6. Kết cấu của luận văn
2.2.2.Những hạn chế của Nghị định thư Kyoto và nguyên nhân
Nghị định thư Kyoto đã hoàn thành Giai đoạn I vào cuối năm 2012 với những kết quả nhất định, cùng với một số hạn chế. Việc xác định cụ thể và tìm hiểu nguyên nhân của những hạn chế này có vai trò quan trọng trong quá trình lập kế hoạch và thiết kế các mục tiêu cũng như cơ chế thực hiện của các giai đoạn tiếp theo, hoặc các thỏa thuận khác sau này. Những hạn chế được nêu và phân tích sau đây không phải là những vấn đề tồn tại duy nhất của Nghị định thư Kyoto. Đó là những hạn chế trong cơ chế giám sát và thực thi, các nội dung liên quan đến CDM, và vấn đề các nước đang phát triển.
Giám sát và thực thi. Việc giám sát đề cập ở đây bao gồm tất cả các hoạt
động giám sát, trong đó quan trọng nhất là việc đo lượng phát thải ở các bên tham gia. Theo cách thức của hầu hết các thỏa thuận quốc tế về môi tường, việc giám sát quá trình thực hiện Nghị định thư Kyoto cũng xuất phát từ các báo cáo do các bên nộp93. Điều này đòi hỏi trình độ khoa học kỹ thuật về mặt này ở mức tương đồng, cũng như tính tự giác cao của các bên tham gia trong việc nộp những số liệu này. Các cơ quan liên chính phủ, mà cụ thể ở đây là văn phòng UNFCCC gần như không có quyền lực để cưỡng chế.
Thực thi cũng là một điểm yếu trong quá trình triển khai Nghị định thư Kyoto. Thực thi đề cập ở đây là vấn đề áp dụng chế tài đối với những cam kết quốc tế có tính ràng buộc pháp lý. Về lý thuyết, ràng buộc pháp lý là mức độ ràng buộc cao nhất đối với bất kỳ cam kết nào giữa các bên liên quan. (Đây cũng chính là lý do Nghị định thư Kyoto có ý nghĩa lịch sử, khi lần đầu tiên xây dựng được cam kết có ràng buộc pháp lý giữa các bên về vấn đề giảm phát thải.) Tuy nhiên vấn đề của thực thi các chế tài ở cấp quốc tế luôn là một câu hỏi còn để mở. Không giống như ở cấp quốc gia, luật quốc tế không có lực lượng cảnh sát để bảo đảm pháp luật được thực thi. Chính vì vậy, các ràng buộc hay nghĩa vụ pháp lý quốc tế phần nhiều mang tính biểu tượng và được thực hiện dựa trên sự tự giác của các bên.
93
49
Trong nghiên cứu của mình về Nghị định thư Kyoto, D. Victor (2009), tác giả cuốn sách The Collapse of Kyoto Protocol, cũng đã nêu ra ba lý do việc thực thi luật môi trường quốc tế nói chung và các quy định về chế tài trong Nghị định thư Kyoto nói riêng, sẽ không thực sự hiệu quả. Thứ nhất, những lý thuyết về thủ tục giải quyết tranh chấp trong quá trình thực thi các cam kết pháp lý quốc tế chỉ là lý thuyết. Trên thực tế, các thỏa thuận đa phương về môi trường không có quyền lực đáng kể để giải quyết những tranh chấp phát sinh trong quá trình thực hiện. Ngay cả trong văn bản Nghị định thư Kyoto, một cách có chủ đích, các bên tham gia cũng không đưa vào chế tài xử lý vi phạm hay giải quyết tranh chấp khi các mục tiêu cam kết không đạt được94. Ví dụ trường hợp của New Zealand và Nhật Bản, hai bên đã không hoàn thành mục tiêu cắt giảm lượng phát thải của mình. Theo hướng dẫn triển khai, những bên này sẽ phải tiếp tục thực hiện cắt giảm phảm thải trong giai đoạn tiếp theo; lượng cắt giảm được tính bằng mức chênh lệch giữa lượng phát giảm thực tế ở thời điểm kết thúc giai đoạn thứ nhất và mức cam kết, cộng thêm 30%. Tuy nhiên, cả hai quốc gia này, cùng với Nga đã tuyên bố sẽ không tiếp tục cam kết trong giai đoạn hai của Nghị định thư Kyoto. Như vậy, các bên tham gia cũng không thể kỳ vọng “sự đền bù” của hai quốc gia này trong giai đoạn tiếp theo. Thứ hai, việc ra các lệnh trừng phạt đơn phương đối với các bên vi phạm cam kết cũng không thực sự là một giải pháp khả thi. Bởi lẽ, phương thức này chủ yếu chỉ có hiệu quả với một trong hai (hoặc cả hai) điều kiện: (1) bên đưa ra lệnh trừng phạt đơn phương có sự tham gia của các quyền lực kinh tế chính trị mạnh, trong nhiều trường hợp là Hoa Kỳ, EU, Nhật Bản; và (2) bên bị trừng phạt có điểm yếu về một mặt nào đó. Đối chiếu cả hai điều kiện này vào trường hợp Nghị định thư Kyoto, khả năng ra lệnh trừng phạt đơn phương là không cao. Các bên tham gia thực hiện mục tiêu cam kết (nhóm Phụ lục I) đều hoặc là các quốc gia có nền kinh tế phát triển không có điểm yếu rõ ràng trên phương diện nào; hoặc là trường hợp các quốc gia EIT đa số có khả năng hoàn thành mục tiêu cam kết do đặc điểm của thời kỳ chuyển đổi kinh tế. Hơn nữa, việc siêu cường Hoa Kỳ cũng không tham gia
94
50
chính thức vào thỏa thuận này khiến bất cứ lệnh trừng phạt nào, nếu được ban hành cũng sẽ ít nhiều giảm bớt hiệu quả so với mong đợi.
