III. Xu thế sử dụng Tài nguyên và bảo vệ Môi trường ở Việt nam.
1. Chính sách của Việt Nam về tài nguyên, môi trường và phát triển bền vững.
2.3. Hệ thống quản lý, thực thi chính sách về tài nguyên và môi trường
Trong một Nhà nước pháp quyền, hoạt động của các cơ quan Nhà nước được xây dựng và tổ chức trên cơ sở và trong khuôn khổ các quy định của pháp luật. Hệ thống quản lý nhà nước hiện hành cũng là hệ thống quản lý, thực thi các chính sách về tài nguyên và môi trường. Ngoài ra, do tính đặc thù của tài nguyên và môi trường: phân bố trên diện rộng, là tài sản chung mà mỗi công dân đều có quyền được hưởng và có trách nhiệm bảo vệ, đồng thời phù hợp với chủ trương xã hội hoá công tác bảo vệ môi trường của Đảng và Nhà nước, vì vậy, ngoài các cơ quan Nhà nước, cộng đồng cư dân các xã, thôn, làng, ấp, buôn, sóc có thể tham gia vào việc quản lý tài nguyên và môi trường. Họ cũng chính là bộ phận trực tiếp tham gia vào việc thực thi các chính sách về tài nguyên và môi trường. Hệ thống này được mô tả và đặc trưng như sau:
Hình II.3 : Hệ thống quản lý, thực thi chính sách về tài nguyên và môi trường
Định hướng chính sách Luật Nghị định Chính phủ Quyết định Thủ tướng Quyết định Bộ, Tỉnh, Ngành
Như vậy, việc phân tích chính sách trong sử dụng bền vững tài nguyên và môi trường có thể theo cách tiếp cận hệ thống từ trên xuống theo cấp quản lý, từ chính sách vĩ mô đến vi mô, đồng thời dùng cơ chế phản hồi từ dưới lên trong quá trình thực hiện chính sách, để có cơ sở điều chỉnh chính sách cho phù hợp với thực tiễn và mang tính khả thi hơn.
2.4. Tác động của chính sách đến tài nguyên và môi trường
Đối tượng chịu tác động
Đối tượng chịu tác động của hệ thống chính sách cần được phân tích, đánh giá trước hết là các dạng tài nguyên cơ bản bao gồm tài nguyên không tái tạo như khoáng sản ; tài nguyên tái tạo được như nước, rừng, hệ động thực vật, đa dạng sinh học ; tài nguyên có khả năng tái tạo như đất. Các thành phần môi trường chịu tác động nhiều nhất của hệ thống chính sách là đất, nước, không khí…
Phương thức tác động
Mỗi dạng tài nguyên, mỗi thành phần môi trường đều đồng thời chịu tác động của nhiều chính sách, theo nhiều chiều khác nhau, theo các mức độ và phương thức khác nhau. Đó có thể là tác động trực tiếp, gián tiếp, tích luỹ hoặc cộng hưởng. Hình II.4 : Tác động của chính sách đến tài nguyên và môi trường
Kết quả tác động tổng hợp của hệ thống chính sách thông qua hoạt động kinh tế - xã hội của con người dẫn đến hai xu thế biến đổi cơ bản: một là tài nguyên và môi trường sẽ tốt hơn, phát triển gia tăng về số lượng và chất lượng; hai là môi trường xấu đi, tài nguyên suy thoái, không đảm bảo tính bền vững và ổn định trong sử dụng. Qua đó xác định nguyên nhân cơ bản do chính sách nào gây ra để kiến nghị lên cấp có thẩm quyền ban hành chính sách để nghiên cứu, điều chỉnh, hoặc thay đổi chính sách đó.
