Bộ máy hành chính trước cải cách của Minh Mệnh

6. Kết cấu của luâ ̣n văn

3.1.1. Bộ máy hành chính trước cải cách của Minh Mệnh

Mặc dù tham vọng, nhưng Gia Long chưa đủ quyền lực và khả năng để quản lý trực tiếp một lãnh thổ rộng lớn gồm cả ba khu vực Bắc, Trung, Nam. Chính vì vậy, dưới thời Gia Long và 10 năm đầu thời Minh Mệnh, nhà Nguyễn phải thực hiện giải pháp “quyền nghi tạm đặt” với hai khu vực Bắc Hà và Gia Định. Trên cơ sở các đơn vị hành chính trước đó, Gia Long chia cả nước thành 27 doanh và trấn. Triều đình Phú Xuân trực tiếp quản lý miền Trung tính từ Thanh Hóa đến Bình Thuận. Phía Bắc từ trấn Sơn Nam Hạ trở ra, Gia Long thành lập Bắc Thành (năm 1802), gồm năm nội trấn và sáu ngoại trấn, nằm dưới sự cai quản của một viên Tổng trấn. Năm 1808, Gia Định Thành được thiết lập gồm năm trấn (trước là các doanh): doanh Trấn Biên đổi làm trấn Biên Hoà, doanh Vĩnh Trấn đổi làm trấn Vĩnh Thanh, doanh Trấn Định đổi làm trấn Định Tường và trấn Hà Tiên1.

Giống như Bắc thành, Gia Định thành tồn tại với tư cách là một cấp trung gian có quyền lực rất lớn, nối liền chính quyền trung ương với các trấn - dinh. Đứng đầu Gia Định thành là một viên Tổng trấn, ngoài ra còn có Hiệp Tổng trấn (sau đổi thành Phó Tổng trấn), cùng bốn tào Hộ, Binh, Hình, Công giúp việc.

1

79 Trong 24 năm tồn tại của mình (1808-1832), Gia Định thành trải qua nhiều lần thay đổi Tổng trấn. Tổng trấn đầu tiên của Gia Định thành là Nguyễn Văn Nhân và Tổng trấn cuối cùng là Lê Văn Duyệt. Đại Nam thực lục có ghi chép về quyền lực của Tổng trấn Gia Định thành: “Phàm truất thăng quan lại, hưng lợi trừ hại, tất cả việc thành và việc biên cương đều cho tùy nghi mà làm” [136, 62]. Các viên quan Tổng trấn Bắc thành và Gia Định thành có quyền lực tự trị rất lớn, có thể “tiền trảm hậu tấu”, tự quyết định hầu hết vấn đề trong phạm vi cai quản của mình mà không cần tấu trình trước với triều đình. Học giả Choi Byung Wook đánh giá phạm vi quyền lực của Tổng trấn Gia Định thành lớn hơn so với viên quan đồng cấp ở Bắc thành. Bởi Tổng trấn Gia Định thành còn phải chịu trách nhiệm kiểm soát nước láng giềng Chân Lạp, duy trì Nam Bộ như một kho dự trữ về kinh tế [174,84].

Bộ máy hành chính của Gia Định thành vừa mang dáng dấp của triều đình thu nhỏ (tổ chức Tào), vừa mang tính chất của trấn, dinh phóng đại (Tả Hữu thừa ty với 6 phòng) [13,125]. Thực chất, đây là một hình thức phân quyền tạm thời khi mà triều đình trung ương chưa đủ mạnh để có thể kiểm soát được toàn bộ đất nước.

Về mặt hành chính, dưới Gia Định thành là các trấn, đứng đầu là Trấn thủ (võ quan), giúp việc là các chức Hiệp trấn và Tham hiệp (văn quan). Mỗi trấn gồm 2 ty: Tả thừa Ty gồm các phòng Lại, Binh, Hình; Hữu thừa Ty gồm các phòng Lễ, Hộ, Công. Hiệp trấn đứng đầu Tả thừa Ty, Tham hiệp đứng đầu Hữu thừa Ty.

