6. Kết cấu của luận văn
3.1.2. Diễn biến từ hội nghị Durban đến nay
COP 17 ở diễn ra ở Durban năm 2011 là một trong những điểm đáng chú ý trong giai đoạn tìm kiếm một phương án phù hợp cho giai đoạn II của Nghị định thư Kyoto, hay vẫn thường gọi là thời kỳ hậu Kyoto. Từ sau kết thúc đáng thất vọng của COP 15, những phiên thảo luận và đàm phán giữa các bên tham gia không chỉ tiếp tục hoàn thiện các cơ chế hiện có trong khuôn khổ Nghị định thư Kyoto, mà còn tìm kiếm những phương án mới để giải đáp câu hỏi về tính khả thi của một thỏa thuận ràng buộc toàn cầu. Mặc dù không đạt được một thỏa thuận cụ thể có tính lịch sử nào, Hội nghị Durban đã “mở ra một cánh cửa quan trọng”116. Diễn đàn Durban về các Hành động Tăng cường (the Durban Platform for Enhanced Action), sau đây gọi tắt là Diễn đàn Durban, đã thay thế mô hình “thỏa ước toàn cầu” truyền thống trong tiến trình hợp tác về ứng phó với biến đổi khí hậu như UNFCCC, được thống nhất từ giai đoạn COP 1 năm 1995 với Cam kết Berlin. Diễn đàn Durban thống nhất về việc thiết lập ràng buộc pháp lý của thỏa ước mới, tuy nhiên mức cắt giảm phát thải sẽ dựa trên cam kết tự nguyện của mỗi bên tham gia117. Tuy vậy, các COP vẫn chưa thống nhất được với nhau về một phương án cụ thể nào.
Mặc dù không bị phủ nhận trong giai đoạn mới, nguyên tắc “cùng chung trách nhiệm nhưng chấp nhận sư khác biệt”118 được các bên nhất trí xem xét cách luận giải mới phù hợp hơn với thực tế hiện tại. Thay vì việc phân chia rạch ròi hai nhóm quốc gia công nghiệp phát triển và đang phát triển chỉ đơn thuần dựa trên các con số về tình trạng kinh tế cách đây nhiều thập kỷ, các bên thống nhất cùng nhau
115
Tài liệu đã dẫn, tr. 22-4
116
(Ranson, M. & Stavins, R. N., 2012, p. 17)
117
(Harvey, F. & Vidal, J., 2011)
118
65
xem xét những mặt về kết cấu của nền kinh tế và sản xuất hiện tại, cơ cấu dân số, cơ cấu tiêu thụ năng lượng, và nhiều yếu tố khác chi phối trình độ phát triển kinh tế xã hội của các bên. Điều này cũng là tín hiệu cho thấy các bên tham gia, ở các mức độ khác nhau, sẽ nhìn nhận lại trách nhiệm cam kết của mình. Sự tham gia của các nước đang phát triển, đặc biệt là những nước có lượng phát thải lớn hiện nay như Trung Quốc hay Ấn Độ, được kêu gọi không chỉ từ phía các nước Phụ lục I mà còn từ phía một số quốc gia trong nhóm G77. Trách nhiệm và nghĩa vụ của một số quốc gia phát triển cũng tiếp tục là vấn đề nhận nhiều chỉ trích: lựa chọn đứng ngoài cuộc của Hoa Kỳ, việc rút lui của Canada, tuyên bố không tham gia giai đoạn hai của Nga và Nhật Bản. “Sự khác biệt” được chấp nhận trong khuôn khổ UNFCCC và Nghị định thư Kyoto có nguy cơ làm đổ vỡ những nỗ lực hợp tác quốc tế nhằm thực hiện “trách nhiệm chung”.
Từ COP 17 tại Durban cho đến thời điểm kết thúc COP 20 ở Lima cuối năm 2014 vừa qua, quá trình thảo luận giữa các bên vẫn không đạt được bước tiến mới đáng kể nào. Các bên đã thỏa thuận tại Hội nghị Durban về việc cùng nhau đạt được một thỏa thuận thống nhất về nội dung vào năm 2015, và thỏa thuận này sẽ chính thức có hiệu lực năm 2020. Lộ trình này là đóng vai trò như một lần gia hạn cho quá trình đàm phán hậu Kyoto. Lộ trình Bali chính là lộ trình đầu tiên và đã thất bại, khiến giới chuyên môn không khỏi nghi ngờ về khả năng thành công của lộ trình gia hạn này. Hơn bao giờ hết, các bên đàm phán và các nhà nghiên cứu tiếp tục đặt câu hỏi về sự phù hợp của mô hình thỏa ước kiểu UNFCCC và Nghị định thư Kyoto với tình hình phát triển hiện nay trên thế giới và những xu hướng hợp tác quốc tế giữa các chủ thế quốc gia và phi quốc gia119. Đến thời điểm này, sau khi Nghị định thư Kyoto chính thức kết thúc thời gian cam kết gần ba năm, các bên vẫn chưa thể thống nhất với nhau về giai đoạn II của thỏa thuận này.
