4. Khuôn khổ thể chế và pháp lý cho lĩnh vực phân phối ở Việt Nam 43
4.2.2 Vận hành khuôn khổ quản lý trong lĩnh vực phân phối 50
Việc vận hành khuôn khổ quản lý chịu ảnh hưởng của 2 yếu tố: (1) hệ thống hai cấp quản lý (trung ương và địa phương), (2) sự phức tạp của hệ thống pháp lý của Việt Nam và ảnh hưởng của nền kinh tế chỉ huy trước đây trong thực tiễn quản lý.
Việc rà soát hệ thống hiện nay cần nhắm đến giải quyết một số vấn đề chính sau đây:
Chất lượng quản lý:
Việt Nam đã đạt được tiến bộ lớn trong việc cải cách hệ thống pháp lý và quản lý kể từ khi tiến hành cải cách đổi mới. Về lĩnh vực phân phối, tiến bộ chủ yếu là việc sáp nhập 2 luật đầu tư trước đây (đầu tư trong nước và nước ngoài), đơn giản hóa hệ thống cấp phép kinh doanh
và cho phép nhà đầu tư nước ngoài được sở hữu 100% vốn của doanh nghiệp thành lập tại Việt Nam.
Tuy nhiên, hệ thống quản lý hiện nay đối với dịch vụ phân phối vẫn còn nhiều điểm thiếu nhất quán và không rõ ràng chủ yếu là do sự phân cấp chức năng và quyền hạn từ trung ương xuống địa phương.
Hệ thống quản lý hiện nay cũng chịu ảnh hưởng tiêu cực bởi sự thiếu minh bạch và thiếu nhất quán về điều kiện gia nhập thị trường phân phối của nhà đầu tư nước ngoài. Một trong các nguyên nhân của tình trạng này là do, trong cam kết dịch vụ phân phối Việt Nam được thực hiện ENT khi nhà đầu tư nước ngoài mở điểm bán lẻ thứ 2 nhưng đến nay, sau gần 3 năm gia nhập WTO, Việt Nam vẫn chưa ban hành quy định về ENT. Trên thực tế Việt Nam không phải là quản lý quá mức, nhiều nhà đầu tư nước ngoài đã phát triển thành hệ thống chuỗi không dựa vào ENT.
Hệ thống quản lý hiện nay bị ảnh hưởng bởi sự thiếu minh bạch và thiếu nhất quán so với các cam kết mở cửa thị trường cho nhà đầu tư nước ngoài trong lĩnh vực dịch vụ phân phối. Sự gia tăng số lượng các văn bản luật được thông qua để giải quyết cùng một vấn đề cũng dẫn đến lo ngại về vấn đề nhất quán. Một trong các nguyên nhân của tình trạng này là do, trong cam kết dịch vụ phân phối Việt Nam được thực hiện ENT khi nhà đầu tư nước ngoài mở điểm bán lẻ thứ 2 nhưng đến nay, sau gần 3 năm gia nhập WTO, Việt Nam vẫn chưa ban hành quy định về ENT.
Hiện tượng này phát sinh đặc biệt liên quan đến các vấn đề tiếp cận thị trường kể từ khi Việt Nam gia nhập WTO, chẳng hạn như việc thiếu quy định về ENT một cách minh bạch đã dẫn đến hàng loạt văn bản pháp lý và hành chính (từ luật cho đến nghị định, quyết định, thông tư và công văn). Mỗi văn bản lại có vấn đề về việc diễn giải.
Một hiện tượng khác là sự vận dụng không thống nhất các văn bản pháp luật hoặc quy định bởi các cơ quan chức năng địa phương trên phạm vi toàn quốc. Các cơ quan chức năng địa phương đôi khi diễn giải khác nhau về cùng một văn bản, gây ra sự nhầm lẫn và bất bình đẳng trong kinh doanh.
