sách cấp xã ở tỉnh Vĩnh Long
3.2.4.1. Về thiết kế hệ thống ngân sách
Hệ thống ngân sách ở nước ta được thiết kế “mang tính lồng ghép và có tính thứ bậc rất cao” nghĩa là ngân sách cấp trên phải “ôm” cả ngân sách cấp dưới và ngân sách cấp dưới là bộ phận hợp thành của ngân sách cấp trên. Mặc dù có ưu điểm là tập trung nguồn thu, nguồn lực tổng về một đầu mối, tránh phân tán, cục bộ theo từng địa phương và có thể điều hòa, điều tiết chung từ trung ương (TƯ) xuống địa phương theo từng địa phương, từng giai đoạn và yêu cầu đầu tư phát triển, nhất là ở những địa phương khó khăn, vùng sâu vùng xa. Những bất cập trong quản lý ngân sách theo kiểu lồng ghép này buộc ngân sách địa phương phụ thuộc ngân sách TƯ thì còn dẫn đến tình trạng “không phải chịu trách nhiệm đến cùng” bởi TƯ không thể quản lý chặt chẽ, chi tiết ngân sách của địa phương, còn địa phương cũng không phải chịu trách nhiệm hoàn toàn khi có sai lầm trong quản lý ngân sách. Nguyên nhân chính là địa phương chưa có quyền tự chủ tài chính3.
Luật NSNN 2002 quy định việc lập dự toán ngân sách hàng năm mà chưa quy định xây dựng kế hoạch tài chính, kế hoạch chi tiêu trung hạn. Trên thực tế khi quyết định các chính sách chi ngân sách, hoặc phê duyệt dự án đầu tư xây dựng cơ bản, việc bố trí dự toán ngân sách không chỉ dừng lại ở một năm mà sẽ phải bố trí ngân sách trong một số năm đề thực hiện.Từ đó, đã hạn chế tính dự báo của NSNN, hạn chế tính chủ động của các địa phương trong xây dựng kế hoạch và bố trí ngân sách một cách hợp lý và hiệu quả nhất; gây mất cân đối ngân sách.
3.2.4.2. Về phân chia nguồn thu giữa ngân sách xã và cấp trên
Về tỷ lệ phân chia nguồn thu ngân sách xã: Với tỷ lệ phân chia hiện nay, còn tình trạng một số xã, thị trấn thừa nguồn nhưng UBND huyện không thể điều
3
Bài viết “Sửa đổi luật ngân sách nhà nước: Xóa tâm lý ỷ lại ngân sách nhà nước” ngày 21/07/2014 tại http://moj.gov.vn/ct/tintuc/Pages/thong-tin-khac.aspx?ItemID=5557
chuyển cho các xã khó khăn, từ đó ảnh hưởng đến cân đối ngân sách huyện và ngân sách xã.
3.2.4.3. Về quy trình ngân sách
Cơ cấu bộ máy chính quyền cấp xã thực hiện theo quy định của hiến pháp và pháp luật. Tuy vậy, bộ máy quản lý ngân sách địa phương cấp xã vẫn còn khá cồng kềnh với nhiều cấp quản lý đan xen, chồng chéo với rất nhiều cơ quan tham gia vào quá trình quản lý ngân sách. Ngân sách ở mỗi cấp giao cho nhiều cơ quan thực hiện (đầu tư, tài chính, chủ quản) dẫn đến ngân sách bị phân tán ảnh hưởng đến thực hiện phân cấp ngân sách theo quy định của Luật NSNN. Ngân sách ở cấp xã phải được HĐND 3 cấp (tỉnh, huyện, xã) thông qua và điều chỉnh. HĐND xã thảo luận và quyết định dự toán ngân sách xã, phê chuẩn quyết toán và kiểm tra, giám sát chấp hành ngân sách của UBND xã. Ban Tài chính xã giúp UBND về quản lý tài chính trên địa bàn xã (hình 3.3). Dẫn đến quá trình lập, xét duyệt, phê chuẩn ngân sách qua rất nhiều khâu, nhiều lần trong cùng một cấp, trong khi đó yêu cầu về thời gian lập và xem xét quyết định ngân sách lại rất ngắn.HĐND chỉ căn cứ vào báo cáo quyết toán ngân sách do UBND đệ trình mà xét duyệt, không nghiên cứu thẩm tra kỹ và lại thường quyết toán ngân sách. UBND lại cơ bản căn cứ vào các báo cáo quyết toán của ngành chức năng mà thu thập không có ý kiến xử lý.
