Nghiên cứu về cơ sở pháp lý của vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại thực chất là làm rõ thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan thanh tra hành chính các cấp trong giải quyết khiếu nại. Bởi vai trò của cơ quan hay tổ chức đƣợc xác định bởi vị trí của nó trong bộ máy Nhà nƣớc, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định từ đó đánh giá hiệu quả hoạt động trong thực tiễn. Nhƣ phần cơ sở lý luận đã chỉ ra, vai trò hay tác dụng hiệu quả hoạt động của cơ quan thanh tra hành chính trong giải quyết khiếu nại là phƣơng thức bảo đảm pháp chế, kỷ luật; bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức .
Để thực hiện vai trò nhƣ trên, cơ quan thanh tra hành chính đƣợc Nhà nƣớc trao cho chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn nhƣ thế nào ?
Từ khi bắt đầu thành lập Nhà nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà ngày 2/9/1945, mặc dù chính quyền mới còn bề bộn, trăm công, nghìn việc, nhƣng
ngày 23 tháng 11 năm 1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt của Chính phủ " có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và nhân viên của Ủy ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ". Và một trong những nhiệm vụ quan trọng của Ban Thanh tra đặc biệt là " nhận các đơn khiếu nại của nhân dân". Để hƣớng dẫn hoạt động của Ban Thanh tra đặc biệt trong việc bảo vệ quyền khiếu nại của công dân, ngày 25 tháng 5 năm 1946 Bộ trƣởng Bộ Nội vụ đã ban hành Thông tƣ số 203 NV/VP hƣớng dẫn cho nhân dân thủ tục gửi đơn, thẩm quyền của các cơ quan và thời hạn giải quyết đơn khiếu nại và khẳng định rõ thái độ của chính quyền: "Chính phủ và các cơ quan của Chính phủ thiết lập trên nền tảng dân chủ, có bổn phận bảo đảm công lý và vì thế rất để ý đến nguyện vọng của dân chúng và sẵn lòng xem xét những oan khúc trong dân gian".
Trong thời kỳ kháng chiến chống Pháp, Ban Thanh tra đặc biệt không còn phù hợp với hoàn cảnh lịch sử lúc đó, hơn nữa để thống nhất hoạt động thanh tra trong cả nƣớc, ngày 18 tháng 12 năm 1949 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 138B-SL thành lập Ban Thanh tra Chính phủ. Nhiệm vụ của Ban Thanh tra Chính phủ lúc này là: xem xét sự thi hành chính sách, chủ trƣơng của Chính phủ; xem xét các uỷ viên Ủy ban kháng chiến hành chính và viên chức về phƣơng diện liêm khiết; thanh tra sự khiếu nại của nhân dân ( Điều 4 Sắc lệnh).
Cuộc kháng chiến chống Pháp thắng lợi, nhằm đáp ứng yêu cầu thực tiễn quản lý nhà nƣớc, ngày 28 tháng 3 năm 1956, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh 261/SL thành lập Ủy ban Thanh tra Trung ƣơng của Chính phủ. Sau đó Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành Nghị định số 762/TTg ngày 1 tháng 4 năm 1956 qui định về công tác, lề lối làm việc của Ủy ban Thanh tra Trung ƣơng của Chính phủ. Để hoàn thiện hệ thống cơ quan thanh tra, ngày 3 tháng 12 năm 1956, Thủ tƣớng Chính phủ ban hành Nghị định số 114/TTg thành lập
Ban Thanh tra ở các liên khu, khu, thành phố và tỉnh. Theo qui định của các văn bản pháp luật nêu trên thì cơ quan thanh tra có nhiệm vụ: thanh tra việc chấp hành chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Chính phủ, việc thực hiện kế hoạch của nhà nƣớc và bảo vệ tài sản xã hội chủ nghĩa, chống tham ô, lãng phí; giải quyết kịp thời đơn, thƣ khiếu nại, tố cáo của công dân, của cán bộ, nhân viên.
Sau Ban Thanh tra Trung ƣơng của Chính phủ là Uỷ ban Thanh tra của Chính phủ đƣợc thành lập và hoạt động theo Nghị định số 136 ngày 29/9/1961. Đến ngày 6/11/1965 thì Uỷ ban này giải tán và giao nhiệm vụ cho thủ trƣởng các cơ quan, ngành, cấp phụ trách. Để kiện toàn tổ chức, ngày 31/8/1970 Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định số 165/CP qui định nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Ủy ban Thanh tra Chính phủ trong đó qui định cụ thể một số nhiệm vụ: giải quyết và thanh tra việc xét và giải quyết các vụ khiếu nại, tố cáo của nhân dân. Tiếp đó Ủy ban Thanh tra Chính phủ đã ban hành Thông tƣ số 60/UBTT ngày 25/5/1971 hƣớng dẫn trách nhiệm của các ngành, các cấp về giải quyết đơn thƣ khiếu nại, tố cáo của nhân dân.
