Nhân tố chủ quan đòi hỏi phải tiếp tục tăng cƣờng vai trò cơ quan thanh trahành chính trong giải quyết khiếu nại xuất phát từ chính hoạt động của cơ quan thanh tra hành chính còn một số hạn chế . Các hạn chế này do một số nguyên nhân sau :
Thiếu cơ chế đảm bảo và phát huy hiệu quả của công tác thanh tra
Cụ thể, cơ quan thanh tra hành chính các cấp chỉ có quyền kiến nghị xử lý những sai phạm đƣợc phát hiện trong quá trình thanh tra, còn việc có xử lý kiến nghị đó không, xử lý đến mức nào, có kịp thời và đầy đủ không thì phụ thuộc rất nhiều vào quyết định của Thủ trƣởng cơ quan quản lý hành chính cùng cấp. Mặt khác cũng chƣa có quy định cụ thể mang tính bắt buộc, chƣa có chế tài cƣỡng chế đối tƣợng thanh tra phải thực hiện các kiến nghị của thanh tra. Dẫn đến chỉ thanh tra xong, có kết luận kiến nghị là thanh tra không còn trách nhiệm nữa, làm cho hiệu quả công tác kiến nghị không cao. Nhiều cuộc thanh tra giải quyết khiếu nại đã đƣợc cơ quan thanh tra hành chính các cấp xác minh, kiểm tra làm rõ đúng, sai, có kiến nghị cụ thể, đúng đắn để xử lý các sai phạm kinh tế, hành chính nhƣng chậm đƣợc thực hiện. Việc xử lý của cấp có thẩm quyền không triệt để, không dứt điểm nên đã làm giảm hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra, làm giảm tính nghiêm minh của pháp luật. Đây cũng là một nguyên nhân cơ bản dẫn đến tình trạng khiếu nại kéo dài, gửi đơn vƣợt cấp và hình thành các điểm nóng khiếu nại. Xét khía cạnh khác cho thấy việc không thực hiện nghiêm túc kiến nghị, kết luận của đối tƣợng thanh tra sẽ dẫn đến những đơn vị này lại mắc khuyết điểm, tồn tại một thời gian sau đó. Như Ông Lê Tiến Hào, Phó Tổng Thanh tra Chính Phủ nhận xét chung : “Hiện chỉ có khoảng 50% kết luận thanh tra tại Việt Nam đƣợc thực hiện tốt. Còn lại 50% không đƣợc thực hiện hoặc chỉ thực hiện một phần. [37]
Hệ thống thanh tra thiếu công cụ và không có thẩm quyền trong việc
đảm bảo thực hiện kết luận, kiến nghị và quyết định xử lý về thanh tra dẫn đến hệ quả là việc đánh giá hiệu quả hoạt động của hệ thống thanh tra là hết sức cần thiết nhƣng lại là vấn đề phức tạp. Việc kiểm tra, đôn đốc thực hiện kết luận, kiến nghị quyết định xử lý chƣa đƣợc xác định là một nội dung của công tác thanh tra.
Những hạn chế trong quy định pháp luật về thẩm quyền, trách nhiệm thanh tra hành chính các cấp
Nhƣ đã phân tích thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan thanh tra theo cấp hành chính đã có sự thay đổi trong việc giải quyết khiếu nại. Đến nay cơ quan thanh tra theo cấp hành chính không có quyền giải quyết khiếu nại trừ trƣờng hợp đặc biệt Tổng Thanh tra giải quyết khiếu nại sau khi Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết mà khiếu nại không chấm dứt. Nhƣ vậy cơ quan thanh tra hành chính chỉ tham gia vào quá trình giải quyết ở giai đoạn thẩm tra, xác minh, kết luận và kiến nghị vụ việc đúng với chức năng cơ quan tham mƣu, giúp việc cho thủ trƣởng cùng cấp. Tuy nhiên trong Luật Thanh tra 2004 và Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 ( sửa đổi bổ sung năm 2004,2005) cũng nhƣ các văn bản hƣớng dẫn thi hành đều không phân định rõ phạm vi giới hạn về thẩm quyền, trách nhiệm của cơ quan thanh tra hành chính với các cơ quan chuyên môn khác trong việc giúp Thủ trƣởng các cơ quan hành chính nhà nƣớc cùng cấp về công tác giải quyết khiếu nại. Nhƣ vậy, khi có khiếu nại xảy ra, Thủ trƣởng cơ quan quản lí có thể giao cho cơ quan thanh tra hành chính hoặc cơ quan chuyên môn để tiến hành thẩm tra, xác minh. Điều đó dẫn đến tình trạng chủ quan duy ý chí của ngƣời lãnh đạo, không xác định cụ thể trách nhiệm của cơ quan tham mƣu trong giải quyết vụ việc. Việc quản lí công tác giải quyết khiếu nại không tập trung thống nhất, phân tán về chuyên môn nghiệp vụ ảnh hƣởng quá trình nâng cao chất lƣợng giải quyết khiếu nại hiện nay. Hơn nữa việc thực hiện công tác tham mƣu nhƣ thế nào? Theo nhƣ qui định của Luật khiếu nại, tố cáo hiện hành thì tham mƣu cho Thủ trƣởng cơ quan hành chính các cấp là trách nhiệm đƣơng nhiên của cơ quan thanh tra hành chính các cấp. Nhƣ vậy mọi khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ trƣởng cùng cấp thì cơ quan thanh tra hành chính đều có trách nhiệm:” xác minh, kết luận, kiến nghị giải quyết” . Qui định đó là
không hoàn toàn hợp lý vì theo nhƣ sự phân tích ở trên, các địa phƣơng đều có những cơ quan chuyên môn làm công tác tham mƣu nhƣ : Sở Tài Chính, Sở Văn hoá - Thông tin…Hơn nữa trong khi Luật giao trách nhiệm chủ yếu trong công tác tham mƣu nhƣng lại không có bất cứ quy định cụ thể nào về quyền hạn và trách nhiệm.
