều bất cập và tỏ ra manh mún, chưa tuân thủ nghiêm túc các quy định hiện hành của Nhà nước.

- Do tỷ lệ vốn ODA mà tỉnh huy động còn thấp nên việc vận động ODA thời gian qua chưa được thực hiện đúng quy trình như quy định tại Nghị định 17/2001/NĐ-CP của Chính phủ, còn bỏ sót nhiều bước.

- Công tác quy hoạch và phân bổ sử dụng vốn ODA chưa được thực hiện thường xuyên và chưa thu hút được các cấp, các ngành có liên quan tham gia. Do vậy, các dự án đăng ký sử dụng vốn ODA chưa mang tính khả thi và tính thực tiễn cao.

- Vấn đề bố trí vốn đối ứng để thực hiện dự án luôn là trở ngại lớn nhất đối với tỉnh Ninh Bình.

- Năng lực cán bộ tham gia ở các cơ quan chức năng và đơn vị thụ hưởng còn có một số điểm hạn chế về các khía cạnh như: Trình độ kỹ thuật, chuyên môn và nhất là khả năng ngoại ngữ.

2.3.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế

Những hạn chế trong quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA đã làm giảm tính hấp dẫn của nguồn vốn này mà nguyên nhân của tình trạng này là:

* Nguyên nhân từ phía Nhà nước:

- Các thủ tục pháp lý còn nhiều rườm rà, một vài chỗ còn thể hiện cơ chế hành chính quan liêu. Hệ thống chính sách quản lý của Nhà nước còn chưa mang tính ổn định cao, chưa thống nhất, chưa đồng bộ gây những thắc mắc cho các nhà tài trợ. Thời gian ban hành các văn bản hướng dẫn thường rất lâu, nhất là các văn bản do Bộ Tài chính ban hành.

- Cơ chế chính sách của Nhà nước mới chỉ chú trọng đến khâu huy động và sử dụng, còn các khâu đánh giá và kiểm tra sau dự án (hậu kiểm) còn chưa được đề cập một cách thoả đáng.

- Các cơ quan trung ương chưa thực sự tạo điều kiện cho tỉnh trong việc tự vận động ODA, nhất là vận động theo vùng. Chưa có quy hoạch vận động vốn ODA theo vùng

- Việc bố trí vốn đối ứng thông qua phân bổ ngân sách hàng năm chưa được Trung ương quan tâm, nhất là những tỉnh còn chưa tự cân đối được thu - chi hàng năm như Ninh Bình.

- Cơ chế quản lý tài chính còn nhiều bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu, một số nội dung còn mâu thuẫn, không đảm bảo tính công bằng và thủ tục còn phiền hà. Tiêu biểu là các chính sách liên quan đến thuế, cơ chế cho vay lại, cơ chế nhập khẩu thiết bị, …

- Chính phủ chưa minh bạch hoá các thủ tục liên quan đến đăng ký, bổ sung các dự án vào quy hoạch, đặc biệt là việc lựa chọn dự án kêu gọi ODA. Khi địa phương lập danh mục đăng ký sử dụng vốn ODA, trường hợp dự án không được lựa chọn cũng không nêu rõ lý do tại sao để các địa phuơng kịp thời điều chỉnh dự án hoặc quy hoạch của địa phương cho phù hợp với yêu cầu của từng nhà tài trợ.

* Nguyên nhân từ phía địa phương:

- Quy trình huy động và sử dụng ODA chưa được phổ biến sâu rộng đến các cấp, ngành, các địa phương trong tỉnh nên phát sinh tư tưởng “vốn ODA là ngân sách nên không sử dụng thì mất”. Từ đó dẫn đến việc văn kiện dự án lập sơ sài, chất lượng không cao, không thuyết minh được tính khả thi của dự án nhưng khi báo cáo với đoàn thẩm định của Nhà tài trợ thì lại rất hay dẫn đến khó khăn trong quá trình thực hiện. Phần lớn các dự án sử dụng vốn vay ODA, đơn vị thụ hưởng thường có tâm lý ỷ lại vào Nhà nước, bởi đây là vốn Nhà nước đi vay rồi cho vay lại. Điều này dẫn đến tình trạng là miễn sao có công trình, còn trả nợ thì mặc, gây khó khăn rất lớn đến khả năng trả nợ nước ngoài của Nhà nước và tiềm ẩn nguy cơ phát triển không bền vững.

- Có một vấn đề nổi cộm hiện nay là Ninh Bình mới chỉ quan tâm đến lĩnh vực thu hút và sử dụng các dự án, chương trình mà chưa quan tâm đến vấn đề quan trọng nhất là hiệu quả sau đầu tư.