Sau ngày miền Nam đƣợc hoàn toàn giải phóng, để thống nhất, kiện toàn tổ chức bộ máy nhà nƣớc, ngày3/1/1977 Chính phủ ban hành Nghị định số 01/CP qui định tổ chức và hoạt động của Ủy ban Thanh tra Chính phủ, trong đó qui định rõ nhiệm vụ là hƣớng dẫn, đôn đốc và thanh tra Thủ trƣởng các ngành, các cấp làm đúng trách nhiệm của mình trong việc xét, giải quyết các đơn, thƣ khiếu nại, tố cáo của nhân dân, đồng thời tự mình xét, giải quyết các đơn thƣ khiếu tố.
Sang thời kỳ đổi mới, Nhà nƣớc ban hành Pháp lệnh Thanh tra ngày 1/4/1990 có ý nghĩa quan trọng cả về lý luận và thực tiễn. Là văn bản pháp lý có giá trị cao, Pháp lệnh thể chế hoá đầy đủ quan điểm, chủ trƣơng đƣờng lối của Đảng và Nhà nƣớc về tổ chức và hoạt động của thanh tra. Việc Pháp lệnh
thanh tra ghi nhận ngay ở Điều1: mục đích của thanh tra là : “ nhằm phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần thúc đẩy hoàn thành nhiệm vụ, hoàn thành cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân” cho thấy Đảng, Nhà nƣớc tiếp tục đánh giá cao vai trò của công tác thanh tra, coi thanh tra là một chức năng, một phƣơng thức của hoạt động quản lý Nhà nƣớc. Hệ thống tổ chức Thanh tra Nhà nƣớc theo Pháp lệnh Thanh tra 1990 quy định Điều 3 bao gồm: Thanh tra Nhà nƣớc; Thanh tra Bộ, Uỷ ban Nhà nƣớc, cơ quan thuộc Hội đồng bộ trƣởng;Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng và cấp tƣơng đƣơng;Thanh tra Sở; Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh . Chức năng thanh tra Nhà nƣớc ở xã, phƣờng, thị trấn do Uỷ ban nhân dân cùng cấp trực tiếp đảm nhiệm.
Căn cứ vào Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 và Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân 1991 quy định thẩm quyền và trách nhiệm của tổ chức thanh tra bao gồm:
- Tham mƣu cho thủ trƣởng cùng cấp giải quyết những khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của thủ trƣởng cùng cấp;
- Giải quyết các khiếu nại mà cấp dƣới trực tiếp của thủ trƣởng cùng cấp đã giải quyết nhƣng còn khiếu nại;
- Kháng nghị quyết định giải quyết khiếu nại của tổ chức thanh tra cấp dƣới trực tiếp khi phát hiện có vi phạm pháp luật .
Thực tiễn thực hiện Pháp lệnh đã chỉ ra rằng các tổ chức thanh tra đã làm tốt vai trò tham mƣu cho thủ trƣởng cơ quan hành chính nhà nƣớc trong việc giải quyết khiếu nại, còn việc các tổ chức thanh tra trực tiếp ra quyết định giải quyết khiếu nại rất ít khi đƣợc thực hiện trong thực tiễn. Nguyên nhân căn bản xuất phát từ cơ chế tổ chức, thanh tra chỉ đƣợc coi là cơ quan chuyên môn của cơ
quan hành chính nhà nƣớc cùng cấp nên khi thanh tra ra quyết định giải quyết thì hiệu lực thi hành không cao. Thẩm quyền kháng nghị quyết định giải quyết khiếu nại của tổ chức thanh tra trực tiếp cũng hầu nhƣ không đƣợc thực hiện vì mối quan hệ giữa các tổ chức thanh tra chƣa thể hiện tính thống nhất chặt chẽ nên khó có thể phát hiện ra các dấu hiệu vi phạm pháp luật trong quyết định của tổ chức thanh tra cấp dƣới. Hơn nữa, kháng nghị có ý nghĩa về mặt pháp lý nhƣ thế nào? Cơ chế thực hiện kháng nghị nhƣ thế nào cũng chƣa đƣợc làm rõ.