Tính mở của hệ thống quản lý:
Một vấn đề rất quan trọng là sự minh bạch trong giai đoạn xây dựng các luật và quy định mới. Đặc biệt, các cơ quan có thẩm quyền ở địa phương không có nghĩa vụ chính thức phải tham vấn một cách có hệ thống đối với các bên có lợi ích liên quan trong các giai đoạn soạn thảo (và tiền soạn thảo) của các quy định mới, ví dụ như khi xây dựng quy hoạch. Các Sở Công Thương và Sở Kế hoạch và Đầu tư hiếm khi thực hiện việc tham vấn chính thức khu vực tư nhân (và thậm chí còn hiếm hoi hơn đối với các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài)
trong việc xây dựng quy hoạch43. Thay vào đó, việc tham vấn thường diễn ra sau khi quy hoạch đã được thiết kế, mà quá trình lập quy hoạch không thể làm lại, do đó việc tham vấn chỉ có ý nghĩa hình thức. Các doanh nghiệp thường phàn nàn nhất về việc thiếu minh bạch trong quá trình lập quy hoạch, đặc biệt là ở các cấp địa phương và cấp tỉnh.
Sự thiếu thống nhất trong cách hiểu và vận dụng các quy định pháp luật của các cơ quan quản lý địa phương về các luật do trung ương ban hành cũng tạo ra vấn đề về sự minh bạch đối với các nhà đầu tư bởi họ thường không nắm được các quyền của mình giữa hai cách diễn giải đối lập nhau.
Các công cụ quản lý:
Vấn đề nêu trên có thể phát sinh từ sự tồn tại của những phương thức làm cũ, chẳng hạn như việc xây dựng quy định thông qua xây dựng những văn bản luật và ‘quy hoạch’ dài hạn. Do thiếu chính sách cạnh tranh hiệu quả, các luật về quy hoạch năng động, v.v… thường thấy ở các nước phát triển hơn, một trong những công cụ quản lý sẵn có ở Việt Nam trong lĩnh vực phân phối là quy hoạch tổng thể. Các quy hoạch ngành từ 5-10 năm thường được xây dựng, với kết quả khó nhận biết được. Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong Báo cáo đánh giá giữa kỳ về việc thực hiện Kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 2006-2010 đã phê phán mạnh các kết quả đạt được trong việc thực hiện các quy hoạch tổng thể: “Chất lượng công tác lập quy hoạch tổng thể ở Việt Nam còn thấp, thiếu tầm nhìn dài hạn, thiếu cơ sở kinh tế, xã hội và môi trường.”
Liệu ai đó có thể cho rằng việc lập quy hoạch tổng thể với ý nghĩa là một kỹ thuật quy hoạch được phát triển từ đầu thế kỷ 20 vẫn còn phù hợp với thực tiễn ngày nay? Quả thực, quy hoạch tổng thể không còn là công cụ cho phép quản lý theo kịp với những thay đổi nhanh chóng về thời gian, nhu cầu, sự phát triển của công nghệ, v.v...
Thực thi quản lý:
Sự phát triển của hệ thống phân phối ở Việt Nam được quản lý bởi Nhà nước, các Bộ ngành và địa phương trong bối cảnh Việt Nam đã chính thức là một thành viên mới của WTO. Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách về phát triển thương mại trong nước, có thể chia thành 3 nhóm như sau: 1) hệ thống quy định việc thành lập và hoạt động của các doanh nghiệp; 2) hệ thống quản lý các hoạt động trên thị trường; và 3) hệ thống theo dõi, kiểm tra và kiểm soát thị trường. Cụ thể như sau:
* Hệ thống quy định việc thành lập và hoạt động của các doanh nghiệp:
- Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp 2005 quy định việc thành lập và hoạt động của các doanh nghiệp tư nhân, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài như công ty trách nhiệm
hữu hạn, công ty liên doanh
• Nghị định 139/2006/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Doanh nghiệp về đăng ký kinh doanh;
• Nghị định 108/2006/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều của Luật Đầu tư
- Luật Thương mại 2005 công nhận tình trạng pháp lý của thương nhân nước ngoài tại Việt Nam dưới hình thức văn phòng đại diện, chi nhánh, công ty liên doanh và công ty có 100% vốn nước ngoài.
