Hiệu quả là thước đo mức độ đạt được các kết quả và mục tiêu của một hoạt động phát triển. Khi đánh giá hiệu quả của một Dự án ODA, cần xem xét các câu hỏi sau:
- Mức độ các kết quả và mục tiêu đạt được hoặc có khả năng đạt được? - Những nhân tố chính tác động đến việc đạt được hay không đạt được các kết quả và mục tiêu?
1.2.3.3. Tính tác động
Tác động đề cập đến những thay đổi tích cực và tiêu cực do hoạt động phát triển tạo ra, trực tiếp hoặc gián tiếp, chủ ý hay không chủ ý. Khái niệm này liên quan đến các tác động và hiệu ứng chính bắt nguồn từ hoạt động dựa trên các chỉ số xã hội ,kinh tế , môi trường và các chỉ số phát triển khác. Khi xem xét tác động phải dựa trên các kết quả đạt được do vô tình hay hữu ý và phải tính đến tác động tích cực và tiêu cực của các nhân tố bên ngoài như thay đổi các điều kiện thương mại và tài chính. Khi đánh giá tác động của một Dự án ODA cần xem xét các câu hỏi sau:
- Những gì đã xảy ra như một kết quả của Dự án ODA?
- Hoạt động đầu tư đã tạo ra những sự khác biệt thực sự nào đối với đối tượng thụ hưởng?
1.2.3.4. Mức độ phù hợp
Mức độ phù hợp đề cập đến mức độ thích hợp của Dự án ODA đối với các ưu tiên và chính sách của nhóm đối tượng, quốc gia đối tác và nhà tài trợ. Khi đánh giá mức độ phù hợp cần xem xét các câu hỏi sau:
- Mục tiêu và mục đích của Dự án ODA có còn phù hợp hay không và mức độ phù hợp đến đâu? Có nhất quán với mục đích tổng thể và đạt được các mục tiêu của Dự án hay không?
- Các hoạt động và các sản phẩm đầu ra của Dự án ODA có nhất quán đối với các tác động và hiệu ứng dự kiến hay không?
1.2.3.5. Tính bền vững
Tính bền vững liên quan đến việc xác định liệu các lợi ích của Dự án ODA có khả năng tiếp tục được duy trì sau khi nguồn vốn của nhà tài trợ cho hoạt động đầu tư đã kết thúc. Dự án ODA cần đảm bảo tính bền vững về môi trường và tài chính. Khi đánh giá tính bền vững của một Dự án ODA cần xem xét các câu hỏi sau:
- Mức độ duy trì các lợi ích của Dự án ODA sau khi nguồn vốn tài trợ kết thúc?
- Những nhân tố chính nào tác động đến việc đạt được hay không đạt được tính bền vững của Dự án?
Tuy nhiên, không nhất thiết phải xác định tất cả các tiêu chí trên trong một lần đánh giá. Nhìn chung, đánh giá kiểm tra các vấn đề về “hiệu quả”, “ mức độ phù hợp”, “tác động”, và “ tính bền vững”. Vấn đề “hiệu suất” thường được giải đáp thông qua quá trình theo dõi hoặc đánh giá giữa kỳ. cụ thể, xét theo chu trình của Dự án ta có biểu sau:
Bảng 1.1: Mối quan hệ giữa các loại hình và các tiêu chí đánh giá
Đánh giá ban đầu
Theo dõi Đánh giá
giữa kỳ Đánh giá kết thúc Đánh giá tác động Mức độ phù hợp ● ● ● ● ○ Hiệu quả ♦ ● ○ ● ● Hiệu suất ♦ ● ● ● ● Tác động ♦ ● ○ ○ ● Tính bền vững ♦ ● ♦ ♦ ●
(Nguồn: FASID (2000) Monitoring and evaluation based on the project cycle management method. Hiệp hội Nghiên cứu và phát triển Quốc tế TOKYO – Nhật Bản)
Theo đó, có thể thấy:
- Đánh giá ban đầu hay đánh giá đầu kỳ (một số nhà tài trợ còn gọi là thẩm định) được thực hiện ngay khi bắt đầu một Dự án ODA, tập trung vào tính phù hợp của Dự án.
- Đánh giá giữa kỳ thường do nhóm chuyên gia đánh giá độc lập phối hợp với cán bộ quản lý tiến hành, tập trung đánh giá tính phù hợp, hiệu quả và hiệu suất.
