Nhìn chung hoạt động xuất nhập khẩu qua các KKTCK biên giới liên tục phát
2.2.2. Những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân
Đến nay đã có 18 khu kinh tế được quy hoạch, hình thành và phát triển, 28 khu kinh tế cửa khẩu đã đi vào hoạt động. Các khu kinh tế này đã góp phần thúc đẩy sự phát triển phát triển kinh tế - xã hội địa phương, cũng như của đất nước. Song, thực tế đang đòi hỏi phải xem xét lại mô hình khu kinh tế, khu kinh tế cửa khẩu. Bởi sau 15 năm thành lập đến nay,cả nước có 28 khu kinh tế cửa khẩu nhưng hiện chỉ có các khu
kinh tế cửa khẩu ở Lạng Sơn, Quảng Ninh, Lào Cai đang hoạt động nhộn nhịp cả về thương mại, dịch vụ, công nghiệp, xuất nhập khẩu. Còn các khu kinh tế cửa khẩu còn lại phần lớn đều trong tình trạng hoạt động không hiệu quả.
Quy hoạch, thành lập KKTCK chưa thực sự phù hợp với điều kiện tiềm năng thực tế
Quy hoạch, thành lập một số KKTCK vẫn còn mang dáng dấp của một bản tổng hợp đầy nể nang các đề xuất của các địa phương, chưa được xem xét tổng thể hài hòa lợi ích quốc gia, chưa đáp ứng yêu cầu của quá trình phát triển , chưa thực sự phù hợp với điều kiện, tiềm năng phát triển của địa phương, của vùng mà mang nhiều tính cục bộ, vì lợi ích ngắn hạn của địa phương. Với sự mở rộng tràn lan và lãng phí trong việc sử dụng ngân sách quốc gia cho các KKTCK, trong khi chính sách đầu tư công đang được ưu tiên thắt chặt là không hợp lý.
Thực tế, số lượng các KKTCK vượt quy hoạch nhưng hoạt động thực tế mới chỉ đạt được một phần nhỏ của quy hoạch. Cụ thể năm 2010, kim ngạch xuất nhập khẩu qua các KKTCK được lên “kế hoạch” là 13,5-14 tỉ USD, nhưng con số trên thực tế chỉ đạt 5,44 tỉ USD. Và theo Tổng cục Hải quan, hiện xuất nhập khẩu qua các cửa khẩu biên giới vẫn chỉ chiếm khoảng 10% tổng kim ngạch. Đó là chưa kể hàng xuất nhập khẩu từ những vùng kinh tế khác vận chuyển đến. Thực trạng hoạt động còn ảm đạm ở hầu hết các KKTCK. Hiện chỉ có các KKTCK ở Lạng Sơn, Quảng Ninh, Lào Cai đang hoạt động nhộn nhịp cả về thương mại dịch vụ, công nghiệp, xuất nhập khẩu. Đây là những khu kinh tế có cửa khẩu thông thương với Trung Quốc. Vì vậy điều kiện để một KKTCK trở nên sôi động còn phụ thuộc vào phía bên kia biên giới.
Nguyên nhân dẫn đến tình hình này là một xu hướng phân cấp cho các tỉnh một cách quá đáng, quá mức, cho nên các tỉnh cạnh tranh với nhau. Nhiều địa phương vì lợi ích cục bộ, đề xuất quy hoạch các KKTCK quá lớn, một số tỉnh có đến 2-3 KKTCK, dẫn đến việc có quá nhiều KKTCK và chưa được lấp đầy. Việc điều chỉnh quy hoạch về KKT của chúng ta cũng thật là dễ dãi. Do thiếu vắng một tầm nhìn dài hạn nên nhiều quy hoạch chung xây dựng của các KKT vừa mới được phê duyệt đã phải điều chỉnh.
Việc lập quy hoạch chung KKTCK và quy hoạch chi tiết trong KKTCK triển khai còn chậm và chất lượng chưa cao. Quy hoạch phát triển các khu không cân đối với nguồn lực tài chính để thực hiện nên việc đầu tư ban đầu bị kéo dài.
Một số KKTCK nằm ở vị trí khó khăn đã trở nên hiu hắt (vốn đầu tư ít, doanh thu thấp, sức hút cạnh tranh không có) gây lãng phí như KKTCK Bonue (Bình Phước) chỉ có 750 lao động, KKTCK Nam Giang (Quảng Nam) chỉ 2.500 lao động. Rõ ràng, nếu chỉ tính số lao động làm việc tại khu kinh tế cửa khẩu thì Bonue chưa bằng 1% so Đồng Đăng, Đồng Tháp.