• Nghị định 35/2006/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết Luật Thương mại về hoạt động nhượng quyền thương mại.
• Nghị định 12/2006/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết thi hành Luật Thương mại về hoạt động mua bán hàng hoá quốc tế và các hoạt động đại lý mua, bán, gia công và quá cảnh hàng hóa với nước ngoài.
• Nghị định 23/2007/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết Luật Thương mại về hoạt động mua bán hàng hoá và các hoạt động liên quan trực tiếp đến mua bán hàng hoá của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam.
• Thông tư hướng dẫn thi hành số 09/2007/TT-BTM và Thông tư sửa đổi số 05/2007/TT-BCT.
- Luật Hợp tác xã (sửa đổi) quy định việc thành lập và hoạt động của kinh tế hợp tác xã và các tổ chức hợp tác xã tại Việt Nam.
Đối với các hàng hóa hạn chế kinh doanh hoặc kinh doanh có điều kiện như xăng dầu, rượu và thuốc lá còn có các văn bản pháp lý như sau:
• Nghị định 84/2009/NĐ-CP của Chính phủ về kinh doanh xăng dầu (thay thế Nghị định 55/2007/NĐ-CP của Chính phủ ngày 06/04/2007 về kinh doanh xăng dầu).
• Nghị định 119/2007/NĐ-CP của Chính phủ về sản xuất và kinh doanh thuốc lá.
• Nghị định 40/2008/NĐ-CP của Chính phủ về sản xuất và kinh doanh rượu.
Đối với các doanh nghiệp nước ngoài, lộ trình thực hiện hoạt động mua bán hàng hóa và phân phối được ban hành trong Quyết định 10/2007/QĐ-BTM của Bộ trưởng Thương mại nhằm thực hiện các cam kết WTO của Việt Nam.
Trên đây là khuôn khổ pháp lý đối với các doanh nghiệp muốn thành lập và hoạt động tại Việt Nam, từ doanh nghiệp liên doanh đến công ty mẹ-con và các tập đoàn phân phối trong nước, tăng cường sức mạnh cho các nhà phân phối Việt Nam để phát triển môi trường kinh doanh tự
do và cạnh tranh.
* Hệ thống quản lý các hoạt động trên thị trường
- Để thực thi các cam kết quốc tế trong việc mở cửa thị trường phân phối, Việt Nam đã điều chỉnh pháp luật tương ứng. Các quy định điều chỉnh bao gồm: Pháp lệnh về đối xử tối huệ quốc và đối xử quốc gia trong thương mại quốc tế (2002), Pháp lệnh về tự vệ trong nhập khẩu hàng hóa nước ngoài vào Việt Nam (2002), Pháp lệnh chống trợ cấp hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam (2004), Pháp lệnh chống bán phá giá hàng hóa nhập khẩu vào Việt Nam (2004). Những quy định này nhằm ngăn chặn các hành vi thương mại không lành mạnh phát sinh từ nước ngoài vào Việt Nam, gây ảnh hưởng tiêu cực đến cạnh tranh công bằng trên thị trường Việt Nam.
- Luật Cạnh tranh (2005) có hiệu lực từ năm 2006 là một đạo luật quan trọng trong việc điều chỉnh thị trường, v.v...
- Với Luật Đầu tư (2005), Luật Thương mại (2005), Chính phủ đã phân loại các hành vi thương mại thuộc các nhóm tự do kinh doanh, cấm kinh doanh, hạn chế kinh doanh và kinh doanh có điều kiện.
- Thông qua các sắc luật thuế: thuế xuất khẩu, nhập khẩu, giá trị gia tăng, tiêu thụ đặc biệt, thu nhập doanh nghiệp, v.v... để điều tiết thu nhập, khuyến khích hoặc hạn chế đầu tư, thương mại theo kế hoạch và chiến lược phát triển kinh tế.