- Đánh giá kết thúc hay đánh giá cuối kỳ được thực hiện ngay sau khi Dự án kết thúc, có thể do các chuyên gia đánh giá độc lập hoặc Ban QLDA hoặc cả hai phối hợp tiến hành. Trọng tâm của đánh giá là tính hiệu quả và bền vững.
- Đánh giá tác động hay đánh giá sau Dự án thì do các chuyên gia đánh giá độc lập tiến hành, thường trong vòng 3 năm kể từ khi đưa Dự án vào khai thác, sử dụng với trọng tâm là hiệu quả, tác động và tính bền vững của Dự án.
Tóm lại, đánh giá được tiến hành định kỳ và khách quan đối với một Dự án ODA đang thực hiện hoặc đã hoàn thành. Mục đích là để xác định mức độ phù hợp và hoàn thành các sản phẩm đầu ra và các kết quả của Dự án, hiệu suất phát triển, hiệu quả, tác động và tính bền vững. Đánh giá phải cung cấp
các thông tin đáng tin cậy và hữu dụng, tạo điều kiện rút ra các bài học kinh nghiệm cho quá trình ra quyết định của nước tiếp nhận viện trợ và nhà tài trợ.
1.3. Một số quy định pháp lý và kinh nghiệm thực tế về quản lý ODA và dự án ODA ở việt nam ODA và dự án ODA ở việt nam
1.3.1. Một số quy định pháp lý về quản lý vốn ODA và Dự án ODA
Trong quản lý vốn ODA và Dự án ODA cần phải tuân thủ những quy định pháp lý về quản lý vốn ODA và Dự án ODA, bao gồm:
Nghị định 38/2013 NĐ-CP, ngày 23 tháng 4 năm 2013 về quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và nguồn vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ.
Quyết định 12/2008/QĐ-BXD, ngày 26 tháng 9 năm 2008 về ban hành quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính (ODA) của Bộ Xây dựng.
Thông tư số 218/2013/TT-BTC, ngày 31 tháng 12 năm 2013 của Bộ Tài chính về quản lý tài chính đối với các chương trình, Dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vay ưu đãi nước ngoài của các nhà tài trợ.
1.3.2. Một số kinh nghiệm của các nước trên thế giới về quản lý ODA và Dự án ODA và Dự án ODA
Nước ta là một nước đang phát triển, do vậy, việc tiếp nhận nguồn tài trợ ODA góp phần không nhỏ trong sự nghiệp Công nghiệp hóa – Hiện đại hóa đất nước. Quản lý vốn ODA hiệu quả, ngoài những kinh nghiệm trong nước, chúng ta có thể tham khảo những kinh nghiệm từ các nước trên thế giới như:
* Thái Lan
Đối với hạn mức vay và trả nợ hàng năm, Chính phủ Thái Lan đã xác định mọi khoản vay không được tính là nguồn thu ngân sách, nhưng các khoản trả nợ phải tính vào các khoản chi để cân đối ngân sách quốc gia hàng
năm. Chính phủ Thái Lan thường khống chế: Mức vay nợ không được vượt quá 10% thu ngân sách và mức trả nợ bằng 9% kim ngạch xuất khẩu hoặc 20% chi ngân sách. Chính phủ Thái Lan luôn quy định rõ nguYên tắc trong sử dụng nguồn vốn ODA, cụ thể: (1) Mỗi dự án bắt buộc phải có khoản chi về tư vấn (chiếm khoảng 4% đến 5% trị giá của dự án) và việc thuê tư vấn thì phía tư vấn phải là những công ty tư vấn có trình độ, năng lực thực sự về thiết lập các luận chứng về kinh tế-kỹ thuật, phải thiết kế chi tiết thực hiện dự án, mua sắm các trang thiết bò có tính năng kỹ thuật hiện đại với giá cả hợp lý...
Chính những chính sách trên đã giúp Thái Lan luôn trả nợ đúng hạn, thu hút được nhiều nguồn vay và phù hợp với nhu cầu phát triển kinh tế-xã hội.
* Malysia
Từ những năm 1980, viện trợ nước ngoài lại đóng vai trò lớn trong việc gia tăng về các kỹ năng chuyên môn, về lập kế hoạch dự án, thực thi và đánh giá dự án, phân tích chính sách, phát triển thể chế, phát triển kỹ năng trong công nghệ và lĩnh vực nghiên cứu triển khai. Viện trợ nước ngoài, với vai trò như vậy đã trở thành đòn bẩy đưa Malaysia vượt qua điểm xuất phát thấp của nền kinh tế.