Chủ trương xây dựng các khu kinh tế là đúng đắn, song việc thành lập nhanh các khu kinh tế đã khiến nhu cầu vốn đầu tư đang vượt quá khả năng cân đối của ngân sách quốc gia. Trong khi đó, phần lớn các khu kinh tế đều áp dụng cơ chế, chính sách phát triển cơ bản giống nhau, không phát huy được thế mạnh mang tính đặc thù của từng khu hoặc vùng kinh tế.
Tóm lại, thực trạng phát triển ồ ạt của các KKTCK như hiện nay, những nơi chưa cần thiết cũng đầu tư xây dựng là hoàn toàn sai lầm, rất nguy hiểm cho nền kinh tế. Do đó, cần đánh giá, rà soát quy hoạch các khu kinh tế đang hoạt động để xác định rõ lợi thế của từng khu, tác động lan tỏa vùng miền.
Kết cấu hạ tầng các KKTCK chưa được xây dựng đồng bộ, chưa đáp ứng được yêu cầu của quá trình phát triển
Các khu kinh tế cửa khẩu thường nằm tại các địa phương, địa bàn có điều kiện KT – XH còn khó khăn nên chủ yếu vẫn dựa vào ngân sách Trung ương đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng. Do nguồn ngân sách trung ương hết sức hạn chế trong khi nhu cầu đầu tư phát triển của các KKTCK rất lớn, nên nhiều KKTCK đang gặp khó khăn trong việc triển khai xây dựng kết cấu hạ tầng một cách đồng bộ, đạt chất lượng đáp ứng nhu cầu vận hành và thu hút đầu tư.
Theo ước tính của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong giai đoạn 2004 – 2009, tổng cộng các nguồn vốn hỗ trợ có mục tiêu từ ngân sách trung ương, vốn trái phiếu Chính phủ, nguồn thu địa phương được giữ lại, và ODA mới chỉ đáp ứng được khoảng 20% nhu cầu vốn đầu tư phát triển hệ thống cơ sở hạ tầng của các KKT đã được thành lập. Ngân sách nhà nước có hạn nên nhiều khu kinh tế ra đời song không thể nhận đủ lượng vốn ngân sách, dẫn tới tình trạng đầu tư hạ tầng không đáp ứng được yêu cầu phát triển thực tế, bị bỏ dở giữa chừng. Không chỉ hàng ngàn tỉ đồng vốn ngân sách đầu tư không hiệu quả, mà lãng phí lớn hơn là hàng trăm ngàn hecta đất nông nghiệp bị lấy đưa vào quy hoạch rồi bỏ hoang.
Cơ sở hạ tầng tuy đã được quan tâm đầu tư xây dựng, song còn thiếu đồng bộ, một số các công trình như siêu thị, chợ cửa khẩu, cửa hàng miễn thuế, kho ngoại quan chưa được xây dựng nên chưa hấp dẫn các hoạt động đầu tư. Bên cạnh đó, mới chỉ chú trọng tới khu vực trung tâm cửa khẩu còn các khu vực khạc thuộc KKTCK vẫn chưa được đầu tư đúng mức.
Ngoài ra, tiến độ triển khai đầu tư hạ tầng chưa đạt yêu cầu còn do nguyên nhân các địa phương chưa thực sự chủ động trong tìm kiếm, huy động các nguồn lực chưa gắn với cơ chế ưu đãi thỏa đáng, quyền lợi rõ ràng nên chưa mạng tính khuyến khích cao.
Công tác đền bù giải phóng mặt bằng gặp nhiều khó khăn do sự biến động về giá cả. Đặc biệt, là vừa qua, một số quy định về bồi thường giải phóng mặt bằng chưa thực sự hợp lý, làm giá bồi thường giải phóng mặt bằng tăng cao đã ảnh hưởng tới tiến độ đền bù, giải phóng mặt bằng và xây dựng cơ sở hạ tầng KKTCK.
Thu hút đầu tư vào các KKTCK gặp nhiều khó khăn, đóng góp của các KKTCK vào phát triển KT – XH địa phương còn khiêm tốn
Hiện nay, ngoại trừ một số KKTCK đã có những đóng góp khả quan vào phát triển KT – XH địa phương, phần lớn các KKTCK khác do mới thành lập, đang triển khai xây dựng cơ sở hạ tầng nên mức độ phát triển, vai trò động lực và đóng góp vào phát triển kinh tế địa phương và phát triển vùng còn khiêm tốn.
Hạ tầng các khu kinh tế cũng chưa đồng bộ, thủ tục đầu tư cấp phép còn chậm. đã hạn chế thu hút đầu tư vào các KKTCK.