2.5. Các vấn đề cơ bản cần phân tích về thể chế chính sách tài nguyên và môi trường
1. Tính đồng bộ của hệ thống chính sách từ Trung ương đến địa phương 2. Tính nhất quán, sự chồng chéo của các chính sách do các cấp ban hành 3. Tính thực tiễn, khả thi của các chính sách
4. Khả năng lồng ghép của các chính sách
5. Tính phù hợp của các chính sách với cơ chế thị trường 6. Các điều kiện đảm bảo cho việc thực thi các chính sách 7. Sự chậm chạp trong thay đổi chính sách
8. Đánh giá tác động tổng hợp của chính sách lên tài nguyên và môi trường Các tiêu chí sử dụng để đánh giá có thể là:
- Hiệu quả sử dụng tài nguyên - Hệ số sử dụng tài nguyên
- Giá trị tạo được trên một đơn vị tài nguyên - Giới hạn sử dụng tài nguyên
- Khả năng sử dụng lâu dài tài nguyên
3. Thử nghiệm phân tích về chính sách trong sử dụng tài nguyên theo cách tiếp cận hệ thống
3.1. Sơ bộ phân tích về chính sách trong sử dụng tài nguyên rừng ở Tây Nguyên
Tây Nguyên là vùng lãnh thổ có điều kiện tự nhiên thuận lợi cho cây rừng phát triển: địa hình phân cắt yếu, lớp vỏ thổ nhưỡng dày, đất đai màu mỡ, phần lớn là đất đỏ bazan có độ phì cao, khí hậu á nhiệt đới ẩm, lượng mưa lớn, khả năng sinh thuỷ dồi dào. Mặt khác dân cư thưa thớt, chủ yếu là các dân tộc ít người, hệ thống canh tác nông nghiệp thô sơ, sức ép lên tài nguyên rừng nhỏ. Do vậy, trước đây Tây Nguyên có thảm rừng rất tốt với nhiều loại cây gỗ quý như trắc, hương, sao… Trong vòng 32 năm, độ che phủ rừng ở Tây Nguyên giảm sút nhanh chóng, từ 90% năm 1960 xuống còn 57% năm 1992. Trong thời gian đó đất hoang hoá tăng lên tương ứng, từ 9,3% lên 33,3%. Trong thời kỳ 1996 - 2000, mỗi năm Tây Nguyên mất 10.000ha rừng. Trong thời kỳ 1991 - 2000 diện tích đất sử dụng cho nông nghiệp tăng từ 8% lên 22,6%, diện tích rừng giảm từ 59,2% xuống còn 54,9%.
Nguyên nhân suy giảm tài nguyên rừng có nhiều: do chiến tranh tàn phá, do di dân tự do từ phía bắc vào phá rừng làm rẫy, do khai thác gỗ quá mức cho phép, do cháy rừng, v.v… nhưng chủ yếu là do tác động của chính sách phát triển nông nghiệp trên đất dốc, đảm bảo lương thực tại chỗ và các chính sách phát triển thiếu quy hoạch cây công nghiệp dài ngày: cao su, chè, cà phê cho nhu cầu xuất khẩu. Suy giảm tài nguyên rừng kéo theo hệ quả suy giảm hệ động vật, các loài động vật qúy hiếm của Tây nguyên hầu như chỉ còn lại trong các Khu bảo tồn thiên nhiên và Vườn quốc gia. Tác động gián tiếp của mất rừng là suy giảm chất lượng đất và giảm khả năng sinh thuỷ của vùng lãnh thổ được xem là “mái nhà của Đông Dương”, nơi bắt nguồn của nhiều hệ thống sông, đe doạ sự phát triển bền vững của Tây Nguyên.
Từ sau khi ban hành Luật Bảo vệ và phát triển rừng với các chính sách khuyến khích , hỗ trợ người dân và các tổ chức tiến hành gây trồng rừng, với các chương trình PAM, 327, 135 và gần đây là chương trình 5 triệu ha rừng, đã dần dần phục hồi tài nguyên rừng. Năm 2003 diện tích rừng trồng ở Tây Nguyên đạt 97.900ha trên tổng diện tích rừng 2.982.800ha, chiếm 3,3%. Tuy nhiên, trong lúc đó diện
tích rừng bị chặt phá năm 2003 là 901.600ha, như vậy diện tích rừng trồng không bù lại được diện tích rừng bị tàn phá. Kết quả là độ che phủ rừng ở Tây Nguyên không tăng lên được, tài nguyên rừng ở đây chưa được sử dụng bền vững. Nguyên nhân cơ bản của tình hình này có thể nhận thấy qua hoạt động nông nghiệp ví dụ ở tỉnh Kon Tum. Tại đây tác dụng của chính sách bảo vệ và phát triển rừng, khuyến khích đầu tư trồng rừng của Trung ương bị hạn chế bởi một chính sách của chính quyền địa phương, đó là phát triển công nghiệp chế biến bột sắn, tạo việc làm cho người lao động, mở rộng trồng sắn trên đất dốc, trên phần đất lâm nghiệp thay cho trồng rừng.