COP 21 ở Paris sẽ diễn ra vào cuối năm 2015 được coi là “cơ hội cuối cùng” để đàm phán một thỏa thuận quốc tế đa phương, với những ràng buộc pháp lý giữa
119
(Falkner, R., Stephan, H. & Vogler, J., 2010, p. 23); (Ranson, M. & Stavins, R. N., 2012, p. 17)
66
các bên cho một mục tiêu cắt giảm lượng phát thải theo lộ trình chung. Bởi lẽ, “môi trường không có thời gian cho kiểu đàm phán Doha”120. Nói cách khác, cộng đồng quốc tế không thể tiếp tục trì hoãn việc thống nhất một phương án hành động cho thời kỳ hậu Kyoto lâu hơn nữa, do những biến đổi môi trường vẫn đang và sẽ tiếp tục diễn ra và ảnh hưởng trực tiếp ngày càng nặng nề hơn đối với mọi mặt đời sống của con người. Vấn đề về môi trường, cụ thể là biến đổi khí hậu, không cho phép cộng đồng quốc tế kéo dài vô thời hạn quá trình đàm phán đề đạt được thỏa thuận chung. Đây cũng cũng được coi là một trong những động lực chính để các bên cùng nhau vượt qua những bế tắc trong quá trình đàm phán này.
3.2. Các quan điểm khác nhau về hợp tác quốc tế trong đối phó với biến đổi khí hậu
Như đã đề cập trong phần trước, việc các bên tự tập hợp với nhau, và hình thành những “liên minh” trong quá trình đàm phán là một hiện tượng bình thường và có thể lý giải được. Những điểm tương đồng về điều kiện hay lợi ích phát triển là cơ sở của những lập trường chung trong quá trình đàm phán. Để có được tiếng nói có trọng lượng hơn, tạo được ảnh hưởng lớn hơn, các liên minh đã hình thành.
Tuy trong giai đoạn hậu Kyoto, các liên minh trong đàm phán này vẫn tiếp tục được duy trì và củng cố, ranh giới phân định giữa các liên minh không còn rạch ròi như thời kỳ đàm phán Nghị định thư Kyoto. Một số liên minh với những lập trường gần nhau đã xích lại gần nhau hơn, tìm kiếm điểm chung để hỗ trợ lẫn nhau đạt được mục tiêu cơ bản trong quá trình đàm phán. Điều này là do tính phức tạp và tương lai khó dự đoán của giai đoạn tiếp theo của thỏa ước này. Phần viết này sẽ đề cập đến hai nhóm cơ bản với lập trường có khác biệt lớn: nhóm các quốc gia công nghiệp phát triển và nhóm các nền kinh tế đang phát triển.
120
67
3.2.1. Quan điểm của nhóm các quốc gia công nghiệp phát triển
Các quốc gia công nghiệp phát triển, còn hay được gọi là các bên Phụ lục I, là chủ thể duy nhất của những cam kết có ràng buộc pháp lý về việc cắt giảm lượng phát thải khí nhà kính trong giai đoạn I của Nghị định thư Kyoto. Ở thời kỳ đàm phán Nghị định thư Kyoto, mặc dù có chung cam kết về cắt giảm lượng phát thải, nhưng do đặc điểm và động cơ tham gia khác nhau, khối này chia thành những nhóm nhỏ hơn. Nhóm các nước có nền kinh tế chuyển đổi EIT chỉ hướng mối quan tâm vào việc thiết lập và lựa chọn năm cơ sở, do việc lựa chọn này ảnh hưởng trực tiếp đến khả năng hưởng lợi từ quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường. Nhóm các quốc gia thành viên khối EU có mục tiêu cao nhất là đạt được một thỏa thuận bằng mọi giá và có thể đưa Hoa Kỳ vào ràng buộc pháp lý này. Nhóm JUSSCANZ thường giữ lập trường cứng rắn về các vấn đề liên quan đến các quốc gia đang phát triển, đặc biệt là Trung Quốc, hay các cơ chế thực hiện linh hoạt.
