C. RÀ SOÁT, HỆ THỐNG HÓA VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT: 1 Sự cần thiết của công tác rà soát, hệ thống hóa VBQPPL:
b. Quy trình rà soát, hệ thống hóa văn bản:
Tùy thuộc vào phạm vi, đối tượng và chủ thể thực hiện, việc rà soát, hệ thống hóa VBQPPL có thể thực hiện theo những cách thức ít nhiều khác nhau, thông thường quy trình rà soát gồm các bước sau:
b.1. Lập kế hoạch rà soát, hệ thống hóa VBQPPL:
* Mục đích và yêu cầu cụ thể của rà soát, hệ thống + Đánh giá một cách toàn diện hệ thống hóa VBQPPL. + Lập và công bố danh mục VBQPPL.
+ Phát hiện, phân tích những vấn đề còn tồn tại trong việc soạn thảo, ban hành, công bố, đăng công báo, lưu trữ...văn bản thuộc từng lĩnh vực.
* Nêu phạm vi và đối tượng rà soát, hệ thống hóa
Cần xác định đối tượng rà soát, hệ thống hóa là tất cả các VBQPPL của HĐND, UBND; những VBQPPL của các cơ quan có thẩm quyền nào ban hành (trung ương, địa phương, ngành, liên ngành...); về lĩnh vực, ngành nào (kinh tế, văn hóa, giáo dục, an ninh, quốc phòng...); được ban hành trong thời gian nào (quý, năm, 5 năm, 10 năm...).
* Nêu các biện pháp bảo đảm thực hiện
- Phổ biến chủ trương, nhiệm vụ rà soát, hệ thống hóa VBQPPL đến các đơn vị, cá nhân có liên quan, trách nhiệm phối hợp của các cơ quan đó trong quá trình rà soát, hệ thống hóa VBQPPL.
- Các biện pháp tổ chức thực hiện khác nếu thấy cần thiết. * Dự kiến lịch biểu và dự trù kinh phí thực hiện:
Sau khi xác định được mục tiêu, yêu cầu, phạm vi, đối tượng rà soát và các biện pháp tổ chức thực hiện, thì cần lên lịch biểu hoạt động và dự trù kinh phí sao cho phù hợp, tránh lãng phí nhưng phải đảm bảo đủ thời gian và kinh phí cần thiết để đạt yêu cầu, mục tiêu đặt ra.
b.2. Thu thập, tập hợp và phân loại văn bản quy phạm pháp luật
* Yêu cầu của việc thu thập và tập hợp VBQPPL
- Thu thập đúng những VBQPPL cần rà soát, hệ thống hóa;
- Không để soát văn bản hoặc để soát quy phạm pháp luật trong từng văn bản; - Tập hợp các văn bản, các VBQPPL theo từng tiêu chí đã xác định;
- Có sự phối hợp chặt chẽ giữa người thu thập với người lưu trữ văn bản dưới sự chỉ đạo thống nhất của cơ quan có thẩm quyền.
* Nguồn thu thập và tập hợp văn bản quy phạm pháp luật - Nguồn chính thức:
+ Văn bản ở bộ phận lưu trữ của cơ quan ban hành (bản gốc hay bản chính của văn bản); tức là văn bản có dấu và chữ ký của người có thẩm quyền.
+ Công báo, Phụ lục Công báo của Chính phủ, Công báo, Phụ lục Công báo của Ủy ban nhân dân các địa phương (cấp tỉnh) đã đăng VBQPPL.
+ Các văn bản lưu trữ ở Cơ sở dữ liệu Quốc gia về pháp luật, các đĩa CD do Văn phòng Quốc hội phát hành và danh mục VBQPPL từ năm 1945 đến thời điểm tiến hành rà soát, hệ thống hóa. Các đĩa CD này cần được coi là nguồn chính thức của văn bản.
- Bản gốc (bản chính) ở bộ phận lưu trữ của các cơ quan, tổ chức có liên quan đến việc thực hiện của văn bản.
- Văn bản lưu trữ trong mạng tin học diện rộng của Chính phủ, mạng của Bộ Tư pháp và các cơ quan khác.
- Các nguồn khác: văn bản trong các ấn phẩm như Tập hệ thống hóa luật lệ của Bộ, ngành ở TW; văn bản dưới dạng ấn phẩm do các nhà xuất bản ấn hành; văn bản đăng trên các báo chí của trung ương và địa phương...