Hạn chế trong thu hút đầu tư một phần còn do một số địa phương còn thiếu kinh nghiệm trong công tác vận động, xúc tiến đầu tư do địa phương thực hiện còn mang tính cục bộ, chưa đạt hiệu quả cao; sự thống nhất, đồng bộ, hiệu quả trong các chương trình, kế hoạch xúc tiến đầu tư giữa các cơ quan Trung ương còn hạn chế.
Việc xây dựng quá nhiều khu kinh tế, khu kinh tế cửa khẩu như hiện nay đang trở thành gánh nặng cho ngân sách Trung ương cũng như địa phương. Trong khi hiệu quả chưa được như mong muốn: với quy mô diện tích lớn gấp 10 lần các khu công nghiệp, nhưng các khu kinh tế hàng năm chỉ đóng góp cho ngân sách khoảng 600 triệu USD. Thậm chí là, ở một số địa bàn, nền kinh tế địa phương đang phải gồng mình lên nuôi các khu kinh tế, chứ không phải các khu vực này đang nuôi nền kinh tế .
Các KKTCK chưa được định hướng thu hút các ngành, lĩnh vực có lợi thế so sánh, chưa tạo được sự liên kết, tương hỗ trong quá trình hoạt động
Các KKTCK đều có chung định hướng thu hút đầu tư vào lĩnh vực kinh doanh thương mại và một số ngành công nghiệp nhằm tận dụng vị trí cửa khẩu, chính sách ưu đãi… nhưng chưa chọn được lĩnh vực thế mạnh riêng của mình, chưa đặt ở vị trí có lợi thế so sánh toàn diện trong quá trình phát triển do đó chưa phát huy được lợi thế so sánh dẫn đến sự cạnh tranh trong thu hút đầu tư. Vì thế nguồn vốn đầu tư và hạ tầng nguồn nhân lực đều không đáp ứng được nhu cầu phát triển của một khu kinh tế, khu kinh tế cửa khẩu.
Đồng thời, việc đầu tư dàn trải nhưng thiếu kết nối giữa các cụm công nghiệp đã dẫn đến tình trạng chính các khu công nghiệp này phải cạnh tranh với nhau, các địa phương phải cạnh tranh với nhau trong việc thu hút vốn. Việc xây dựng các khu kinh tế ở thời điểm hiện nay đã mất tính hấp dẫn với nhiều nhà đầu tư do các nước trong khu vực cũng đang áp dụng các chính sách ưu đãi tương tự như Việt Nam nhưng môi trường đầu tư của họ thông thoáng hơn.
Sự phát triển của các KKTCK chưa đồng đều; một số KKTCK chưa phát huy được hết lợi thế, tiềm năng. Sức hút các doanh nghiệp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh tại KKTCK còn hạn chế do ko đáp ứng được nguồn nhân lực và hạ tầng kỹ thuật yếu kém. Vì vậy, xây dựng cơ chế phân bổ nguồn lực hợp lý cho các khu kinh tế, khu kinh tế cửa khẩu trong mối quan hệ khăng khít với tái cấu trúc đầu tư, nhất là đầu tư công .
Nhiều đồ án quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch chung xây dựng của các KKCK khác nhau lại rất giống nhau – như các sản phẩm được sản xuất hàng loạt. Một số KKTCK trong cùng một vùng kinh tế được định hướng phát triển tương tự như nhau, nhạt nhòa, thiếu bản sắc, không khai thác được đặc thù riêng có, lợi thế cạnh tranh của từng địa phương, dẫn đến sự cạnh tranh hạn chế lẫn nhau giữa các KKT, ảnh hưởng xấu đến sự phát triển của từng KKT nói riêng và của các KKT trong vùng nói chung
Nguyên nhân chủ yếu của các hạn chế trên là do công tác quy hoạch ngành, lĩnh vực phát triển KKT chưa thực sự rõ ràng hợp lý; chưa có cơ chế, chính sách định
hướng đầu tư, liên kết theo ngành , lĩnh vực phù hợp với đặc thù từng KKTCK. Vị trí của các KKTCK chưa thể hiện được lợi thế so sánh toàn diện trong quá trình phát triển: hạ tầng nguồn nhân lực, vốn đầu tư ban đầu cũng như định hướng phát triển trong tương lai.
Quy hoạch nguồn nhân lực gắn với ngành nghề thu hút đầu tư trong các KKT chưa được chú trọng
KKTCK thường có quy mô diện tích lớn, đòi hỏi phải tập trung nguồn lực để đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng, thu hút đầu tư để phát huy được vai trò động lực thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, vùng. Vì vậy, việc phát triển thêm hoặc mở rộng khu kinh tế cửa khẩu phải được cân nhắc về bố trí nguồn lực, tiềm năng phát triển và lợi ích quốc gia.