Chính vì cơ quan thanh tra hành chính các cấp không phải là cơ quan duy nhất có nhiệm vụ tiếp công dân và tham mƣu cho thủ trƣởng cơ quan quản lí nên trong thời gian qua ngƣời dân vẫn có thể đến nhiều cơ quan khác nhau để khiếu tố về một vụ việc. Chẳng hạn, khi khiếu kiện về đất đai, nếu không đồng tính với cách giải quyết của cấp cơ sở (quận, huyện) ngƣời dân cùng lúc có thể khiếu nại đến Văn phòng Tiếp công dân, đến Thanh tra cấp tỉnh hay Sở Tài nguyên Môi trƣờng…. Và do chức năng giải quyết khiếu nại chƣa đƣợc phân định rõ ràng giữa các cơ quan thẩm quyền nên tất cả các cơ quan này đều có quyền thụ lý hoặc “ chuyển đơn” của công dân đến cơ quan thẩm quyền khác. Thực trạng này đã lý giải vì sao trong thời gian qua, có quá nhiều công dân bức xúc, khiếu nại vƣợt cấp, có khi từ những vụ việc đơn giản ban đầu trở thành những vụ khiếu nại phức tạp do đơn của họ đƣợc chuyển lòng vòng mà vẫn chƣa đƣợc giải quyết dứt điểm.
Đồng thời theo các văn bản pháp luật hiện hành thì thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết các khiếu nại thuộc về thủ trƣởng cơ quan hành chính nhà nƣớc. Cơ quan thanh tra hành chính các cấp mặc dù có vai trò lớn trong quá trình giải quyết khiếu nại nhƣng cũng chỉ làm nhiệm vụ tham mƣu. Chính vì vậy, việc xác định vai trò, vị trí và trách nhiệm của cơ quan thanh tra hành chính các cấp và mối quan hệ giữa cơ quan thanh tra hành chính các cấp với thủ trƣởng cơ quan hành chính các cấp trong công tác giải quyết khiếu nại luôn là một vấn đề gây tranh luận cả khi nghiên cứu ban hành các văn bản pháp luật về giải quyết khiếu nại. Và thực tế mối quan hệ và sự phân định
quyền năng và trách nhiệm giữa ngƣời có thẩm quyền và cơ quan tham mƣu trong quá trình giải quyết khiếu nại chƣa đƣợc phân định rõ ràng đã gây ra những vƣớng mắc làm hạn chế hiệu quả công tác này và cũng là một trong những nguyên nhân của tình trạng đùn đẩy trách nhiệm trong tiếp nhận và giải quyết khiếu nại của công dân. Cho đến nay mặc dù Luật khiếu nại, tố cáo 1998 đã sửa đổi bổ sung hai lần, Pháp lệnh Thanh tra đã đƣợc thay thế bằng Luật thanh tra 2004 nhƣng vấn đề trên vẫn chƣa có giải pháp để khắc phục triệt để.
Những nhƣợc điểm này làm cho cơ quan thanh tra hành chính chƣa thật sự phát huy đƣợc vai trò của mình trở thành là phƣơng tiện pháp lý vững mạnh bảo đảm pháp chế,kỷ luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho công dân thực hiện quyền khiếu nại.
Do những nhược điểm chung của cơ cấu tổ chức cơ quan thanh tra hành chính ở nước ta hiện nay.
