6. Kết cấu của luận văn
1.3.1. Hội nghị các bên tham gia lần thứ 3 (COP 3)
Với tầm quan trọng được dự đoán trước, COP 3 diễn ra với quy mô đáng kể. Được tổ chức từ 1-11/12/1997 tại Kyoto, Nhật Bản, COP 3 đón hơn 10.000 đại biểu từ các đoàn khác nhau, bao gồm chính phủ các bên, các NGO, tổ chức liên chính phủ và thông tấn báo chí. Có thể nói COP 3 nhận được nhiều sự quan tâm lớn của nhiều bên liên quan, thể hiện trước nhất ở số đại biểu tham dự. Nếu như hiện diện ở COP 1 là gần 1,000 đại biểu đến từ khoảng 165 NGO47, con số này ở COP 3 là gần 4,00048. So với COP 2 có 1,500 đại biểu tham dự từ các đoàn, số lượng 10,000 đại biểu ở COP 3 thực sự áp đảo. Số lượng đại biểu lớn, một mặt gửi đi thông điệp về sự quan tâm đáng kể của cộng đồng quốc tế trong việc thiết lập một thỏa thuận ràng buộc pháp lý, mặt khác cho thấy sự tập trung chuẩn bị về mặt nhân sự của các đoàn trước thềm cuộc đàm phán quan trọng.
Kết quả đạt được tại COP 3, tính từ thời điểm ra đời UNFCCC, mang tính bước ngoặt trong chuỗi các thỏa thuận quốc tế đa phương về ứng phó với biến đổi khí hậu. Để đạt được kết quả này, như đã đề cập ở phần trước, COP 3 đã được chuẩn
47
Theo ước tính, số lượng đại biểu từ khối phi chính phủ còn nhiều hơn số lượng từ các đoàn đàm phán chính thức của các chính phủ
25
bị từ những COP trước đó. Với hai tiền đề là COP 1 và 2, COP 3 mang sứ mạng quan trọng với mục tiêu cụ thể, chi tiết. Tuy vậy, các điểm trọng tâm của đàm phán ở COP 3 không phải ít và cũng không đơn giản để đạt được thống nhất49. Hai mục tiêu hợp tác quan trọng nhất cần đám phán thông qua ở COP 3 được xác định rõ: (1) Mức cắt giảm khí nhà kính là bao nhiêu, dự kiến lộ trình hoàn thành là khi nào, và có những quốc gia nào phải tham gia thỏa thuận này; (2) Những phương thức nào được chấp nhận áp dụng trong quá trình cắt giảm khí nhà kính. Bằng cách so sánh văn bản UNFCCC thông qua tại Hội nghị Thượng Đỉnh Trái đất năm 1992 và Hiệp định thư Kyoto thông qua tại COP 3 năm 1997, cũng có thể dễ dàng nhận ra bước phát triển đáng kể trong quá trình hợp tác quốc tế này.
COP 3 diễn ra căng thẳng đúng như dự đoán của thế giới trước thềm hội nghị. Như đã nêu ở trên, các bên đàm phán trên cơ sở hai nhóm vấn đề chính. Ở nhóm mục tiêu thứ nhất, diễn đàn thảo luận chủ yếu là giữa các nước phát triển. Do các bên đã thống nhất về sự tham gia tự nguyện của nhóm các quốc gia đang phát triển, những mục tiêu ở nhóm này chủ yếu dành cho nhóm các quốc gia phát triển50. Các bên tập trung đàm phán để thống nhất các chi tiết của mục tiêu cần đạt được trong lộ trình cắt giảm phát thải khí nhà kính. Một trong những điểm gây tranh luận đầu tiên chính là việc lựa chọn năm nào để làm năm cơ sở để so sánh với năm mục tiêu của lộ trình cắt giảm. Điểm tiếp theo là việc áp dụng mức cắt giảm nào cho các nước. Đây là một trong những nội dung thảo luận và đàm phán quan trọng trong nhóm các nước phát triển. Trong khi EU đặt ra mục tiêu đầy tham vọng ở mức 15%, Hoa Kỳ lại chủ trương chỉ giữ ổn định mức phát thải của mình so với năm cơ sở. Ngoài EU và Hoa Kỳ, các nước trong nhóm Phụ lục I khác cũng có những đề xuất khác của mình. Khoảng cách tương đối lớn trong các gói đề xuất của các bên đưa ra đã gây ra không ít khó khăn cho tiến trình đàm phán ở hội nghị. Một điểm cơ bản nữa cũng được thảo luận, đó là những khí nào sẽ được liệt kê trong danh sách khí nhà kính của lộ trình cắt giảm phát thải. Thêm nữa, mặc dù đã được các bên (trừ Hoa Kỳ) thống nhất và ký kết trong
49
(Downie, 2014, p. 72)
26
Cam kết Berlin ở COP 1, và Hoa Kỳ cũng đã đồng ý với thỏa thuận này trong Tuyên bố chung Geneva ở COP 2, Hoa Kỳ vẫn một lần nữa muốn xem xét lại điểm này. Động thái này của Hoa Kỳ đã ít nhiều gây ra sóng gió trong quá trình đàm phán.