Thành công trong việc sử dụng nguồn viện trợ ODA ở Malaysia xuất phát từ việc tập trung hóa trong quản lý nhà nước. Văn phòng Kinh tế Kế hoạch cùng với Bộ Ngân khố đóng vai trò chủ yếu trong việc lập kế hoạch và quản lý hành chính đối với nguồn viện trợ nước ngoài. Văn phòng này đảm nhận các chức năng chủ yếu là đưa ra mục tiêu, chính sách, kế hoạch ở cấp trung ương; chịu trách nhiệm phê duyệt chương trình dự án và quyết định phân bổ ngân sách phục vụ mục tiêu phát triển quốc gia. Còn Bộ Ngân khố chịu trách nhiệm điều phối những vấn đề liên quan đến tài chính và kế toán. Việc thực hiện các dự án liên quan đến ODA, cùng việc đánh giá kết quả thực hiện, cũng như có các kiến nghị thay đổi nếu cần thiết, đều được hai cơ quan
này phối hợp rất hiệu quả. “Trái tim” của Văn phòng Kinh tế Kế hoạch là Bộ phận lập Kế hoạch kinh tế. Bộ phận này tập hợp những nhân sự có trình độ và dày dặn kinh nghiệm trong việc giải quyết những vấn đề liên quan đến ODA. Bộ phận này còn đóng vai trò là Ban thư ký Chương trình Viện trợ kỹ thuật nước ngoài của Malaysia, cố vấn cho Uỷ ban Đầu tư nước ngoài.
Trong việc phân cấp quản lý ODA, Malaysia có sự phân định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan quản lý. Giữa các cơ quan này có sự phối hợp chặt chẽ và có chung một quan điểm là tạo điều kiện thuận lợi tối đa cho các ban quản lý dự án để thực hiện các dự án đúng tiến độ, áp dụng các thủ tục trình duyệt nhanh gọn nhằm giảm bớt phí cam kết. Những hợp phần nào trong dự án khó thực hiện, Chính phủ Malaysia chủ động đề nghị với nhà tài trợ hủy bỏ hợp phần đó.
Hiện nay, Malaysia áp dụng khá thành công công nghệ thông tin trong công tác theo dõi, giám sát các cơ quan liên quan đến quản lý vốn ODA bằng cách đưa toàn bộ các đề nghị thanh toán lên mạng. Nhờ cách quản lý minh bạch như vậy, nên Malaysia trở thành một trong những “điểm sáng” về chống tham nhũng.
Bên cạnh đó, việc phân cấp tốt trong quản lý tài chính cũng là một lý do tạo nên sự thành công của Malaysia trong việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA. Những vướng mắc trong quá trình thực hiện dự án tại Malaysia cũng được giải quyết ngay tại các bang, do ban công tác phát triển bang và hội đồng phát triển quận, huyện xử lý, chứ không phải trình lên tận Chính phủ, hay các bộ chủ quản. Sự phân cấp này trong quá trình thực hiện dự án sẽ giúp cho tiến độ dự án không bị ngưng trệ vì chờ phê duyệt. Các đơn vị này sẽ chịu trách nhiệm trực tiếp với chủ dự án khi có bất cứ sai sót nào xảy ra trong quá trình thanh tra. Phân chia quyền hạn và trách nhiệm rõ ràng như vậy không
những nâng cao hiệu quả của đồng vốn ODA, mà còn giúp nâng cao trình độ quản lý của các cán bộ ở cấp địa phương.
Ngoài ra, còn những nguyên nhân khác dẫn tới thành công trong quản lý và sử dụng ODA ở Malaysia. Đó là:
- Sự phối hợp giữa nhà tài trợ và nước nhận viện trợ trong trong hoạt động kiểm tra, giám sát các dự án ODA, mà nội dung đánh giá tập trung chủ yếu vào việc so sánh hiệu quả của dự án với kế hoạch, chính sách và chiến lược, nâng cao công tác thực hiện và chú trọng vào kết quả.
- Có sự tham gia của khu vực tư nhân vào thực thi dự án đặc biệt trong các dự án kết cấu hạ tầng, năng lượng và công nghiệp.
- Đặc biệt là văn hóa chịu trách nhiệm của các cán bộ quản lý ở Malaysia.
* Indonesia
Chính phủ Indonesia tuyên bố nguyên tắc chỉ vay tiếp dự án mới khi đã thực hiện xong dự án cũ, thể hiện rõ quyết tâm sử dụng thật sự hiệu quả và giải ngân đúng tiến độ nguồn hỗ trợ phát triển chính thức. Bên cạnh đó, Chính phủ cũng nhấn mạnh nguyên tắc, vay ODA phải đảm bảo độ an toàn cao. Đối với các dự án ODA có sử dụng vốn lớn, yêu cầu phải có chuyên gia tư vấn là điều kiện tiên quyết nhằm đảm bảo tính hiệu quả của dự án.
