quyền sử dụng đất hai cấp của tỉnh Đồng Nai
Việc thực hiện hệ thống Văn phòng đăng ký ở hai cấp hiện nay ở Việt Nam nói chung và ở tỉnh Đồng Nai nói riêng đang có một số bất cập chưa khắc phục được trong đó có việc thực hiện nhiệm vụ trọng tâm của Văn phòng đăng ký là xây dựng, quản lý và chỉnh lý hồ sơ địa chính.
3.3.2.1. Chức năng, nhiệm vụ
VPĐKQSDĐ tỉnh Đồng Nai được thành lập theo Quyết định số 872/QĐ.CT.UBT của ngày 24 tháng 02 năm 2005 của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh Đồng Nai, theo đó đều có đầy đủ chức năng, nhiệm vụ theo hướng dẫn tại Thông tư liên tịch số 05/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC ngày 15/3/2010. Tuy nhiên trên thực tế, chức năng, nhiệm vụ của các VPĐKQSDĐ ở địa phương vẫn còn nhiều bất cập:
Phần lớn các VPĐKQSDĐ các cấp của Đồng Nai sau khi được thành lập đều đã đi vào hoạt động nhưng còn lúng túng, chưa triển khai thực hiện hết các nhiệm vụ được giao; chủ yếu mới thực hiện việc tiếp nhận và giải quyết thủ tục cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các đối tượng thuộc thẩm quyền và thực hiện thống kê, kiểm kê đất đai; chức năng nhiệm vụ của VPĐK chưa được phân định rõ ràng; một số nơi còn chồng chéo nhiệm vụ giữa VPĐK cấp huyện với Phòng Tài nguyên và Môi trường, giữa VPĐK cấp tỉnh với một số Phòng chức năng của Sở Tài nguyên và Môi trường trong việc giải quyết thủ tục đăng ký, quản lý hồ sơ tài liệu địa chính; VPĐK một số huyện
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 53 còn được huy động làm cả các công việc về giải phóng mặt bằng khi thu hồi đất, kiểm tra tình hình sử dụng đất. Một số VPĐKQSDĐ các cấp chưa thực hiện đúng chức năng xác nhận, chỉnh lý biến động trên Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất: có địa phương VPĐKQSDĐ cấp tỉnh làm thủ tục để Lãnh đạo Sở ký xác nhận; VPĐKQSDĐ cấp tỉnh hoặc cấp huyện xác nhận cả những trường hợp thuộc thẩm quyền xác nhận của Sở hoặc Phòng TN&MT (trường hợp chuyển mục đính sử dụng đất); nguyên nhân có sự lẫn lộn này một phần do quy định phân cấp chỉnh lý giấy chứng nhận tại một số văn bản quy phạm pháp luật chưa thống nhất như Nghị định số 181/2004/NĐ-CP, Nghị định số 88/2009/NĐ-CP v.v... Bên cạnh đó còn một số nhiệm vụ của VPĐKQSDĐ chưa được triển khai thực hiện, nhất là việc quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính và tổ chức kiểm tra, chỉ đạo chỉnh lý biến động hồ sơ địa chính đối với cấp dưới.
Vai trò kiểm tra, hướng dẫn trong việc cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính của Văn phòng đăng ký cấp tỉnh đối với Văn phòng đăng ký cấp huyện và của Văn phòng đăng ký cấp huyện đối với cấp xã chưa được thực hiện đầy đủ hoặc thực hiện kém hiệu quả.
3.3.2.2. Tình hình triển khai thực hiện các nhiệm vụ - Cấp tỉnh:
VPĐKQSDĐ tỉnh Đồng Nai hiện nay đều đã và đang tập trung triển khai thực hiện việc cấp GCN cho các tổ chức; thực hiện đăng ký giao dịch bảo đảm; thống kê và kiểm kê đất đai, hoàn thiện hồ sơ địa chính, chỉnh lý biến động cho một số xã đã cấp GCN; tiếp nhận và quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính; Tham gia hỗ trợ cho các cấp huyện, xã tổ chức việc đăng ký cấp, cấp đổi GCN ở một số xã theo hình thức đồng loạt.
Tuy nhiên tình hình hoạt động của VPĐKQSDĐ cấp tỉnh còn một số tồn tại, hạn chế sau:
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 54 hình thức tập trung đồng loạt mà chỉ thực hiện riêng lẻ cho tổ chức có nhu cầu hoặc thực hiện chưa đúng thủ tục quy định: trường hợp đang sử dụng đất phải làm thủ tục như giao đất (yêu cầu nộp cả đơn xin giao đất, trình ký quyết định giao đất…); trường hợp mới được giao đất vẫn yêu cầu nộp hồ sơ xin cấp GCN; kết thúc thủ tục không thực hiện gửi thông báo cho cấp huyện và xã để chỉnh lý, cập nhật hồ sơ địa chính;
+ Việc lập, chỉnh lý hồ sơ địa chính là nhiệm vụ chủ yếu của VPĐKQSDĐ cấp tỉnh; tuy nhiên công việc này hầu như mới thực hiện được ở một số xã đang tổ chức cấp mới hoặc cấp đổi đồng loạt GCN; hầu hết các VPĐKQSDĐ còn lúng túng đối với việc lập hoặc hoàn thiện hồ sơ địa chính ở các xã trước đây đã cấp GCN nhưng chưa lập đủ hồ sơ địa chính; chưa thực hiện được việc rà soát, đánh giá, xây dựng kế hoạch tổng thể và tổ chức thực hiện việc hoàn thiện hồ sơ địa chính ở các cấp.