Nhóm mục tiêu thứ hai cũng chứng kiến không khí đàm phán căng thẳng không kém. Quá trình đàm phán ở nhóm mục tiêu này còn ghi nhậm sự tham gia của các quốc gia đang phát triển. Trong khi nhóm JUSSCANZ51 ủng hộ mạnh mẽ các cơ chế linh hoạt áp dụng trong quá trình cắt giảm phát thải khí nhà kính, nhóm các quốc gia đang phát triển, đặc biệt là Trung Quốc và Ấn Độ lại kiên quyết phản đối những cơ chế này. Bên cạnh đó, EU đề xuất cơ chế linh hoạt riêng áp dụng nội khối, hay còn gọi là “bong bóng EU” (EU-bubble). Ban đầu, đề xuất này không nhận được nhiều sự ủng hộ của các quốc gia khác.52
Một trong những bước ngoặt quan trọng nhất của quá trình đàm phán căng thẳng ở COP 3 chính là sự tham dự bất ngờ của Phó Tổng thống Hoa Kỳ lúc bấy giờ, Al Gore53. Sự tham gia này không có trong kế hoạch này của Al Gore cùng với quan điểm cởi mở và tích cực hơn so với lập trường đàm phán cứng rắn của phái đoàn Hoa Kỳ trước đó đã phá vỡ thế bế tắc và thúc đẩy tiến trình đàm phán. Trong bài phát biểu của mình tại phiên toàn thể, vị Phó Tổng thống Hoa Kỳ đã nêu rõ quan điểm của mình trong lập trường đàm phán của phái đoàn Hoa Kỳ54, “cần thể hiện sự linh hoạt hơn trong đàm phán để tiến tới một kế hoạch toàn diện”55.
Trong quá trình một tuần thương thảo giữa các thành viên đàm phán của các bên tham gia, và sự tham gia của bộ trưởng các nước vào những ngày cuối, có một số thời điểm cuộc đàm phán rơi vào bế tắc và có nguy cơ đổ vỡ. Phiên đàm phán toàn
51
JUSSCANZ là nhóm các quốc gia phát triển được đề cập trong Phụ lục I của UNFCCC mà không phải thành viên EU. Nhóm này bao gồm: Nhật Bản, Hoa Kỳ, Thụy Sỹ, Canada, Úc, Nauy, và New Zealand.
52 (Kelemen, 2009, p. 17)
53 (Helm, 1997)
54
Lập trường này của Gore nhận được sự ủng hộ của Tổng thống Hoa Kỳ đương nhiệm thời điểm đó là Clinton. Lập trường này được coi như sự hướng dẫn mở đường cho Stuart Eizen- stat, người dẫn đầu phái đoàn đàm phán của Hoa Kỳ tại COP 3, trong việc tiến tới thỏa thuận linh hoạt hơn ở hội nghị này để Nghị định thư Kyoto ra đời (Downie, 2014, p. 91).
27
thể cuối cùng diễn ra suốt đêm và đạt được các bên đều thông qua văn bản cuối cùng của Nghị định thư Kyoto. Nghị định thư Kyoto ra đời đóng lại vòng đàm phán lịch sử năm 1997 – vòng đàm phán kết thúc muộn hơn một ngày so với kế hoạch.56
Kết quả lớn nhất của COP 3 chính là sự ra đời của Nghị định thư Kyoto. Nghị định này ràng buộc các nước phát triển (danh sách trong Phụ lục I) sẽ cắt giảm việc phát thải khí nhà kính ở mức trung bình 5.2% thấp hơn so với mức phát thải của mình ghi nhận vào năm 1990. Thời hạn thực hiện cam kết này là vào năm 2012. Việc các quốc gia đang phát triển tham gia vào quá trình giảm phát thải này dựa trên nguyên tắc tự nguyện vẫn được giữ nguyên, như trong các văn bản thoả thuận giữa các bên xuyên suốt tiến trình của UNFCCC tính tới thời điểm đó (UNFCCC 1992, Cam kết Berlin 1995, và Tuyên bố chung Geneva 1996). Nhóm JUSSCANZ, với sự tham gia tích cực của Nhật Bản và Hoa Kỳ, đạt được thỏa thuận về cơ chế mua bán phát thải (emisions trading mechanism). Tuy nhiên, những điều khoản cụ thể của cơ chế này sẽ được các bên tiếp tục thảo luận và đàm phán trong các COP tiếp theo. Cơ chế này được coi như sự khuyến khích các dự án hỗ trợ giảm phát thải giữa các quốc gia phát triển và đang phát triển, đặc biệt thông qua trao đổi nâng cao công nghệ.57