Theo Đại Nam thực lục, quan Trấn thủ của 4 trấn khu vực Tây Nam được Minh Mệnh bổ nhiệm từ năm 1820 như sau:

80

Bảng 2.1: Quan trấn thủ khu vực Tây Nam (1820-1833)

Tên

Trấn Trấn thủ Giai đoạn Xuất thân Lý do miễn chức

Phiên An

Đào Quang Lý 1820 Vệ úy Vệ Chấn Bảo Lấn xén tiền công

Phan Tiến Hoàng 1821-1823

Vệ úy quân Thần

Sách Cấp dưới nhận hối lộ

Phạm Văn Châu 1824-1828

Vệ úy Hữu bảo nhị

Hữu quân Cấp dưới phạm tội nặng Nguyễn Hữu Thuyên 1828-1830

Trấn thủ Hà Tiên Xử án không đúng bị dân kiện

Trần Hữu Thăng 1831-1833

Phó Vệ úy Ban trực tả Vệ quân Thần

Sách Tội không bắt được giặc

Định Tƣờng

Nguyễn Văn Phong 1820-1822

Vệ úy Vệ Hùng cự nhị

Đổi bổ làm trấn thủ Biên Hòa

Nguyễn Văn Tuyên 1822-1824

Chưởng cơ Hữu quân

Đổi bổ làm trấn thủ Vĩnh Thanh

Đỗ Quý 1824-1827 Lưu thủ Quảng Bình Triệu về kinh

Phan Văn Thể 1827-1832

Vệ úy Vệ Dương võ quân Thần Sách

Tự tiện tra tấn dân thường đến chết Lê Sách 1832 Phó vệ uý Ban trực Hậu vệ dinh Thần sách Sung Lãnh binh Bình Định

Tô Trân 1832-1833 Lang trung Lại bộ Định Tường thất thủ

Vĩnh Thanh

Nguyễn Văn Thụy 1820-1821

Khâm sai thượng

đạo tướng quân Chết

Trần Công Lại 1821-1824

Vệ úy quân Thần

Sách Chết

Nguyễn Văn Tuyên 1824-1825

Chưởng cơ Hữu quân

Đổi bổ làm thống chế quản lý biền binh thành

81

Tên

Trấn Trấn thủ Giai đoạn Xuất thân Lý do miễn chức

Gia Định Nguyễn Đình Phổ 1825-1826 Trấn thủ Bắc Ninh Triệu về kinh Nguyễn Văn Cận 1826-1828

Vệ úy vệ Tiền phong Dung túng người nhà sách nhiễu dân

Lê Văn Nghĩa 1828-1832

Vệ uý vệ Nghĩa võ quân Thần sách Sung lãnh binh Bình Thuận Hà Tiên

Mạc Công Du 1816-1828 Cai đội Hà Tiên Vì hèn kém bắt về hưu trí Nguyễn Hữu Thuyên 1828

Trấn thủ Biên Hòa Đổi bổ làm Trấn thủ Phiên An

Lê Văn Huyên 1828-1830

Vệ úy vệ Hùng cự

nhị Già yếu, bắt về hưu trí Trần Văn Hựu 1830-1833

Trấn thủ Biên Hòa Sung lãnh binh Quảng Ngãi

Nguồn: Quốc sử quán triều Nguyễn (2004), Đại Nam thực lục, tập 2, 3 Viện Sử học, Nxb Giáo Dục, Hà Nội.

Có thể nhận thấy, trong 10 năm đầu thời Minh Mệnh các viên Trấn thủ hầu hết có xuất thân võ quan và chịu ảnh hưởng lớn của Tổng trấn Lê Văn Duyệt. Mặc dù vậy, Minh Mệnh cũng tính toán những nước cờ chính trị để tìm cách giải thể quyền lực ngày càng lớn của chính quyền Gia Định thành. Thực hiện chính sách “quyền nghi tạm đặt”, trao quyền lớn cho Tổng trấn, nhưng Minh Mệnh vẫn liên tục thay đổi quan lại đứng đầu các trấn ở Gia Định. Chính sách luân chuyển quan lại của Minh Mệnh chủ yếu dựa vào các yếu tố: bị định tội, triệu hồi về Kinh, đổi bổ sang trấn khác, chết và bắt về hưu trí. Trong đó, số lượng Trấn thủ bị định tội, cách chức hoặc miễn chức chiếm tỷ lệ lớn. Ngoại trừ trường hợp của Mạc Công Du - Trấn thủ Hà Tiên, các viên quan trấn thủ Phiên An, Định Tường, Vĩnh Thanh, Hà Tiên không ai tại vị quá 4 năm. Có lẽ, Minh Mệnh muốn từng bước tiết chế ý đồ xây dựng thanh thế, quyền lực cát cứ của Tổng trấn Gia Định