Sự tham gia của các quốc gia đang phát triển. Ở giai đoạn thứ hai, vấn đề sự
tham gia của các nước đang phát triển tiếp tục là mục tiêu trung tâm trong lập trường đàm phán của những nền kinh tế Phụ lục I. Vấn đề này không còn là mối quan tâm riêng của Hoa Kỳ hay JUSSCANZ. Trong thời kỳ đàm phán mới hiện nay, nhiều quốc gia thành viên của khối EU đã cùng chia sẻ quan điểm này. Những nỗ lực thúc đẩy sự tham gia của các quốc gia đang phát triển đã dần dần được đưa vào quá trình thảo luận tại các COP. Điển hình là sự ra đời của cơ chế NAMA tại hội nghị Bali năm 2005 với cam kết tham gia tự nguyện của các quốc gia đang phát triển.
Thực tế đang lo ngại về mức tăng phát thải tại các quốc gia đang phát triển, đặc biệt là các nền kinh tế mới nổi với khu vực sản xuất công nghiệp khổng lồ như Trung Quốc, Ấn Độ, khiến cho cộng đồng quốc tế quan tâm hơn tới sự tham gia của những nền kinh tế này vào cam kết giảm phát thải giai đoạn mới. Các bên đều hiểu rằng, đối với tình trạng phát thải hiện nay tại các quốc gia đang phát triển, những nỗ lực cắt giảm đơn phương của các nước công nghiệp phát triển sẽ chậm hoặc khó đạt
68
được mục tiêu kiểm soát lượng phát thải toàn cầu, để từ đó kiểm soát mức tăng nhiệt độ trái đất. Thậm chí, dù tăng mức cắt giảm lượng phát thải cao hơn nữa cho các quốc gia công nghiệp phát triển, mức này khó có thể kịp thời bù lại lượng phát thải khổng lồ từ hoạt động sản xuất tại các quốc gia đang phát triển. Thêm nữa, để đạt được thỏa thuận mức cắt giảm cao hơn nói trên, như thực tế đã chứng minh, là một quá trình đàm phán căng thẳng và có thể đổ vỡ bất cứ lúc nào. Như vậy, hiệu quả của việc ứng phó với biến đổi khí hậu thông qua hợp tác quốc tế sẽ vượt ngoài tầm kiểm soát.
Vai trò lãnh đạo. Đối với các quốc gia phát triển, đặc biệt là các cường quốc
kinh tế chính trị, đàm phán về những vấn đề toàn cầu như biến đổi khí hậu là một trong những cơ hội để khẳng định vai trò lãnh đạo của mình trong xu thế toàn cầu. Trong những phần đầu tiên của luận văn, sự hoán đổi vai trò tiên phong và lãnh đạo giữa Hoa Kỳ và EU trong những vấn đề hợp tác quốc tế về môi trường và biến đổi khí hậu đã được chỉ ra. Tuy nhiên trong bối cảnh mới của thời kỳ hậu Kyoto, khi các bên tham gia đã hoàn thành việc thực hiện giai đoạn I của thỏa thuận này và xác định rõ những ưu-nhược của quá trình, tính chất ngày càng đáng lo ngại trên quy mô toàn cầu của vấn đề môi trường và biến đổi khí hậu. Lúc này, vai trò lãnh đạo trong các hoạt động hợp tác quốc tế lại trở thành một trong những mối quan tâm chính của những chủ thể này. Mặc dù không có những động thái rõ ràng trong việc khẳng định vai trò lãnh đạo của mình qua các vòng đàm phán trong khuôn khổ các COP, cả Hoa Kỳ và EU đều nhận thức rõ vấn đề này. Vai trò lãnh đạo trong cuộc chiến với biến đổi khí hậu không những giúp mỗi bên củng cố tầm ảnh hưởng mang tính quốc tế của mình đối với các quốc gia đồng minh thân cận, cũng như đối với các quốc gia đang phát triển. Trong diễn biến đàm phán về các cam kết tiếp theo, vai trò này còn có khả năng tối ưu hóa lợi thế sẵn có của mỗi bên trong các thỏa thuận chung, từ đó là cơ sở mang lại lợi ích về nhiều mặt, bao gồm kinh tế cũng như chính trị, cho mỗi bên.