Các chỉ tiêu ngân sách (từ khâu lập dự toán đến chấp hành và quyết toán) còn rất cồng kềnh, phức tạp. Một số chỉ tiêu ngân sách nhiều khi do thói quen mà không tính đến sự biến đổi và tính khả thi trong thực tế hoặc yêu cầu cấp dưới rất chi tiết tính toán cụ thể cho từng loại, nhưng quá trình xét duyệt của cấp trên chưa được tính toán trên cơ sở khoa học và căn cứ vững chắc; một số chỉ tiêu mang nặng tính áp đặt chủ quan. Kinh phí cấp phát cho các đơn vị thụ hưởng ngân sách không sát với thực tế, nhưng lại bắt buộc các đơn vị sử dụng phải thực hiện đúng số cấp phát, không được làm theo nhu cầu thực tế. Các chỉ tiêu thu, chi ngân sách như: định mức chi hành chính quá lạc hậu, rất chậm sửa đổi các định mức chi cho sự nghiệp kinh tế chưa bản hành cho từng loại hình, các căn cứ xác định số thu chưa đầy đủ.
Hình 3.3: Sơ đồ hệ thống 3 cấp ngân sách địa phương (tỉnh - huyện - xã)
Nguồn: Luật NSNN 2002
Về cấp phát ngân sách, Luật NSNN (2002) quy định tại điều 57 “Các khoản chi thường xuyên theo định kỳ được bố trí kinh phí đều trong năm để chi; các khoản chi có tính chất thời vụ hoặc mua sắm lớn được bố trí trong dự toán chi quý để thực hiện”. Quy định này gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện đầu tư, mua sắm lớn, trường hợp cần số tiền lớn hơn dự toán chi quý nhưng vẫn nằm trong dự toán năm thì phải chờ sang quý sau.
3.2.4.4. Về trình độ chuyên môn của cán bộ tham gia ngân sách xã
Trình độ chuyên môn của cán bộ cấp xã còn nhiều bất cập, đại bộ phận chưa được đào tạo bài bản đặc biệt là các xã vùng sâu, vùng khó khăn. Theo số liệu thống
kê năm 2012 của Sở nội vụ tỉnh Vĩnh Long thì số cán bộ chủ chốt có trình độ đại học là 7,9%; cấp 3 là 40,1%; còn lại 52,0% là cấp 2 trở xuống; trong đó cán bộ lãnh đạo không có chuyên môn nghiệp vụ là 65,2%. Đây là những khó khăn, thách thức trong quá trình thực hiện tự cân đối ngân sách cấp xã.
3.2.4.5. Công tác quản lý, hạch toán, kiểm soát ngân sách
Công tác kế toán, hạch toán ngân sách ở xã còn nhiều bất cập. Yêu cầu ghi chép sổ sách và hạch toán có nhiều đối tượng trong khi chỉ có 1 cán bộ kế toán vừa làm kế toán ngân sách xã vừa làm kế toán đơn vị tổng dự toán, thực hiện báo cáo thu chi, quản lý sổ sách của các quỹ, các khoản công nợ, …
Chưa quản lý chặt chẽ trong công tác quản lý thu. Một số khoản thu ví dụ như lệ phí chứng thực do còn nể nang đôi lúc không thu đối với những người quen biết. Còn để thất thoát trong thu lệ phí chợ, chưa nuôi dưỡng nguồn thu đối với thuế tài nguyên nên số thu năm sau còn thấp hơn năm trước.
Công tác quản lý thu chi ở xã chủ yếu dựa trên phương pháp thủ công nên hiệu quả quản lý thấp, chưa đáp ứng yêu cầu quản lý hiện đại.
Công tác lập dự toán thu, chi ngân sách ở cấp xã chưa đảm bảo chất lượng, chưa phù hợp với tốc độ tăng trưởng kinh tế và tình hình thực hiện kế hoạch ngân sách các năm trước. Vẫn còn tình trạng một số xã, phường thực hiện thu thấp hơn khả năng và chi cao (vượt cả nguồn thu) để tranh thủ sự hỗ trợ ngân sách cấp trên.
Về vai trò kiểm soát của KBNN: KBNN chủ yếu chỉ mới dừng ở mức kiểm soát khoản chi có trong dự toán được duyệt và có chứng từ kèm theo , còn khoản chi đó thực tế có đảm bảo đúng tiêu chuẩn định mức, có hợp lý, chi đúng nhiệm vụ, đúng phân cấp hay không thì chưa kiểm soát hết được.