Khắc phục những tồn tại hạn chế của Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân 1991; Luật khiếu nại, tố cáo 1998 đã xác định rõ ràng hơn thẩm quyền và trách nhiệm của tổ chức Thanh tra Nhà nƣớc trong công tác giải quyết khiếu nại để phù hợp với tình hình thực tiễn và phù hợp với vai trò của tổ chức thanh tra trong hệ thống các cơ quan hành chính nhà nƣớc. Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 cũng quy định quyền hạn và trách nhiệm cụ thể của tổ chức Tha0nh tra Nhà nƣớc từng cấp. Thẩm quyền và trách nhiệm của các tổ chức thanh tra có thể khái quát thành 3 nội dung nhƣ sau:
Một là: Trách nhiệm tham mưu
- Tổng thanh tra Nhà nƣớc có thẩm quyền: xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ tƣớng Chính phủ (Điều 26) .
- Chánh Thanh tra cấp tỉnh, Chánh Thanh tra cấp huyện có thẩm quyền xác minh, kết luận, kiến nghị việc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp (Điều 27)
Nhƣ vậy, những ngƣời đứng đầu cơ quan thanh tra nhà nƣớc ở các cấp, trên thực tế thực hiện mọi hoạt động nhằm giải quyết những khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của thủ trƣởng cơ quan hành chính nhà nƣớc cùng cấp, trừ quyền quyết định và phải chịu trách nhiệm về mọi hoạt động đó.
Khoản 3 Điều 26 Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 quy định: “Tổng Thanh tra Nhà nƣớc có thẩm quyền giải quyết khiếu nại do Thủ tƣớng Chính phủ uỷ quyền theo quy định của Chính phủ”.Trên cơ sở đó Nghị định 67/1999/NĐ- CP quy định chi tiết về uỷ quyền nhƣ sau: Thủ tƣớng Chính phủ uỷ quyền cho Tổng Thanh tra Nhà nƣớc giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ tƣớng Chính phủ. Trong trƣờng hợp có ý kiến khác nhau giữa Tổng Thanh tra Nhà nƣớc và Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ thì Tổng Thanh tra Nhà nƣớc báo cáo để Thủ tƣớng Chính phủ chỉ đạo việc giải quyết hoặc ra quyết định giải quyết.
Đối với tổ chức Thanh tra ở địa phƣơng, Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 quy định: Chánh Thanh tra cấp tỉnh, Chánh Thanh tra cấp huyện có thẩm quyền giải quyết khiếu nại do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp uỷ quyền theo quy định của Chính phủ. Nghị định số 67/1999/NĐ-CP quy định chi tiết về uỷ quyền nhƣ sau: Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ra quyết định giải quyết hoặc uỷ quyền cho Chánh Thanh tra cùng cấp ra quyết định giải quyết đối với khiếu nại mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp dƣới đã giải quyết nhƣng còn có khiếu nại, trừ những vụ việc khiếu nại phức tạp tồn đọng, kéo dài. Việc uỷ quyền ra quyết định giải quyết khiếu nại phải làm thành văn bản.
Nhƣ vậy, Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 không quy định các tổ chức thanh tra là một cấp có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, thẩm quyền này chỉ đƣợc thực hiện khi đƣợc uỷ quyền. Có nghĩa là khi tổ chức thanh tra đƣợc uỷ quyền giải quyết thì quyết định giải quyết đƣợc coi nhƣ quyết định giải quyết của thủ trƣởng cùng cấp (cơ quan uỷ quyền). Quyết định này cũng không bị xem xét lại bởi chính thủ trƣởng cùng cấp đó đã uỷ quyền. Tuy nhiên, để tránh tình trạng tuỳ tiện, Luật Khiếu nại, tố cáo 1998 cũng quy định việc uỷ quyền này phải đƣợc thực hiện theo những quy định của Chính phủ trong các văn bản hƣớng dẫn sau này của Chính phủ và các cơ quan chức năng khác.
Ba là: Về thẩm quyền của Tổng Thanh tra Nhà nước
Ngoài chức năng tham mƣu và trực tiếp giải quyết những khiếu nại đƣợc Thủ tƣớng Chính Phủ uỷ quyền, Tổng Thanh tra Nhà nƣớc có quyền:
“Ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng đối với khiếu nại đã đƣợc thủ trƣởng các cơ quan thuộc Chính phủ giải quyết nhƣng còn có khiếu nại”.