+ Việc kiểm tra, hướng dẫn VPĐKQSDĐ cấp huyện trong việc cập nhật, chỉnh lý hồ sơ địa chính chưa được các VPĐKQSDĐ cấp tỉnh quan tâm thực hiện;
+ Việc quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính vẫn chưa được VPĐKQSDĐ cấp tỉnh triển khai thực hiện do trụ sở làm việc hiện chưa ổn định hoặc quá chật hẹp; mới chỉ thực hiện việc lưu trữ một phần hồ sơ địa chính (có nơi quản lý những trường hợp cấp GCN theo Luật đất đai 2003, có nơi chỉ quản lý trường hợp cấp GCN cho tổ chức đang sử dụng,..) làm cho hồ sơ địa chính quản lý phân tán, thiếu thống nhất; một số địa phương đã thực hiện tiếp nhận toàn bộ hồ sơ địa chính từ Trung tâm Thông tin nhưng do thiếu cơ sở vật chất (không được chuyển giao) nên chưa được phân loại để bảo quản phục vụ việc khai thác sử dụng thường xuyên theo yêu cầu.
Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là do các VPĐKQSDĐ chưa có đủ năng lực thực hiện hết các nhiệm vụ được giao (còn rất thiếu nhân lực, thiết bị và các điều kiện làm việc cần thiết); không được đầu tư đủ kinh phí để
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 55 triển khai thực hiện; song bên cạnh đó còn do nguyên nhân chủ quan của VPĐKQSDĐ còn thiếu kinh nghiệm, chưa nhận thức đầy đủ về yêu cầu nhiệm vụ nên còn lúng túng về phương pháp, cách thức triển khai.
- Cấp huyện:
VPĐKQSDĐ cấp huyện hiện nay đều đã và đang tập trung triển khai thực hiện việc cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất cho các hộ gia đình, cá nhân; thực hiện đăng ký giao dịch về quyền sử dụng đất của các cá nhân.
Việc quản lý, lưu trữ hồ sơ địa chính nhiều VPĐKQSDĐ chưa thực hiện hoặc thực hiện chưa bảo đảm yêu cầu, hồ sơ địa chính và các hồ sơ thủ tục hành chính về đất đai còn quản lý phân tán (do cấp xã quản lý hoặc chưa có kho lưu trữ phải gửi tại xã; chưa thực hiện việc phân loại và lưu trữ hồ sơ địa chính theo quy định.
Nguyên nhân chủ yếu của tình trạng này là do năng lực thực hiện của hầu hết các VPĐKQSDĐ cấp huyện còn rất yếu (còn rất thiếu nhân lực, thiết bị, nhà làm việc và lưu trữ hồ sơ); không được đầu tư đủ kinh phí để thực hiện nhiệm vụ; ngoài ra còn do nguyên nhân chủ quan của VPĐKQSDĐ còn thiếu kinh nghiệm, chưa nhận thức đầy đủ về yêu cầu nhiệm vụ, không xây dựng kế hoạch hoạt động hàng năm và lập dự toán kinh phí trình UBND cấp huyện duyệt cấp.
Nguyên nhân chủ yếu của những tồn tại, hạn chế nói trên là do: chính quyền một số huyện, thị xã, thành phố chưa nhận thức đúng vị trí, vai trò của VPĐKQSDĐ, nên chưa thật sự quan tâm thành lập, kiện toàn và bảo đảm các điều kiện cần thiết cho hoạt động của VPĐK theo đúng chức năng nhiệm vụ được giao. Một số huyện, thị xã do khó khăn về kinh phí đã trì hoãn việc thành lập Văn phòng đăng ký hoặc hạn chế không cho VPĐK được tuyển dụng thêm hợp đồng lao động để phát triển lực lượng.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 56 Việc thực hiện quy định VPĐK hoạt động theo cơ chế tự trang trải tài chính đang tạo khó khăn rất lớn cho việc phát triển và tổ chức thực hiện nhiệm vụ của Văn phòng. Trong khi đó các quy định về thu chi tài chính liên quan đến hoạt động của các Văn phòng đăng ký hiện nay đang còn nhiều bất cập: quy định thu lệ phí cấp Giấy chứng nhận hiện nay có mức thu còn rất thấp (bằng từ 5-10% so với chi phí thực tế) và đại đa số các hộ ở nông thôn đều đã được Chính phủ cho miễn nộp. Quy định về thu phí liên quan đến hoạt động đăng ký, cấp GCN của Văn phòng đăng ký hiện nay còn nhiều việc không được thu (như việc trích đo địa chính). Những bất cập này là một trong các nguyên nhân dẫn đến khó khăn về kinh phí cho hoạt động của Văn phòng đăng ký và việc phát triển lực lượng của Văn phòng hiện nay.
