6. Kết cấu của luận văn
2.2.1. Quá trình thực hiện Nghị định thư Kyoto và những kết quả
Như đã nêu ở trên, quá trình thực hiện Nghị định thư Kyoto trải qua nhiều thời gian khác nhau, những điểm mấu chốt trong việc thực hiện Nghị định thư Kyoto sẽ được nêu và phân tích. Thông qua việc tìm hiểu những vấn đề này, tính chất và mức độ của sự hợp tác quốc tế trong khuôn khổ Nghị định thư Kyoto sẽ được thể hiện rõ hơn.
79
41
Giai đoạn thực hiện. Nghị định thư Kyoto được kỳ vọng sẽ có giá trị lâu dài
trong việc định hướng các chương trình hành động ứng phó với biến đổi khí hậu của các bên tham gia. Chính vì vậy, trong nội dung của văn bản này cũng đề cập đến nhiều gian đoạn thực hiện, từ năm 2008 đến 201280. Đây là giai đoạn để các bên tham gia sau khi phê duyệt Nghị định thư Kyoto tiến hành các dự án, chương trình hành động của mình để đảm bảo hoàn thành mục tiêu đã cam kết vào thời điểm kết thúc giai đoạn. Giai đoạn tiếp theo được quy định cần được xem xét và thảo luận trước thời điểm kết thúc giai đoạn thứ nhất trước bảy năm. Nghĩa là, chậm nhất là vào năm 2005, vòng đàm phán cho các vấn đề của giai đoạn tiếp theo sẽ được khởi động.
COP 6 diễn ra tại La Haye (Hà Lan) năm 2000 được kỳ vọng là có thể hoàn thiện khâu chuẩn bị cho Nghị định thư Kyoto để các bên chính thức phê duyệt. Hội nghị này có vai trò quan trọng vì nó tạo tiền đề vững chắc cho quá trình triển khai thực hiện Kyoto. Một khi quá trình triển khai được thể hiện rõ ràng và chứng tỏ được tính khả thi, cơ quan có thẩm quyền của các bên cũng sẽ có động thái tích cực và nhanh chóng hơn trong quá trình phê duyệt Nghị định thư Kyoto. Thêm nữa, Nghị định thư Kyoto cho phép bổ sung các nội dung cam kết thông qua đàm phán và thống nhất giữa các bên. Chính vì vậy, trong khuôn khổ COP 6, Hoa Kỳ vẫn tiếp tục nêu lại vấn đề buộc các nước đang phát triển phải tham gia cam kết trong việc cắt giảm lượng phát thải khí nhà kính. Tất nhiên, đề xuất này nhận lại sự phản đối mạnh mẽ từ phía các nước đang phát triển81. Vấn đề thứ hai là việc EU kêu gọi “mức trần” 50% để giới hạn hoạt động thông qua cơ chế linh hoạt và không nhận được đồng thuận từ JUSSCANZ. Và vấn đề cuối cùng được thảo luận căng thẳng trong khuôn khổ COP 6 là vấn đề về các bể chứa82. EU chỉ muốn tiếp tục giữ phạm vi hoạt động này liên quan đến lâm nghiệp, bất chấp sự phản đối của Hoa Kỷ. Do có
80
(UNFCCC, 1997, p. Article 3)
81
(Earth Negotiations Bulletin, 2000)
82
Khái niệm bể chứa được đề cập trong phạm vi Nghị định thư Kyoto chủ yếu liên quan đến vấn đề sử dụng đất, thay đổi sử dụng đất và hoạt động lâm nghiệp (land use, land use change, and forestry – LULUCF) (UNFCCC, 1997, p. Article 3).
42
quá nhiều bất đồng không thể tháo gỡ, các bên đàm phán đã không nhượng bộ nhau ở bất kỳ nội dung nào, dẫn tới kết quả vòng đàm phán sụp đổ83. Kết quả này có thể coi là nguyên nhân cơ bản của việc Hoa Kỳ không phê duyệt bản Nghị định thư.