82 thông qua việc lựa chọn những viên quan thân cận đảm nhận chức vụ quan trọng tại các trấn.

Chẳng hạn như trường hợp Mạc Công Du (cháu nội của Mạc Thiên Tích), giữ chức trấn thủ Hà Tiên hơn 10 năm (1816-1828). Cũng phải nói thêm rằng, Mạc tộc đã gây dựng được thanh thế, ảnh hưởng lớn và lâu đời ở đất Hà Tiên. Sau khi lên ngôi, để tìm cách kiềm chế Mạc Công Du, Minh Mệnh đã bổ nhiệm Lê Đăng Doanh - quan văn, làm Tham hiệp trấn Hà Tiên. Đến năm 1828, Mạc Công Du bị buộc phải về hưu trí với lý do không thạo việc hành chính, hèn kém. Về sau, quyền lực của họ Mạc ở Hà Tiên chấm dứt khi Mạc Công Du được xem là có dính líu đến vụ biến Lê Văn Khôi ở Phiên An.

Dưới cấp trấn là cấp phủ, huyện (châu, đạo). Cấp chính quyền cơ sở là xã, thôn, phường, ấp. Giữa phủ, huyện (châu, đạo) và cấp cơ sở tồn tại cấp hành chính tổng được duy trì từ thời Lê. Chính quyền Gia Định thành đến năm 1832 thì giải thể. Trong thời gian tồn tại của mình, Gia Định thành và các trấn đóng vai trò nhất định để triều đình nhà Nguyễn có thể từng bước củng cố nền thống trị, ổn định bộ máy tổ chức. Tuy nhiên, cũng giống như Bắc thành, Gia Định thành thể hiện trạng thái phân quyền, cát cứ, trở thành “nguy cơ” lớn cho triều đình mà Minh Mệnh phải tìm cách loại bỏ.

Đối với khu vực biên giới Tây Nam, do đặc thù lịch sử, địa lý, khi mới thiết lập, chính quyền ở đây tồn tại một cấp hành chính là đạo. Năm 1757, Phiên vương Chân Lạp tiến dâng phần đất Tầm Phong Long cho chúa Nguyễn Phúc Khoát. Võ vương đã sai Thống suất Trương Phúc An và Tham mưu Nguyễn Cư Trinh đặt thành 3 đạo: Tân Châu, Châu Đốc và Đông Khẩu. Đồng thời, quan Tổng binh Mạc Thiên Tứ xin Chúa Nguyễn cho lập hai đạo: Long Xuyên và Kiên Giang thuộc Hà Tiên. Thời gian này, “đạo” tồn tại với tư cách là một khu vực mang tính chất hành chính - quân sự, có đồn thủ, binh lính đóng giữ, theo chế độ quân quản.

83 Đầu thời Gia Long, các đạo vẫn được duy trì, đứng đầu là các viên Chưởng cơ. Theo Trịnh Hoài Đức, Gia Định thành về phía Nam có 4 đa ̣o trấn giữ biên giới là Quang Hóa , Tuyên Oai, Tân Châu và Châu Đốc . Quản đạo đạo Quang Hóa kiêm quản hai đạo Quang Phong, Thuận Thành. Quản đạo đạo Tân Châu kiêm quản hai đạo Chiến Sai, Hùng Thắng (sau là Hùng Ngự). Riêng đạo Châu Đốc vì đất đai nhiều chỗ bỏ hoang nên đầu thời Gia Long mộ dân đến ở, gọi là

Châu Đốc tân cương, đặt chức Quản đạo, lệ vào trấn Vĩnh Thanh. Gia Long năm thứ 9 (1810) đổi hai đạo Long Xuyên, Kiên Giang làm huyện, thuộc về trấn Hà Tiên, đặt 1 Quản đạo, 1 Hiệp thủ [111,197].