- Quy hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA chưa được quan tâm thỏa đáng. Điều này dẫn đến tình trạng có quy hoạch nhưng chất lượng kém, thiếu tầm nhìn chiến lược.

Công tác quy hoạch, sử dụng vốn ODA để bổ sung vào danh mục kêu gọi ODA gửi Bộ Kế hoạch và Đầu tư hàng năm mặc dù đã được xây dựng phù hợp với quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh và các quy hoạch ngành, địa phương nhưng vẫn bộc lộ một số khiếm khuyết như: Nội dung của dự án mang tính liệt kê nhu cầu kèm theo một vài thông số cơ bản của dự án, mối quan hệ của nó với các nguồn vốn khác. Chưa tính đến cân đối đầu tư theo ngành, lĩnh vực. Chưa có sự gắn kết chặt chẽ giữa vốn ODA dự kiến sử dụng với các kế hoạch tài chính ngắn hạn, trung và dài hạn của tỉnh trong một tổng thể nền tài chính của tỉnh.

- Việc tổ chức điều phối sử dụng ODA chưa hợp lý, một số khâu của chu trình dự án đầu tư chưa được thực hiện làm cho thời gian triển khai dự án kéo dài, giảm thời gian ân hạn và giảm hiệu quả đầu tư:

Thủ tục phê duyệt dự án (đối với các dự án do tỉnh quản lý) tuy đã tinh giản nhưng vẫn nhiều bất cập, nhất là việc phê duyệt tràn lan để làm tài liệu vận động ODA mà không coi trọng đến cơ cấu vốn vào từng ngành, từng lĩnh vực và từng địa phương. Chất lượng thiết kế dự án chưa cao dẫn đến phải điều chỉnh thiết kế, quy mô của dự án trong quá trình thực hiện (Dự án cấp nước ADB phải điều chỉnh tới 3 lần, cho đến nay dự án đã được triển khai từ năm 1998 mà vẫn chưa phê duyệt tổng dự toán vốn đối ứng).

Những vướng mắc trong các khâu như: Tổ chức đấu thầu, thẩm định và phê duyệt kết quả đấu thầu thường bị kéo dài do cơ quan thẩm định còn hạn chế về chuyên môn, nhất là đối với những dự án có quy mô lớn. Thời gian chọn thầu kéo dài như dự án cấp nước thị trấn Phát Diệm.

- Thủ tục giải ngân phải qua nhiều cấp nên gây mất thời gian. Có dự án đã hoàn thành từ lâu như dự cấp nước thị trấn Phát Diệm (vốn JBIC) sau hai năm nhà thầu mới đuợc rút vốn do việc hướng dẫn trình tự rút vốn của cơ quan chuyên môn ở tỉnh không rõ, hồ sơ rút vốn vốn chưa hợp lệ...

- Việc bố trí vốn đối ứng là yêu cầu tất yếu của các Nhà tài trợ khi tiến hành tài trợ ODA nhằm tăng cường trách nhiệm của Chính phủ Việt Nam trong việc lựa chọn dự án ưu tiên (thường là khoảng từ 10 - 20% tổng trị giá của dự án). Mặc dù vốn đối ứng chỉ chiếm tỷ lệ thấp nhưng nó lại gây tác động không nhỏ đối với việc triển khai dự án. Việc lập kế hoạch vốn đối ứng tuy đã có bước cải thiện nhưng nhìn chung còn rất bị động. Do ngân sách của tỉnh còn rất hạn hẹp nên các dự án sử dụng ODA thường chưa được ưu tiên bố trí vốn đối ứng, dẫn đến chậm tiến độ của cả dự án.

Nếu có được bố trí vốn thì cũng theo kiểu nhỏ giọt và phụ thuộc vào bổ sung kế hoạch cuối năm (trong cân đối chung của Trung ương giao). Tuy vấn đề giải phóng mặt đối với các dự án ODA tại Ninh Bình không có vấn đề nổi cộm nhưng vốn ODA bố trí không đủ đã gây cản trở cho hoạt động của các

Ban Quản lý dự án, có khi phải hoạt động cầm chừng, làm ảnh hưởng đến tiến độ giải ngân chung của dự án.

- Công tác kiểm tra, đánh giá tiến độ dự án, chất lượng và hiệu quả trong và sau đầu tư chưa dành được sự quan tâm tích cực của các cơ quan quản lý. Thời gian qua các cơ quan quản lý nhà nước và các đơn vị thụ hưởng mới chỉ coi trọng đến khâu vận động vốn ODA càng nhiều càng tốt mà chưa quan tâm đến khâu hậu kiểm.

- Chế độ báo cáo tình hình thực hiện các dự án ODA không được thường xuyên, do vậy các cơ quan quản lý ở tỉnh và ở trung ương không kịp thời nắm bắt thông tin để giải quyết, tháo gỡ khó khăn cho dự án.