Hiện nay, ở một số KKTCK mới chỉ thu hút được một số dự án lớn nhưng đã thiếu nguồn nhân lực làm việc cho các dự án này (không chỉ lao động quản lý và có kỹ năng cao mà cả lao động trình độ thấp và trung bình). Ngoài ra, việc đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng xã hội ( nhà ở cho chuyên gia, công nhân, trường học, bệnh viện…) chưa được quan tâm, do vậy chưa tạo sự hấp dẫn thu hút người lao động, đặc biệt lao động có tay nghề và chuyên gia trong và ngoài nước đến làm việc tại các KKTCK.
Cơ chế, chính sách phát triển KKT còn một số bất cập, vướng mắc
Quá trình triển khai Cơ chế, chính sách phát triển KKTCK đã bộc lộ một số vướng mắc, điểm bất hợp lý, chưa phù hợp của các quy định pháp luật, gây khó khăn cho địa phương và doanh nghiệp trong triển khai thực hiện thể hiện ở một số điểm sau: Tại hầu hết các khu vực cửa khẩu, cơ sở vật chất kỹ thuật thương mại nhìn chung còn yếu kém, lạc hậu. Trong khi đó, các thủ tục hành chính vẫn còn nhiều phức tạp phiền hà, cơ chế chính sách vẫn còn chậm đi vào cuộc sống và còn bất cập trong quá trình thực hiện, chưa tạo ra hành lang thuận lợi, chưa thực sự khuyến khích doanh nghiệp phát triển.
Các chính sách và thể chế hiện nay đối với các KKTCK chưa thực sự là những thử nghiệm chính sách đột phá và chưa tạo ra được lợi thế so sánh đáng kể nào so với mô hình khu công nghiệp hay khu chế xuất hiện hữu khác ở Việt Nam.. Cơ
chế, chính sách của Chính phủ đối với phát triển KKTCK chưa được điều chỉnh kịp thời, phù hợp với sự thay đổi của thực tiễn.
Cơ chế, chính sách ưu đãi áp dụng cho phát triển các KKTCK chưa được xây dựng nhất quán trong hệ thống văn bản pháp quy, chưa đồng bộ giữa các KKTCK với nhau và chưa có những chính sách ưu đãi đặc thù riêng với tầm nhìn lâu dài, có tính đột phá nhằm kích thích đầu tư trong nước và ngoài nước vào KKTCK sản xuất – kinh doanh, đặc biệt là chính sách ưu đãi đầu tư để thu hút các dự án.
Cơ chế, chính sách áp dụng đối với KKTCK mới chỉ quy định ở tầm Nghị định nên chưa có tính pháp lý cao, vẫn bị khống chế, chồng chéo ở các Luật và Nghị định chuyên ngành, chưa hình thành các cơ chế, chính sách đặc thù đặc biệt tạo môi trường đầu tư kinh doanh thuận lợi.
Việc phân cấp, ủy quyền cho Ban Quản lý KKTCK chưa được thực hiện đầy đủ nhất quán trên cả nước do có sự không thống nhất với các quy định pháp luật chuyên ngành, chưa được các bộ, ngành hướng dẫn cụ thể hoặc chủ trương phân cấp, ủy quyền chưa được địa phương quán triệt và thực hiện. Nhiều địa phương đã ban hành quy chế phối hợp giữa các sở, ban ngành của địa phương trong quản lý nhà nước về KKT. Tuy nhiên, việc phối hợp giữa Ban quản lý KKT với các sở, ngành của tỉnh trong thực tế còn chưa hiệu quả.
Vai trò, vị trí của Ban Quản lý KKTCK trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước cấp địa phương; công tác phối hợp; chức năng nhiệm vụ trong một số lĩnh vực như thanh tra, môi trường, lao động còn chưa rõ ràng, thống nhất. Trong quá trình thực hiện, đối với một số KKTCK có địa giới hành chính chiếm phần lớn hoặc toàn bộ địa giới hành chính cấp huyện, việc phân định trách nhiệm quản lý giữa chính quyền địa phương và Ban quản lý Khu kinh tế gặp nhiều khó khăn, đặc biệt trong công tác quy hoạch và quản lý đầu tư.
Năng lực xây dựng, triển khai chính sách của các cơ quan quản lý Nhà nước còn hạn chế; tổ chức bộ máy, đội ngũ cán bộ, sự phối hợp giữa các cơ quan quản lý nhà nước còn chưa chặt chẽ, thống nhất.
Bên cạnh đó, việc điều chỉnh quy hoạch về khu kinh tế cũng chưa nghiêm túc. Nhiều quy hoạch chung xây dựng của các khu kinh tế vừa mới được phê duyệt đã phải điều chỉnh. Có không ít trường hợp lý do thật sự dẫn đến điều chỉnh quy hoạch về khu