3.2. Sơ bộ phân tích chính sách trong sử dụng tài nguyên khoáng sản than đá cuả Việt Nam
Than là nhiên liệu hoá thạch, thuộc loại tài nguyên không tái tạo. Theo mức độ kết dính và biến chất, than Việt Nam được chia thành các loại: than bùn, than lignit (than biến chất thấp), than bitum (than biến chất trung bình) và than antraxit (than biến chất cao). Việt Nam có đủ các loại than nói trên và phân bố rải rác khắp nơi: Than bùn có nhiều ở các tỉnh ven biển miền Trung và đồng bằng sông Cửu Long. Than lignit có ở Lạng Sơn, Hà Nội, Tuyên Quang. Than bitum có ở Ninh Bình, Thái Nguyên. Than antraxit có ở Quảng Nam, Thanh Hoá, đặc biệt là ở Quảng Ninh.
Đặc điểm của than đá Quảng Ninh là độ tro thấp, nhiệt lượng cao, chất lượng tốt, giá bán cao. Than Quảng Ninh được khai thác từ đầu thế kỷ XX, nhưng việc đầu tư thăm dò, khai thác một cách có hệ thống với quy mô lớn chỉ bắt đầu từ năm 1955. Trong 10 năm gần đây, việc khai thác than được mở rộng và liên tục nâng cao sản lượng. Năm 2005 khai thác 30 triệu tấn, trong số đó tiêu dùng nội địa 14 triệu tấn, xuất khẩu được 16 triệu tấn để thu ngoại tệ. Song đi liền với khai thác than là hậu quả môi trường vùng than Quảng Ninh bị suy thoái nghiêm trọng. Theo mức độ ô nhiễm không khí, vùng than Quảng Ninh được đánh giá là ô nhiễm nhất so với các nơi khác trên đất nước ta. Các nguồn cấp nước cho sinh hoạt của cư dân Uông Bí, Hòn Gai cũng bị cạn kiệt và ô nhiễm.
Mặt khác, theo tài liệu địa chất của Cục Địa chất và Khoáng sản Việt Nam xuất bản năm 2000 thì Tổng tài nguyên than antraxit của Việt Nam được xác định theo cấp trữ lượng A + B +C1 + C2 là 3,83 tỉ tấn. Than antraxit là nhóm than có trữ lượng nhiều nhất và có giá trị kinh tế lớn nhất ở nước ta. Tuy nhiên, nguồn tài nguyên than antraxit của Việt Nam như vậy là có trữ lượng hữu hạn. Nếu khai thác với mức trung bình 30 triệu tấn/năm thì lượng than antraxit của Việt Nam có thể sử dụng cho thế hệ tiếp theo. Nếu gia tăng mức khai thác lên hơn nữa thì nguy cơ cạn kiệt nguồn than là điều không tránh khỏi.
Trước thực tế này Tập đoàn Công nghiệp than và khoáng sản Việt Nam gần đây đã đưa ra kế hoạch nhập khẩu than vào năm 2015. Như vậy, cố gắng khai thác than để xuất khẩu, rồi sau đó phải lo nhập khẩu than, trong khi đó các nguồn cung ứng nhiên liệu hoá thạch bao gồm cả than đá và dầu mỏ của thế giới đang trong xu thế cạn dần và giá nhiên liệu ngày một tăng. Rõ ràng rằng đây là một nghịch lý. Than Việt Nam đang được khai thác sử dụng theo cách không bền vững, nhưng đâu là nguyên nhân trong vấn đề này.
Qua phân tích chính sách theo cách tiếp cận có hệ thống, có thể thấy nguyên nhân chính của vấn đề trên là do thiếu sự nhất quán giữa chính sách của Nhà nước Trung ương về khai thác hợp lý, sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả tài nguyên thiên nhiên (điều 5 trong Luật Khoáng sản 2005), với chính sách của ngành than là khuyến khích tăng cường khai thác để phục vụ xuất khẩu.
Qua các ví dụ phân tích chính sách trong sử dụng tài nguyên ở trên có thể thấy rằng tác động của chính sách mang tính quyết định, sự thiếu nhận thức đầy đủ về chính sách vĩ mô của Trung ương, tính không nhất quán trong chính sách đã ban hành giữa cấp Trung ương và cấp ngành, địa phương có thể dẫn đến việc sử dụng tài nguyên không hợp lý, không bền vững.
PHỤ LỤC III