EU có xuất phát điểm thuận lợi cho việc giành lấy vai trò lãnh đạo này. Sự ra đời của UNFCCC và Nghị định thư Kyoto đều mang những dấu ấn từ sự tham gia
69
tích cực và vai trò dẫn dắt, thúc đẩy quá trình đàm phán giữa các bên của EU. Thái độ không mấy mặn mà với các tiến trình hợp tác quốc tế trong các vấn đề về môi trường và biến đổi khí hậu của Hoa Kỳ vào giai đoạn những năm 1980 là thời điểm tốt để EU nắm lấy vai trò lãnh đạo. Diễn biến này tiếp tục cùng với việc hoàn thiện và thực hiện nội dung của bản Nghị định thư. EU có đầy đủ yếu tố động cơ và lợi ích cụ thể từ việc xây dựng ảnh hưởng tiên phong từ tiến trình hợp tác này. Như đã phân tích, đó là lợi ích về kinh tế, chính trị trong mối quan hệ đối ngoại, đặc biệt với Hoa Kỳ. Nhưng đồng thời đó cũng là động thái nhằm thỏa mãn những vấn đề trong nội khối từ phía các cộng đồng cử tri trong khu vực. Những vấn đề nội khối ở đây là sức ép từ những đòi hỏi về các chính sách và cam kết cụ thể hơn của chính phủ các quốc gia thành viên và bộ máy lập pháp EU trong các vấn đề môi trường. Chính vì vậy vai trò lãnh đạo của EU trong giai đoạn đàm phán và thực hiện Nghị định thư Kyoto là điều dễ lý giải và phù hợp với bối cảnh thực tế.
Tuy nhiên, càng về giai đoạn cuối của quá trình thực hiện và thời kỳ thảo luận cho giai đoạn tiếp thế hoặc một thỏa ước mới thay thế Nghị định thư Kyoto, vai trò lãnh đạo của EU càng bộc lộ nhiều vấn đề. Quyết định phê duyệt Nghị định thư Kyoto kể cả sau tuyên bố đứng ngoài cuộc của chính quyền Bush lúc bấy giờ được xem như một quyết định gây tranh cãi của EU nhằm khẳng định vai trò lãnh đạo của mình trong thỏa ước này121. Vai trò lãnh đạo của EU bị đánh giá là “đáng thất vọng” trong quá trình thực hiện Nghị định thư Kyoto và giai đoạn đàm phán tiếp theo122. Khối liên minh khu vực này có những vấn đề tồn tại trong giai đoạn này ảnh hưởng trực tiếp tới việc phát huy hiệu quả hơn vai trò lãnh đạo của mình. Đó là những vấn đề về tính phức tạp trong các thể chế hoạt động của EU cũng như sự chậm chạp và thiếu quyết đoán của quá trình ra quyết định trong khuôn khổ hoạt động của EU123.
121
(Schreurs, M.A. & Tiberghien, Y., 2007, p. 20)
122
(van Schaik, 2012)
123
70
Một thách thức khác đối với vai trò lãnh đạo của khối này trong giai đoạn mới là bối cảnh mở rộng của liên minh. Mặc dù 15 thành viên EU thời điểm 2004 vẫn là nòng cốt thúc đẩy cho vai trò lãnh đạo của khối liên minh khu vực này trong diễn biến của hợp tác quốc tế, EU cũng không thể tránh khỏi xáo trộn trong nội khối với tính đa dạng từ việc kết nạp 12 thành viên mới. Sự đa dạng không chỉ dừng lại ở lĩnh vực kinh tế mà còn về năng lực kỹ thuật công nghệ và mối quan tâm riêng. Như vậy, chỉ khi thống nhất được quan điểm nội khối, EU mới có thể tiếp tục vững bước củng cố vai trò lãnh đạo của mình đối với giai đoạn hợp tác quốc tế hậu Kyoto.124
Đối với trường hợp Hoa Kỳ, vai trò lãnh đạo trong diễn biến hợp tác ứng phó với biến đổi khí hậu toàn cầu vẫn là một cánh cửa bỏ ngỏ. Như đã nêu trong phần trước, ở giai đoạn đầu của việc đàm phán Nghị định thư Kyoto, Hoa Kỳ đã đơn phương lựa chọn rút lui khỏi thỏa thuận quốc tế này. Việc Hoa Kỳ đứng ngoài cuộc đã gián tiếp hỗ trợ EU nắm lại vai trò lãnh đạo này125. Mặc dù vậy, đóng góp đáng ghi nhận nhất của Hoa Kỳ là việc thúc đẩy đàm phán và sự thông qua các cơ chế linh hoạt để thực hiện các mục tiêu cam kết trong Nghị định thư Kyoto, trong đó có CDM và cơ chế mua bán phát thải126. Trong những diễn biến sau đó của khuôn khổ Nghị định thư Kyoto, Hoa Kỳ tiếp tục giữ vai trò mờ nhạt và thái độ không mấy tích cực trong việc tham gia đàm phán cho cam kết của giai đoạn tiếp theo. Tuy nhiên, Hoa Kỳ hoàn toàn có cơ hội để giành lấy vị trí lãnh đạo trong giai đoạn tiếp theo của tiến trình hợp tác quốc tế này127.
Lựa chọn của Hoa Kỳ là kết quả của sự tổng hợp các yếu tố đối nội và đối