Mặc dù không thể đạt được đàm phán với Hoa Kỳ trong việc tham gia Nghị định thư Kyoto, các bên của Nghị định thư vẫn triển khai việc thực hiện nội dung đã cam kết khi văn bản này chính thức có hiệu lực vào đầu năm 2005. Nhiều nỗ lực của các nhà lãnh đạo cấp cao trong khối EU84 đã không thể đưa Hoa Kỳ trở lại bàn đàm phán. Sau sự sụp đổ của vòng đàm phán La Haye, cùng với việc Hoa Kỳ chính thức tuyên bố không xem xét phê duyệt Nghị định thư Kyoto, các bên đã tiếp tục đàm phán và đưa ra Tuyên bố Marakech sau khi bế mạc COP 7 năm 2001. Vòng đàm phán này diễn ra với việc xác định rõ “tương lai không có Hoa Kỳ” trong Nghị định thư Kyoto, ít nhất là vào giai đoạn đầu của thỏa ước này. Tuyên bố Marakech được coi là “sách hướng dẫn” cho việc triển khái thực hiện các nội dung trong Nghị định thư Kyoto. Một điểm đáng chú ý là trong vòng đàm phán bổ sung của COP 6 ở Bonn vào tháng 7 năm 2001, EU đã buộc phải đồng thuận với yêu cầu của “nhóm Umbrella” (Umbrella Group)85 về việc mua bán phát thải không giới hạn và mở rộng định nghĩa bể chứa.
Việc thực hiện Nghị định thư Kyoto có ba vấn đề (Xem thêm Phụ lục 5 và 6): (1) tại thời điểm năm 2008, vốn được xác định là mốc bắt đầu của giai đoạn I của Nghị định thư Kyoto, thực trạng phát thải ở các quốc gia ký cam kết trong Thỏa thuận này so với mục tiêu đặt ra ra sao; (2) sự khác biệt giữa hai nhóm quốc gia trong Phụ luc I, là các quốc gia phát triển và các quốc gia trong nền kinh tế chuyển đổi sang cơ chế thị trường (EIT).
Ở vấn đề thứ nhất, một số quốc gia như Canada, Úc, New Zealand, Tây Ban Nha, Iceland, có diễn biến phát thải khá tiêu cực, với khoảng cách lớn giữa thực tế
83
(Earth Negotiations Bulletin, 2000)
84
Trong đó có Thủ tướng Đức Gerhard Shrsöder, Thủ tướng Anh Tony Blair, Tổng thống Pháp Jacques Chirac (Fehl, 2011, p. 5).
85
Nhóm này bao gồm các đồng minh của Hoa Kỳ trong các vòng đàm phán trước (JUSSCANZ) và có thêm sự góp mặt của Nga và Ukraine (Fehl, 2011, p. 6).
43
và mục tiêu cam kết trong Nghị định thư Kyoto. Điều này cho thấy các quốc gia này sẽ gặp nhiều khó khăn hơn trong việc hoàn thiện các mục tiêu đã cam kết. Đồng thời cũng cho thấy việc cắt giảm lượng phát thải sẽ ảnh hưởng nhiiều hơn tới quá trình phát triển kinh tế của những quốc gia này. Đây cũng có thể coi là tín hiệu báo trước việc đàm phán với các quốc gia này ở các giai đoạn cắt giảm phát thải sau Nghị định thư Kyoto sẽ gặp nhiều khó khăn hơn so với các quốc gia khác.
Vấn đề thứ hai là minh chứng cho dự đoán của giới nghiên cứu đối với vấn đề triển khai các cơ chế linh hoạt được quy định trong Nghị định thư Kyoto. Những mục tiêu cắt giảm lượng phát thải đối với các nước EIT được cho là khá thoải mái. Với lộ trình chuyển đổi mô hình kinh tế xã hội, những quốc gia này đều xác định mức phát thải từ sự thay đổi quy mô và tốc độ hoạt động sản xuất cũng như trong đời sống, sẽ theo xu hướng giảm. Thậm chí, các nước này cũng có thể bán mức giảm phát thải dư thừa cho các quốc gia phát triển khác để thu các món lợi kinh tế.86
Như vậy, quá trình hoàn thành mục tiêu trong Nghị định thư Kyoto cũng có thể mang lại lợi ích kinh tế ở một khía cạnh nào đó cho các quốc gia này. Thậm chí, theo một báo cáo của Cơ quan Đánh giá Môi trường Hà Lan (2013), lượng giảm phát thải 40% trong thời gian 1990-1999 của các nước EIT đã đóng góp đáng kể vào việc hoàn thành mục tiêu của cả nhóm Phụ lục I87.