Thứ ba, khả năng các NGO hỗ trợ trong quá trình thực thi Nghị định thư Kyoto cũng không cao. Mặc dù Nghị định thư Kyoto là một thỏa ước thu hút được sự quan tâm của nhiều phía, trong đó có các NGO, khả năng can thiệp vào quá trình thực thi thỏa thuận này khá hạn chế. Hơn nữa, do đặc điểm về mặt tổ chức, mục tiêu, NGO sẽ chỉ tập trung hành động trên những vấn đề mà họ quan tâm và có chuyên môn. Vì vậy quá trình triển khai không thể dựa vào NGO để tránh tình trạng triển khai không đồng bộ. Trên thực tế Nghị định thư Kyoto, NGO đóng vai trò hỗ trợ thúc đẩy việc triển khai nhiều hơn là tham gia quá trình giám sát thực thi.95
Cơ chế phát triển sạch CDM. Quá trình triển khai CDM cũng phát sinh nhiều
vấn đề cần được đánh giá nghiêm túc và có những thay đổi cần thiết. Một trong những vấn đề bị chỉ trích khá gay gắt là việc lấy lợi ích kinh tế làm động cơ chủ yếu để thúc đẩy quá trình thực hiện. CDM khuyến khích việc giảm phát thải nhưng lại không có cơ chế xử phạt việc tăng phát thải. Các dự án đầu tư có kết hợp CDM thường làm chi phí đầu tư tăng lên, gây thiệt hại về kinh tế. Các đơn vị sản xuất có thể sử dụng kẽ hở này trong quy định, trước hết tăng lượng phát thải trong quá trình sản xuất, sau đó triển khai CDM để giảm lượng phát thải ở giai đoạn tiếp theo. Những CER thu được từ phần dự án CDM sẽ được bán trên thị trường carbon và góp phần bù vào khoản đầu tư cho phần dự án CDM. Thực tế này gián tiếp gây ra vấn đề thực hiện không hiệu quả.96 Bên cạnh đó, lợi ích về kinh tế từ CDM cũng có thể làm cho các quốc gia đang phát triển ít quyết tâm hơn trong việc tham gia các mục tiêu có cam kết trong những giai đoạn sau. Bởi lẽ nếu đứng ngoài những ràng buộc pháp lý này, các quốc gia đang phát triển một mặt được hưởng lợi về khoa học kỹ thuật từ đầu tư của các dự án CDM, hưởng lợi về kinh tế khi có quyền bán các đơn vị CER trên thị trường carbon. Mặt khác, họ lại không phải chịu thiệt hại khi
95
(Victor, August 2004, pp. 64-6)
96
51
không phải thay đổi kế hoạch phát triển sản xuất vì không cần đạt mục tiêu cắt giảm lượng phát thải.97
Thứ hai, CDM bị chỉ trích là chỉ tập trung giải quyết các vấn đề cắt giảm khí thải, mà chưa quan tâm đúng mức tới các vấn đề phát triển bền vững khác ở các nước đang phát triển nơi dự án được triển khai. Trong khi phần về giảm phát thải trong các dự án CDM được các chuyên gia quốc tế thẩm định, mục tiêu về phát triển bền vững ở các quốc gia đang phát triển tiếp nhận dự án được xem xét hoàn toàn ở cấp quốc gia. Mỗi quốc gia đang phát triển tiếp nhận dự án CDM đều phải có thành lập một Cơ quan thẩm quyền về CDM (Designated National Authority). Đây là cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm đánh giá nội dung về phát triển bền vững của các dự án CDM dự định triển khai ở quốc gia đó. Do được hưởng lợi từ sự đầu tư của các dự án CDM, các cơ quan này ở những quốc gia đang phát triển có thể nới lỏng các quy định chặt chẽ khi phê duyệt các dự án CDM nhằm hỗ trợ các nhà đầu tư. Tuy nhiên, việc triển khai các dự án CDM có thể ảnh hưởng lớn và trực tiếp tới các phương thức sinh cư truyền thống của người dân địa phương. Một ví dụ điển hình là trường hợp các dự án năng lượng tái tạo, hay dự án phát triển bể chứa bằng các đồn điền. Những dự án này cần có nguồn tài nguyên đất đáng kể, dẫn tới việc di dời dân cư để thực hiện dự án, hay làm thay đổi hệ thống sinh thái trong vùng. Chính vì vậy, một số nhà nghiên cứu cho rằng, việc thiết kế các dự án CDM như thực tế triển khai Nghị định thư Kyoto là một quan niệm “hỏng” về giá trị bền vững. Việc không cân bằng được các mục tiêu phát triển bề vững dựa trên hoàn cảnh cụ thể và nguyện vọng của người dân bản địa đã khiến cho một số cộng đồng phản đối các dự án CDM ở địa phương mình.98