- Các luật khác điều chỉnh hoạt động trên thị trường bao gồm: Bộ luật Dân sự (2005), Luật Sở hữu trí tuệ (2005), Luật Giao dịch điện tử (2005), Luật Chất lượng hàng hóa, sản phẩm (2007) v.v...; Pháp lệnh Giá (2002) cho phép Chính phủ điều tiết, bình ổn giá cả của một số hàng hóa thiết yếu như xăng dầu, khí gas hóa lỏng, xi măng, sắt thép, phân bón, gạo, cà phê, ngũ cốc và sợi bông, đường, muối, một số loại thuốc chữa bệnh cho con người. - Các văn bản pháp lý về điều tiết thị trường bao gồm:
• Quyết định 311/2003/QĐ-TTg ngày 20 tháng 03 năm 2003 phê duyệt Đề án “Tiếp tục tổ chức thị trường trong nước, tập trung phát triển thương mại nông thôn đến năm 2010” nhằm xếp sắp, mở rộng thị trường trong nước, bảo đảm lưu thông hàng hoá thông suốt, v.v... Quyết định 27/2007/QĐ-TTg ngày 15 tháng 02 năm 2007 phê duyệt Đề án phát triển thương mại trong nước đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020. Nghị định 02/2003/NĐ-CP ngày 14 tháng 01 năm 2003 về phát triển và quản lý chợ. Chỉ thị số 13/2004/CT-TTg ngày 31 tháng 03 năm 2004 về việc thực hiện một số giải pháp chủ yếu nhằm phát triển mạnh thị trường nội địa. Quyết định 1371/2004/QĐ- BTM ngày 24 tháng 09 năm 2004 của Bộ trưởng Bộ Thương mại về việc ban hành quy chế siêu thị, trung tâm thương mại (văn bản pháp luật duy nhất về hoạt động siêu thị).
• Để hướng dẫn thi hành Luật Thương mại sửa đổi (2005), liên quan đến hoạt động kinh doanh trên thị trường trong nước, Bộ Thương mại (nay là Bộ Công Thương) đã soạn thảo và trình Chính phủ ban hành một số Nghị định hướng dẫn chi tiết việc thi hành Luật Thương mại liên quan đến dịch vụ hậu cần (logistic), hoạt động nhượng quyền thương mại (Nghị định 35/2006/NĐ-CP), hoạt động mua bán hàng hoá và các hoạt động liên quan trực tiếp đến mua bán hàng hoá của doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài tại Việt Nam (Nghị định 23/2007/NĐ-CP), kinh doanh xăng dầu (Nghị định 84/2009/NĐ-CP), sản xuất, kinh doanh thuốc lá (Nghị định 119/2007/NĐ-CP), sản xuất, kinh doanh rượu (Nghị định 40/2008/NĐ-CP), quản lý sản xuất, kinh doanh phân bón (Nghị định 113/2003/NĐ-CP và Nghị định 191/2007/NĐ-CP), phát triển thương mại miền núi, hải đảo và vùng đồng bào dân tộc (Nghị định 20/1998/NĐ-CP và Nghị định 02/2002/NĐ-CP), kinh doanh khí đốt hóa lỏng (Dự thảo Nghị định này đã trình Chính phủ xem xét và sẽ có hiệu lực từ quý IV năm 2009), Nghị định 158/2006/NĐ- CP ngày 28 tháng 12 năm 2006 quy định về hoạt động mua bán hàng hóa thông qua sở giao dịch hàng hóa, v.v...
* Hệ thống theo dõi, kiểm tra và kiểm soát thị trường:
Hệ thống này do lực lượng của Bộ Y tế, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường, các Cục Quản lý thị trường và Cục Quản lý cạnh tranh (Bộ Công Thương); các Cục phụ trách quản lý chất lượng hàng hóa, quyền sở hữu trí tuệ (Bộ Khoa học và Công nghệ) v.v... vận hành để ngăn chặn các hoạt động buôn bán không lành mạnh, v.v...