- Trình độ cán bộ cũng là một nguyên nhân gây nên tình trạng hạn chế hiệu quả của các dự án ODA.

Về phía các cơ quan quản lý Nhà nước của tỉnh còn yếu như đã trình bày ở trên, thể hiện rõ nhất là khâu thẩm định thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán, đa số các dự án phải chỉnh sửa từ 2 đến 3 lần. Việc thẩm định chưa thực sự sâu, mới chỉ giới hạn ở việc nghiên cứu những luận cứ dự án đưa ra mà chưa mở rộng để có thể phản bác hay ủng hộ giải pháp dự án đã thuyết trình. Sự thiếu kiến thức chuyên môn cũng dẫn đến bị động trong việc ra quyết định đầu tư.

Về phía các Ban Quản lý dự án: Đây là cơ quan được xác định trong Quyết định phê duyệt dự án, chịu trách nhiệm chính trong việc quản lý nguồn vốn, lựa chọn nhà thầu, thực hiện mua sắm, nghiệm thu khối lượng xây lắp ... Do khối lượng công việc rất lớn, đòi hỏi phải có kiến thức và hiểu biết sâu về kỹ thuật, công nghệ, khả năng đàm phán hợp đồng, phân tích đánh giá dự án, khả năng thực hành vi tính, ngoại ngữ ... Nhưng thời gian qua những hạn chế này của các thành viên Ban Quản lý dự án đã gây khó khăn trong quá trình từ chuẩn bị đến thực hiện dự án. Chưa có đội ngũ chuyên trách thực hiện các dự án ODA.

* Nguyên nhân từ phía Nhà tài trợ:

- Do tính chất nguồn vốn ODA mang ý nghĩa xã hội, nhân đạo hơn là ý nghĩa kinh tế nên việc giải ngân chậm có những nguyên nhân từ phía nhà tài trợ gây ra:

Các điều kiện mà nhà tài trợ đưa ra rất đa dạng, đôi khi rất phức tạp, không theo một thông lệ nhất định.

Quy trình thực hiện của các nhà tài trợ khác nhau dẫn đến có nhiều quy trình thực hiện, nếu so với các quy định của Việt Nam còn nhiều điểm chưa phù hợp và chưa tương đồng. Do vậy, hầu như các dự án đã triển khai tại Ninh Bình có những quy định, ràng buộc trái ngược, ví dụ như: những ràng buộc của JBIC hoàn toàn khác so với DANIDA về phương thức mua sắm, cách thức tổ chức đấu thầu, tỷ lệ hàng hoá mua tại Việt Nam ... thậm chí ngay như Nhật Bản khi thực hiện dự án tín dụng chuyên ngành cũng có những thay đổi gây trở ngại đến việc rút vốn của các nhà thầu.

Sự can thiệp của Nhà tài trợ vào quá trình đấu thầu và phê duyệt kết quả đấu thầu chọn tư vấn, tuyển nhà thầu xây lắp và cung cấp thiết bị. Tiêu chí lựa chọn nhà thầu là các doanh nghiệp của nước tài trợ đã tạo nên liên kết “ma” giữa các nhà thầu, bản chất không còn là đấu thầu quốc tế nữa mà là “đấu thầu hạn chế”. Điều này dẫn đến khó khăn trong việc đàm phán với nhà thầu để ký kết hợp đồng thương mại và hậu quả là thiết bị máy móc, vật tư nhập khẩu của dự án ODA cao hơn vay thương mại (có tài liệu cho rằng mức cao này là khoảng 15 - 20%).

- Quá trình từ khi Hiệp định vay vốn được ký kết đến khi Nhà tài trợ cử đoàn thẩm định vào xem xét kéo dài. Có những dự án phải kéo dài đến 2 năm (như dự án cấp nước Tam điệp của Nhà tài trợ DANIDA).

- Các nhà tài trợ thường sử dụng đồng tiền của mình đối với các Hiệp định tài trợ, đôi khi mối tương quan đồng tiền của nước tài trợ với đồng đô la

Mỹ và đồng tiền Việt Nam cũng gây khó khăn không nhỏ đến việc thực thi dự án, đặc biệt là khi những biến động không có lợi cho Việt Nam.

- Việc gắn kết giữa nhà tài trợ với cơ quan tư vấn nước ngoài trong việc tư vấn lập thiết kế kỹ thuật và tổng dự toán có sự khác biệt với quy định trong nước nên đôi lúc gặp khó khăn để điều chỉnh các hạng mục của dự án cho phù hợp.

- Một số đối tác là Nhà tài trợ nước ngoài ngại đến những vùng sâu, vùng xa.

CHƢƠNG 3