Thứ ba, thị trường mua bán phát thải đang trong giai đoạn giảm phát khi mà giá mỗi đơn vị carbon giảm liên tục. Từ năm 2008 đến năm 2012, xu hướng trượt dốc của giá mỗi đơn vị carbon không có xu hướng dừng lại. Riêng trong năm 2012 giá CER giảm 70%. Các nhà phân tích cho rằng, hiện tại, cung đang nhiều hơn cầu
97
(Burniaux J.P. et al. , 2009, p. 41)
98
52
trong thị trường này. Thêm nữa, nền kinh tế châu Âu cũng đang trong giai đoạn chậm lại.99 Đây cũng chính là một trong những vấn đề mà khi xây dựng và phê duyệt các dự án CDM, Ban Điều hành và các bên cần phải cân nhắc để bảo đảm sự cân bằng trong thị trường, tránh làm lãng phí vốn đầu tư.
Các quốc gia đang phát triển. Nhóm các quốc gia này không bị ràng buộc
vào mục tiêu cắt giảm lượng phát thải cam kết trong Nghị định thư Kyoto. Trong suốt quá trình đàm phán để thông qua cũng như xây dựng hướng dẫn triển khai Nghị định thư Kyoto, nhóm này đều giữ lập trường vững chắc về việc không tham gia cam kết.
Nhiều báo cáo trong suốt quá trình thực hiện Nghị định thư Kyoto đã phản ánh thực trạng về việc lượng phát thải khí nhà kính ở các nước đang phát triển có xu hướng tăng. Một ví dụ điển hình, lượng phát thải của Trung Quốc tăng gấp đôi trong vòng một thập kỷ qua100. Năm 2012, tỉ lệ phát thải của nhóm các nước Phụ lục I và các nước đang phát triển lần lượt là 39% và 58%101. Đây là một thực trạng đáng lo ngại, khi mà nó đi ngược lại mục tiêu chung toàn cầu về việc hạn chế và cắt giảm lượng phát thải. Đồng thời, nó cũng là câu hỏi cần được đặt ra về giá trị của các dự án CDM triển khai ở những nước này. (Xem thêm Phụ lục 7).
Kết quả này cũng là một trong những nội dung bị chỉ trích trong các quy định của Nghị định thư Kyoto. Các nước đang phát triển không phải chịu bất cứ ràng buộc nào về mặt luật pháp quốc tế để cắt giảm hoặc kiểm soát lượng phát thải của mình; do đó có thể tự do xây dựng các kế hoạch phát triển mà không cần tính đến những hệ quả xấu có thể xảy ra đối với tình trạng biến đổi khí hậu chung trên toàn cầu. Mặt khác, các nước đang phát triển được hưởng lợi từ quá trình chuyển giao công nghệ thông qua các dự án CDM, và từ các CER được bán trên thị trường carbon. Chính những yếu tố này đã làm suy giảm động lực thúc đẩy các quốc gia
99 (Chestney, 2012) 100 (Leal-Arcas, 2013, p. 3) 101 (J. Oliver et al., 2013, p. 26)
53 (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
đang phát triển tham gia vào các mục tiêu cam kết trong Nghị định thư Kyoto và các giai đoạn tiếp theo của UNFCCC.
Tóm lại, nỗ lực ứng phó với biến đổi khí hậu muốn sớm đạt được những mục tiêu đề ra và kiểm soát được các diễn biến, nên và cần phải có sự tham gia tích cực hơn, chủ động hơn của các quốc gia đang phát triển. Việc này không những đóng góp vào kết quả chung mà có thể còn có ảnh hưởng tích cực tới việc đưa Hoa Kỳ, cùng một số quốc gia phát triển khác hiện đang né tránh ràng buộc của Nghị định thư Kyoto, trở lại bàn đàm phán cho các giai đoạn tiếp theo.