Chú ý:
+ Các nguồn văn bản khác chỉ nên sử dụng khi không thu thập được các ở nguồn chính thức.
+ Khi thu thập văn bản tập hợp cả các văn bản mà xét về hình thức, không phải là VBQPPL, nhưng lại chứa đựng các quy phạm pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền ban hành và thực tiễn được áp dụng như là các VBQPPL như Công văn, Thông báo...
* Phân loại văn bản
Việc phân loại văn bản trong rà soát, hệ thống hóa phải dựa vào các tiêu chí sau: theo lĩnh vực (ngành) văn bản mà pháp luật điều chỉnh - còn gọi là phân loại theo chuyên đề; theo thứ bậc hiệu lực của văn bản; theo trình tự thời gian ban hành; theo thứ tự Alfabet trong bảng chữ cái tiếng Việt.
b.3. Thực hiện các thao tác nghiệp vụ cụ thể trong rà soát, hệ thống hóa
* Đọc, nghiên cứu văn bản
Cần đọc kỹ từng văn bản trong số các văn bản cần rà soát, hệ thống hóa theo thứ tự từ văn bản có giá trị pháp lý cao tới văn bản có giá trị thấp; ghi vào phiếu xử lý từng văn bản về các số liệu, nội dung cơ bản của văn bản, ý kiến nhận xét xử sơ bộ để chuẩn bị cho việc đối chiếu, so sánh. Trong quá trình đọc, nghiên cứu văn bản tham khảo ý kiến của các chuyên gia, các ban ngành cùng cấp và đặc biệt là ý kiến của cơ quan đã giao soạn thảo văn bản này.
* Đối chiếu, so sánh văn bản
Về hình thức văn bản, cần so sánh, đối chiếu văn bản đang xem xét với các điều của luật ban hành VBQPPL, các luật về tổ chức bộ máy nhà nước...để xem văn bản đó có phù hợp về tên gọi pháp lý, phù hợp với thẩm quyền ban hành hay không.
Về nội dung văn bản, đây là điểm quan trọng nhất và củng là khó nhất trong cả quá trình rà soát, hệ thống hóa văn bản. Bởi vì yêu cầu đặt ra cần pháp hiện được những khiếm khuyết như: văn bản có trái pháp luật, chồng chéo, mâu thuẫn, sơ hở không. Muốn vậy phải tiến hành phân tích một cách tỉ mỉ, so sánh, đối chiếu từng quy phạm, từng văn bản với những quy định mới nhất, chuẩn mực nhất để xem xét hiệu lực của chúng. Cụ thể:
- Xem xét căn cứ pháp lý để ban hành văn bản: căn cứ pháp lý này là những VBQPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn, liên quan trực tiếp đến nội dung và phạm vi điều chỉnh của VBQPPL được ban hành.
- Xem xét tính hợp hiến, hợp pháp: trước hết cần đối chiếu văn bản cần rà soát với hiến pháp năm 1992 (sửa đổi) để xem xét tính hợp hiến. Sau đó đối chiếu văn bản đó với các văn bản có hiệu lực cao hơn để xem xét tính hợp pháp (xem có phù hợp với văn bản của cơ quan cấp trên hay không).
- Xem xét tính thống nhất, đồng bộ của văn bản: cần xem xét toàn diện văn bản đó theo mối quan hệ dọc và quan hệ ngang trong hệ thống văn bản điều chỉnh một lĩnh vực nhất định; xem xét hiệu lực của văn bản để phát hiện những chổ không thống nhất.
- Xem xét tính phù hợp với thực tiễn: Đó là xem xét sự phù hợp của các quy định của văn bản với trình độ phát triển kinh tế xã hội ở lĩnh vực mà pháp luật điều chỉnh. Nếu quy định cao hơn so với thực tiễn thì rất khó thực hiện. Ngược lại, nếu quy định thấp hơn thì sẽ là một lực cản cho sự phát triển của lĩnh vực đó.
Ngoài ra quá trình rà soát, hệ thống hóa phát hiện được những mối quan hệ xã hội cần được điều chỉnh bằng pháp luật, nhưng chưa có văn bản nào quy định, tức là phát hiện những “kẻ hở”, “lỗ hỏng” trong hệ thống pháp luật để có biện pháp khắc phục.
* Nhận biết các dạng khiếm khiết của văn bản