Hoa Kỳ và Canada. Đây là hai quốc gia lựa chọn đứng ngoài các cam kết
mang tính ràng buộc về mặt pháp lý của Nghị định thư Kyoto. Ở trường hợp Hoa Kỳ, việc nước này có chính thức trở thành một bên của Nghị định thư Kyoto luôn là câu hỏi lớn nhất cho tất cả các bên trong mọi vòng đàm phán. Với lợi thế kinh tế siêu cường song hành với sức mạnh chính trị trên phạm vi toàn cầu, Hoa Kỳ có vị thế “quyền mặc cả” (bargaining power) trong bất cứ vòng đàm phán nào. Cũng chính vì lý do này, không khó lý giải nếu Hoa Kỳ kiên quyết giữ vững lập trường trong những vấn đề có ảnh hưởng tới quyền lợi của mình, đặc biệt là trong lộ trình phát triển dài hạn. Như đã phân tích ở các phần trước, việc tham gia Nghị định thư
86
(Yamin, 1998)
87
44
Kyoto với các mục tiêu đã đề ra sẽ khiến Hoa Kỳ chịu nhiều thiệt hại nhất về mặt kinh tế ,so với các quốc gia phát triển khác. Sự vận động về trách nhiệm quốc tế từ phía EU, cũng như quyết tâm của chính quyền Clinton nhằm thay đổi hình ảnh bảo thủ trong các vấn đề môi trường của Hoa Kỳ, cũng không giúp đạt được kết quả như mong đợi.
Điều này được nhiều nhà nghiên cứu lý giải bằng lý thuyết về sức ép từ trong lòng nước này, với sự tham gia vận động hành lang mạnh mẽ của các nhóm lợi ích về các ngành sản xuất công nghiệp. Thêm vào đó là cơ chế kiềm tỏa đối trọng của bộ máy nhà nước Hoa Kỳ đã chứng kiến quyền lực của Quốc hội Hoa Kỳ, khi Thượng Viện thông qua tuyệt đối (95-0) Nghị quyết Byrd-Hagel vào tháng 7 năm 1997, ngay trước thềm vòng đàm phán Kyoto, vô hiệu hóa mọi kết quả đàm phán có nội dung trái với Nghị quyết này. Theo đó, điều kiện tiên quyết để Hoa Kỳ phê duyệt bất cứ thỏa thuận quốc tế nào liên quan đến môi trường và biến đổi khí hậu, là phải có sự tham gia cam kết của các quốc gia đang phát triển. Chính vì vậy, vòng đám La Haye có thể coi là cơ hội cuối cùng để kéo Hoa Kỳ trở lại bàn đàm phán, tuy nhiên nó đã thất bại. Ngoài ra sự thay đổi người đứng đầu Nhà Trắng, Tổng thống G.W. Bush lên nắm quyền năm 2001 với chính sách ngoại giao cứng rắn hơn, cũng đã góp phần vào sự “đứng ngoài cuộc” này của Hoa Kỳ đối với Kyoto.88
Khác với Hoa Kỳ đứng ngoài cuộc ngay từ đầu, Canada đã ký và phê duyệt Nghị định thư Kyoto, nhưng đã sử dụng quyền rút lui của mình vào năm 2012. Canada có mức phát thải tăng đáng kể trong giai đoạn 1990-2008. Trong khi mục tiêu cam kết của Canada là giảm 6% lương phát thải của năm cơ sở 1990, con số ghi nhận vào năm 2008 là mức tăng 33.6% (bao gồm LULUCF)89.Canada gặp những vấn đề nội bộ trong việc điều chỉnh chính sách về năng lượng, trong khi đó lại là yếu tố quan trọng có thể cải thiện mức phát thải của nước này. Cuối cùng, mặc dù là một bên đàm phán tích cực trong quá trình hình thành Nghị định thư Kyoto, Canada
88
(Downie, 2014, pp. 76-91)
89
45
đã rút lui khỏi thỏa thuận quốc tế này vì không thể tìm ra biện pháp hữu hiệu để áp dụng trên toàn quốc.
Các cơ chế. Các cơ chế thực hiện Nghị định thư Kyoto, mặc dù gây nhiều
tranh cãi trong quá trình đàm phán, nhưng vẫn được thông qua và triển khai nhờ các hướng dẫn thực hiện ở các vòng đàm phán tiếp theo sau Kyoto. Trước hết phải kể tới CDM. Như đã nêu, cơ chế này là một trong những cơ chế phức tạp. Tuyên Bố Marrakech xác định các nguyên tắc thực hiện cho CDM, đồng thời thiết lập một Ban Điều hành gồm 10 thành viên. Ban Điều hành này sẽ chịu trách nhiệm về tính khả thi và giá trị đóng góp của dự án đối với tiến trình thực hiện Nghị định thư Kyoto nói chung, thông qua việc cấp các đơn vị “giảm phát thải được chứng nhận” (Certified Emission Reduction – CER). Do tính chất của cơ chế này, CDM được triển khai tập trung ở các quốc gia đang phát triển. Ngoài nguồn vốn đầu tư từ các quốc gia phát triển, còn có các chương trình hỗ trợ tài chính trực tiếp khác như của Ngân hàng thế giới/Hỗ trợ Môi trường Toàn cầu (Word Bank/Global Environment Facility), Quỹ Đầu tư Khí hậu (Climate Investment Funds)90.