Mặt khác việc thành lập 2 hệ thống Văn phòng đăng ký ở 2 cấp làm phân tán chức năng, nhiệm vụ; làm giảm hiệu quả tổ chức, chỉ đạo, kiểm tra, hướng dẫn trong hệ thống Văn phòng đăng ký; làm tăng thêm chi phí cho việc xây dựng và quản lý hồ sơ địa chính (do phải lập nhiều bộ) và làm cho quy trình xây dựng, cập nhật chỉnh lý hồ sơ địa chính phức tạp hơn, có tác động không nhỏ đến những hạn chế, bất cập về tổ chức, hoạt động của hệ thống Văn phòng đăng ký hiện nay.
Từ thực tiễn trên có thể nhận thấy nguyên nhân làm hạn chế hiệu quả hoạt động của VPĐK tỉnh Đồng Nai bao gồm:
Một là: Do hệ thống Văn phòng đăng ký thành lập ở hai cấp nên hệ thống hồ sơ địa chính phải lập nhiều bộ hơn để lưu giữ ở nhiều cấp, đòi hỏi chi phí lớn hơn cho việc lập và quản lý, chỉnh lý biến động về đất đai và tài sản gắn liền với đất. Hồ sơ thủ tục hành chính về đất đai bị quản lý phân tán, dễ thất lạc, khó khăn hơn cho việc xây dựng và cung cấp thông tin đất đai đáp ứng yêu cầu quản lý và nhu cầu giao dịch của người dân.
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 57
Hai là: Sự phối hợp hoạt động trong hệ thống Văn phòng đăng ký (giữa
Văn phòng đăng ký cấp tỉnh và Văn phòng đăng ký cấp huyện) thiếu chặt chẽ và vai trò tổ chức, chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra của Văn phòng đăng ký cấp tỉnh đối với các Văn phòng đăng ký cấp huyện trong quá trình thực hiện nhiệm vụ đăng ký, cấp Giấy chứng nhận, lập và chỉnh lý hồ sơ địa chính và thống kê đất đai rất hiệu lực, hiệu quả (do Văn phòng đăng ký ở cấp huyện không trực thuộc Văn phòng đăng ký cấp tỉnh mà trực thuộc cơ quan tài nguyên và môi trường cấp huyện); sự phối hợp với nhau giữa các Văn phòng đăng ký các huyện tại mỗi tỉnh là chưa tốt;
Ba là: Quy trình cập nhật chỉnh lý hồ sơ địa chính phức tạp và trùng lặp
do yêu cầu phải bảo đảm sự thống nhất nội dung hồ sơ địa chính ở các cấp (Văn phòng đăng ký mỗi cấp sau khi cập nhật, chỉnh lý hồ sơ tại cấp mình
đều phải gửi thông báo và các giấy tờ liên quan cho Văn phòng đăng ký cấp kia để cùng cập nhật, chỉnh lý hồ sơ), nhất là trong điều kiện hiện nay ở hầu hết các địa phương rất khó khăn về kinh phí, nhân lực; đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến tình trạng hồ sơ địa chính không được lập, cập nhật, chỉnh lý đầy đủ, đồng bộ và không thống nhất giữa các cấp hiện nay.
Bốn là: Việc thành lập hai cấp, theo đơn vị hành chính như hiện nay gây
khó khăn cho tổ chức và cá nhân sử dụng đất khi thực hiện các giao dịch về đất đai, nhất là trong các trường hợp chuyển quyền giữa tổ chức và cá nhân (đối với cấp huyện chỉ đáp ứng các giao dịch của cá nhân, cấp tỉnh chỉ đáp ứng các giao dịch của tổ chức); không điều tiết được công việc của các Văn phòng (nơi quá tải công việc do có quá nhiều giao dịch, nơi nhàn rỗi do ít các giao dịch).
Vì vậy, việc thí điểm kiện toàn lại hệ thống Văn phòng đăng ký thành một cấp ở Việt Nam là rất cần thiết để sửa đổi các quy định hiện hành về tổ
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 58 chức và cơ chế hoạt động của hệ thống Văn phòng đăng ký nhằm khắc phục những hạn chế của hệ thống Văn phòng đăng ký hai cấp hiện nay.
3.4. Đánh giá việc kiện toàn VPĐKQSDĐ tỉnh Đồng Nai theo mô hình một cấp và lợi ích của mô hình cho công tác quản lý đất đai