Bộ Tư pháp Indonesia cũng đóng vai trò quan trọng trong việc thu hút, quản lý và sử dụng các dự án ODA, vì Bộ Tư pháp là cơ quan đưa ra ý kiến về pháp lý đối với các dự thảo Hiệp định vay vốn nước ngoài. Mục đích của cơ chế điều phối này là tránh sự trùng lặp trong hoạt động hợp tác.
* Châu Mỹ La Tinh
Việc tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA đều có tính hai mặt: nếu sử dụng có hiệu quả, nguồn vốn này sẽ giúp nước tiếp nhận giải quyết được những vấn đề về mặt kinh tế-xã hội cần thiết và đồng thời giúp nền kinh tế-xã
hội phát triển. Tuy nhiên, sử dụng không có hiệu quả hoặc không đúng mục đích thì nó không những không thúc đẩy được nền kinh tế-xã hội tăng trưởng và phát triển mà còn tạo ra gánh nặng về nợ nước ngoài cho các nước tiếp nhận. Điều này được thể hiện cụ thể ở những nước thuộc khu vực Châu Mỹ La tinh
Đối với Châu Mỹ La tinh, có những nước sử dụng nguồn vốn ODA vào mục đích phi sản xuất, chủ yếu dùng để nhập khẩu hàng tiêu dùng. Bên cạnh đó, nạn tham nhũng, hối lộ trong các quan chức Chính phủ của các nước này đã khiến cho nền kinh tế không được cải thiện mà còn rơi vào tình trạng bi đát hơn trước. Một số nước còn xem nhẹ hoặc bỏ qua nguyên tắc đấu thầu cạnh tranh đã dẫn đến việc mua máy móc thiết bị cao hơn rất nhiều so với giá thị trường.
Vốn ODA thực chất là nguồn vốn vay ưu đãi về lãi suất và thời gian hoàn trả nợ từ các nước phát triển và các tổ chức quốc tế dành cho các nước kém phát triển vay nhằm phục vụ cho công tác phát triển kinh tế xã hội. Vốn ODA cho các nước đang phát triển bên cạnh mặt tích cực vẫn tồn tại các rủi ro và điều kiện rang buộc từ nhà tài trợ. Việc sử dụng nguồn vốn ODA có hiệu quả hay không còn phụ thuộc vào cơ chế quản lý, khả năng hấp thụ vốn ODA của nước tiếp nhận và điều kiện, thủ tục của nhà tài trợ. Từ những thành công và thất bại một số nước tiêu biểu nhận viện trợ ODA trên thế giới sẽ là những kinh nghiệm cho Việt Nam trong việc thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA để phát triển kinh tế xã hội.
CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ ODA TRONG DỰ ÁN
“CẢI THIỆN MÔI TRƯỜNG ĐẦU TƯ TỈNH VĨNH PHÚC” Giai đoạn 2007-2013
2.1. Giới thiệu về Dự án “Cải thiện môi trường đầu tư tỉnh Vĩnh Phúc”
2.1.1. Thông tin tổng quan về Dự án
* Tên đầy đủ của Dự án: “Cải thiện môi trường đầu tư tỉnh Vĩnh Phúc”;
tên tiếng Anh: “Vinh Phuc Investment Climate improvement”.
* Chủ quản đầu tư của Dự án là : UBND tỉnh Vĩnh Phúc
* Chủ đầu tư của Dự án theo các hợp phần như sau : Hợp phần điện: Công ty điện lực 1. Hợp phần đường Mê Linh: Sở xây dựng Vĩnh Phúc. Hợp phần cấp và xử lý nước thải: Công ty cấp và xử lý nước thải.
* Nhà tài trợ: Tổ chức Hợp tác Quốc tế Nhật Bản - JICA (The Japan International Cooperation Agency).
* Hình thức quản lý: Ban quản lý Dự án “Cải thiện môi trường đầu tư
tỉnh Vĩnh Phúc” được ủy ban nhân dân tỉnh Vĩnh Phúc thành lập và giao nhiệm vụ quản lý mọi hoạt động của Dự án từ khâu thiết kế, tư vấn cho đến mời thầu, giải ngân. Hình thức và việc thành lập Ban QLDA theo hướng dẫn