Biểu đồ 2.4:
CER theo quốc gia (2012) Nguồn: (Wikipedia, 2012)
Biểu đồ trên cho thấy sự phân bố CER ở các quốc gia tiếp nhận các dự án CDM tính tới thời điểm năm 2012, chủ yếu là các quốc gia có nền kinh tế đang phát
90
46
triển. Trong đó, khối các nước có nền kinh tế mới nổi, gồm có BRIC và một số quốc gia khác91, chiếm tỉ trọng áp đảo. Càng nhiều dự án CDM được duyệt, càng nhiều đơn vị CER được cấp trong khuôn khổ các dự án này. Các nước có dự án CDM mở tại lãnh thổ của mình được quyền mua bán những đơn vị CER này thông qua các chương trình mua bán phát thải. Thị trường chủ yếu của các đơn vị CER từ CDM là Chương trình mua bán phát thải EU (EU Emissions Trading Scheme – EU ETS).
Kết quả. Về cơ bản, kết thúc giai đoạn I của Nghị định thư Kyoto, các quốc
gia nhóm Phụ lục I đã hoàn thành mục tiêu cắt giảm phát thải của mình tính theo kết quả toàn khối. Điều này là do một số quốc gia trong nhóm này đã không đạt được mục tiêu áp dụng riêng cho mình. Theo báo cáo này, mục tiêu trong Nghị định thư Kyoto đạt được mà không cần tính các giấy chứng nhận cho các dự án CDM. Trong giai đoạn 2008-2012, tính cả tỉ lệ phát thải của Hoa Kỳ và Canada, nhóm này ước tính giảm lượng phát thải trung bình 9.5%. Trong trường hợp Nghị định thư Kyoto bao gồm Hoa Kỳ và Canada, với mức phát thải tăng 8.5% ở Hoa Kỳ (so với năm cơ sở 1990), nhóm các nước Phụ lục I vẫn có khả năng hoàn thiện mục tiêu của mình với tổng lượng phát thải của cả nhóm giảm 5.2% so với năm 1990, đúng với mục tiêu đề ra của Nghị định thư.92
91
BRIC (Brazil, Rusia, India, China) là từ viết tắt của nhóm các nước có nền kinh tế mới nổi, bao gồm Brazzil, Nga, Ấn Độ, và Trung Quốc. BRIC chủ yếu để phân biệt với những nền kinh tế “rồng hổ” của châu Á, như Hàn Quốc, Đài Loan, Hongkong, Singapore, cũng là những nền kinh tế mạnh trong những thập niên gần đây, nhưng phát triển với hàm lượng khoa học kỹ thuật tập trung hơn. Trong khi đó khối BRIC được biết đến với nền sản xuất khổng lồ dựa trên quy mô dân số lớn và nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú. Trong một số nguồn tư liệu khác, các tác giả cũng có thể sử dụng thuật ngữ BRICS vì liệt kê thêm Nam Phi (S -South Af- rica).
92
47
Biểu đồ 2.5: Lượng phát thải khí nhà kính thực tế và mục tiêu của các bên Phụ lục I tham gia
Nghị định thư Kyoto (không tính LULUCF).
a. Nhóm Phụ lục I Thực tế (đường nhỏ) – Mục tiêu trong Kyoto (đường đậm) Xanh dương: Bao gồm Hoa Kỳ và Canada
Xanh lá:Không bao gồm Hoa Kỳ và Canada b. Các nhóm nhỏ trong nhóm Phụ lục I
Đỏ: Các nước OECD bao gồm Hoa Kỳ và Canada Da cam: Hoa Kỳ
Tím: EU27
Xanh: EIT không bao gồm EU27
Hồng: Các quốc gia OECD bao gồm Canada Nguồn: Hình 2.8 (J. Oliver et al., 2013, p. 27)
Với những số liệu báo cáo này, đây là một kết quả đáng mừng của quá trình thực hiện các cam kết trong Nghị định thư Kyoto. Xuất phát điểm vào năm 2008 với nhiều con số báo cáo không quá tích cực, nhưng khi kết thúc giai đoạn vào năm 2012, các quốc gia nhóm Phụ lục I đã đạt được mục tiêu của mình. Kết quả này cũng mở ra hy vọng cho những vòng đàm phán tiếp theo. Đây cũng là một minh chứng cụ thể và có giá trị cho việc đẩy mạnh hợp tác quốc tế trong vấn đề này, khi mà khó có một quốc gia đơn lẻ nào có khả năng tạo ra sự thay đổi đáng kể đối với diễn biến toàn cầu này.
48