Hệ thống thanh tra nhà nƣớc nói chung và hệ thống cơ quan thanh tra hành chính nói riêng còn dàn trải, phân tán. Thực chất các tổ chức cơ quan thanh tra hành chính các cấp hiện nay là thanh tra của thủ trƣởng vì các tổ chức này chịu sự chỉ đạo trực tiếp của thủ trƣởng cơ quan hành chính về chƣơng trình, kế hoạch hoạt động; về nhân sự tổ chức, kinh phí hoạt động ...Đối với cơ quan thanh tra cấp trên thì, cơ quan thanh tra hành chính các cấp chịu sự hƣớng dẫn về công tác, nghiệp vụ. Nhƣ vậy, nguyên tắc chỉ tuân theo pháp luật của hoạt động thanh tra và nguyên tắc tập trung thống nhất trong chỉ đạo, điều hành của hoạt động thanh tra còn thiếu những thiết chế đảm bảo tính khả thi. Tổ chức thanh tra nói chung đƣợc hình thành nhƣ hiện nay dẫn đến tình trạng số lƣợng tổ chức thì nhiều nhƣng hoạt động phân tán, kém hiệu quả.Thêm vào đó việc áp dụng nguyên tắc kết hợp quản lí theo ngành,lĩnh vực và theo lãnh thổ trong việc giải quyết khiếu nại đã gây ra những tình
trạng chồng chéo,lẫn lộn về thẩm quyền giải quyết khiếu nại ( giữa Bộ và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; giữa sở, phòng chuyên môn và thanh tra cấp tỉnh, cấp huyện…). Có thể nói một cách khái quát rằng xét về phƣơng diện pháp luật, việc giải quyết khiếu nại hiện nay là hết sức rắc rối, phức tạp, khó xác định thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết khi xảy ra một vụ việc khiếu nại cụ thể. Các văn bản pháp luật chƣa có sự phân định về tổ chức và hoạt động giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành.
Những bất cập trong đội ngũ cán bộ thanh tra
- Thứ nhất: Chất lƣợng đội ngũ cán bộ thanh tra chƣa đáp ứng yêu cầu công tác giải quyết khiếu nại. Một số cán bộ thanh tra khi tham gia công tác giải quyết khiếu nại trình độ chuyên môn nghiệp vụ còn yếu nên tham mƣu giải quyết chƣa chính xác.
- Thứ hai, tinh thần trách nhiệm, ý thức tổ chức kỷ luật của một bộ phận cán bộ chƣa cao, còn quan liêu, hách dịch, cửa quyền, tiêu cực, tham nhũng, sách nhiều, phiền hà đối với nhân dân trong quá trình thực thi công vụ.
Một số cán bộ thanh tra mất phẩm chất, lợi dụng tâm lý của ngƣời khiếu nại cũng nhƣ tâm lý : chạy chọt” của ngƣời bị khiếu nại mà có những hành vi sách nhiễu, hách dịch, cửa quyền từ đó làm cho công tác giải quyết khiếu nại càng thêm phức tạp.
- Thứ ba: Lực lƣợng cán bộ thanh tra còn mỏng nhất là Thanh tra cấp huyện phải đảm đƣơng hoạt động thanh tra hành chính tại các xã, phƣờng, thị trấn trong phạm vi huyện mình quản lí. Đây là đơn vị cơ sở phát sinh tranh chấp, khiếu nại của ngƣời dân nhƣng trình độ của cán bộ thanh tra cấp huyện cũng nhiều nơi còn hạn chế. Số lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay chƣa tƣơng xứng với yêu cầu của hoạt động thanh tra, giải quyết khiếu nại của toàn ngành, nhiều tỉnh thành phố chƣa có Thanh tra viên cao cấp và có rất ít Thanh tra viên chính.
Thứ tư : Quy chế pháp lý của thanh tra viên chƣa đƣợc xác định rõ, chƣa đảm bảo điều kiện để thanh tra viên hoạt động độc lập và chỉ tuân theo pháp luật. Quyền hạn của thanh tra viên chƣa tƣơng xứng với yêu cầu thực hiện nhiệm vụ.
Thứ năm : Cơ chế quản lý, sử dụng và chế độ chính sách đối với đội ngũ cán bộ làm công tác tham mƣu giải quyết khiếu nại, tố cáo chƣa hợp lý, chƣa có những chính sách thoả đáng để tạo động lực khuyến khích cán bộ đề cao trách nhiệm, phấn đấu rèn luyện nâng cao phẩm chất đạo đức và năng lực công tác chuyên môn, nghiệp vụ. Tính chủ động trong công tác quy hoạch, đào tạo, ổn định đội ngũ cán bộ, công chức thanh tra không đƣợc đảm bảo. Những tồn tại và bất cập nêu trên đã và đang ảnh hƣởng trực tiếp đến công tác giải quyết khiếu nại cũng nhƣ vấn đề nâng cao vai trò của cơ quan thanh tra hành chính . Do đó mục tiêu phải xây dựng đội ngũ cán bộ thanh tra làm công tác tham mƣu giải quyết khiếu nại "có số lƣợng, cơ cấu phù hợp với yêu cầu thực tiễn, từng bƣớc tiến tới chuyên nghiệp, hiện đại, có phẩm chất đạo đức tốt và năng lực thi hành công vụ, tận tuỵ phục vụ sự nghiệp phát triển đất nƣớc và phục vụ nhân dân" [16].
Trƣớc sự đòi hỏi của thực tiễn, sự tác động của các nhân tố nói trên, cơ quan thanh tra hành chính hiện nay rõ ràng chƣa đáp ứng đƣợc với các yêu cầu của thực tiễn, chƣa xứng đáng đƣợc với vị trí chức năng, nhiệm vụ của mình. Vì vậy, việc tiếp tục tăng cƣờng vai trò cơ quan thanh tra hành chính trong giai đoạn hiện nay là một vấn đề cấp thiết đồng thời cũng mang tính chiến lƣợc lâu dài nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu nại góp phần đảm bảo pháp chế, kỉ luận, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.