Minh Mệnh năm 1822, đặt chức Tri phủ ở các phủ thành Gia Định. Xuống chỉ các phủ, huyện trước đặt 2 viên Tri phủ, 2 viên Tri huyện phải bớt xuống 1. Đồng thời, tại các huyện Long Xuyên, Kiên Giang, hai chức Quản đạo và Hiệp thủ đều có xuất thân võ quan, không thông thạo việc quản lý hành chính vì vậy triều đình quyết định bổ nhiệm các viên Tri huyện, bãi bỏ chức Hiệp thủ. Chức Quản đạo vẫn được duy trì, năm Minh Mệnh thứ 6 (1825), đổi chức Quản đạo làm Quản thủ. Chức Quản thủ lúc này chỉ chuyên về việc phòng thủ, quân sự. Trên thực tế, giai đoạn này, hệ thống quản lý hành chính của triều đình Minh Mệnh đối với các phủ, huyện ở khu vực biên giới Tây Nam không thống nhất. Sự tồn tại đan xen, chồng chéo giữa các chức vụ Tri huyện, Quản đạo (Quản thủ) cho thấy việc phân định không rạch ròi vai trò, trách nhiệm trong vấn đề quản lý hành chính và quân sự, biên phòng.

Tuy nhiên, chỉ có hai đạo Long Xuyên và Kiên Giang đổi thành huyện, còn khu vực Châu Đốc, Tân Châu, Hùng Ngự vẫn gọi chung là “Châu Đốc tân cương” và viên quan Bảo hộ Chân Lạp chịu trách nhiệm trực tiếp. Chức quan Bảo hộ Chân Lạp ra đời từ năm 1812, khi triều đình Chân Lạp muốn thoát khỏi vòng kiềm tỏa của triều đình Xiêm La nên chấp nhận đặt dưới sự bảo hộ của triều đình nhà Nguyễn. Chức vụ Bảo hộ Chân Lạp có quyền lực rất lớn ở khu

84 vực biên giới, chỉ nằm dưới quyền của Tổng trấn Gia Định thành. Năm 1820, Nguyễn Văn Thoại tiếp tục được chỉ định đóng giữ bảo Châu Đốc, lĩnh chức Bảo hộ Chân Lạp, kiêm lý biên vụ Hà Tiên. Ông là người có công rất lớn trong việc khai phá miền Hậu Giang, hoàn thành kênh Thoại Hà, Vĩnh Tế, mộ dân lập ấp, tạo nền tảng kinh tế - xã hội vững chắc cho khu vực biên giới Tây Nam những năm đầu thời Minh Mệnh.

Hai con kênh Thoại Hà (1817) và Vĩnh Tế (1824) hoàn thành mở ra cơ hội phát triển kinh tế và xây dựng một đơn vị hành chính độc lập ở khu vực Châu Đốc tân cương. Từ Gia Long cho đến Minh Mệnh đều nhận thấy sự phân chia địa hạt các trấn ở khu vực biên giới Tây Nam không hợp lý. Trấn Vĩnh Thanh kéo dài từ biên giới Tây Nam cho đến tận biển, địa hình chia cắt, dân cư tập trung ở vùng cửa sông, ven biển phù sa màu mỡ mà lại thưa thớt ở vùng biên giới Châu Đốc trọng yếu. Việc nắm lấy quyền quản lý hành chính cũng gặp nhiều khó khăn khi triều đình phải thông qua Tổng trấn mới với tay đến được khu vực này. Trong khi đó, đây lại là con đường quân sự - phòng thủ chiến lược trước một Xiêm La nhiều tham vọng. Chính vì vậy, Minh Mệnh phải tiến hành những chính sách mạnh mẽ hơn để nắm lấy quyền kiểm soát trực tiếp khu vực này.