Đây là một quyền hạn khá đặc biệt của Tổng Thanh tra Nhà nƣớc. Theo xu hƣớng tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc theo ngành và lĩnh vực thì về nguyên tắc thẩm quyền giải quyết khiếu nại cuối cùng phát sinh trong ngành, lĩnh vực thuộc về Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ phụ trách ngành, lĩnh vực đó. Khi đó, với tƣ cách là thành viên của Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ ra quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng. Còn đối với một số lĩnh vực, cơ quan quản lý nhà nƣớc không phải là Bộ, cơ quan ngang Bộ, ngƣời đứng đầu cơ quan đó không phải là thành viên của Chính phủ do đó không có thẩm quyền ra quyết định giải quyết cuối cùng. Trong những trƣờng hợp này, quyết định giải quyết khiếu nại bị khiếu nại thì Tổng Thanh tra Nhà nƣớc sẽ là ngƣời xem xét và ra quyết định giải quyết cuối cùng.
Về quyền hạn kiến nghị Thủ tƣớng Chính phủ xem xét lại quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng khi phát hiện có vi phạm pháp luật. Quyền hạn này thể hiện vai trò quan trọng của Tổng Thanh tra Nhà nƣớc trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Bốn là về thẩm quyền: Quản lí nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại
Tại Điều 81, Luật Khiếu nại, tố cáo hiện hành quy định: Thanh tra Nhà nƣớc chịu trách nhiệm trƣớc Chính phủ thực hiện quản lý Nhà nƣớc về công tác giải quyết khiếu nại trong phạm vi thẩm quyền của Chính phủ.
Một trong những nội dung quan trọng của công tác quản lý nhà nƣớc trong lĩnh vực này là thanh tra, kiểm tra các cấp, các ngành thực hiện đúng
quy định của pháp luật về khiếu nại. Qua việc thực hiện công tác này mà Thanh tra Nhà nƣớc phát hiện ra các sai sót, vi phạm pháp luật của các cơ quan nhà nƣớc trong công tác giải quyết khiếu nại. Từ đó có sự tác động để sửa chữa khắc phục kịp thời.
Sau 14 năm thực hiện, Pháp lệnh Thanh tra đã bộc lộ những bất cập không còn phù hợp với sự phát triển kinh tế, xã hội trong thời kỳ đổi mới. Đồng thời sự ra đời của Toà Hành chính 1996 và Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 sửa đổi, bổ sung năm 2004 đã có những tác động làm thay đổi cơ bản về nhiệm vụ giải quyết khiếu nại của cơ quan thanh tra hành chính . Đáp ứng nhu cầu đổi mới về cơ cấu, tổ chức bộ máy cơ quan thanh tra hành chính nói riêng cũng nhƣ hệ thống cơ quan Thanh tra nói chung, đồng thời đồng bộ hoá các quy định của pháp luật, ngày 15 tháng 6 năm 2004 Quốc hội đã thông qua Luật Thanh tra. Luật này có hiệu lực thi hành từ 1/10/2004.
Theo quy định tại Điều 10 Luật Thanh tra 2004 thì cơ quan Thanh tra Nhà nƣớc bao gồm: cơ quan thanh tra đƣợc lập theo cấp hành chính và cơ quan thanh tra đƣợc thành lập theo ngành, lĩnh vực.
Cơ quan thanh tra thành lập theo cấp hành chính đƣợc tổ chức theo ngành dọc bao gồm: Thanh tra Chính phủ; Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là Thanh tra tỉnh); Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Thanh tra huyện) - Điều 13 Luật Thanh tra 2004. Cấp xã không thành lập cơ quan Thanh tra chuyên trách, việc Thanh tra hành chính tại xã, phƣờng, thị trấn đƣợc giao cho Thanh tra huyện đảm nhiệm. Đây là điểm mới so với Pháp lệnh Thanh tra 1990 và phù hợp với thực tiễn. Nếu tiếp tục giao chức năng Thanh tra ở xã, phƣờng, thị trấn cho Uỷ ban nhân dân cùng cấp thì hiệu quả hoạt động ở cấp này không cao vì ở xã, phƣờng, thị trấn không có Thanh tra chuyên trách, hoạt động không có tính chuyên môn nghiệp vụ. Nhƣng nếu sắp xếp cán bộ Thanh tra chuyên trách ở
cấp xã thì bộ máy hành chính ở cấp này lại cồng kềnh, không phù hợp với chức năng quản lý ở cấp cơ sở.
Cùng với Luật Thanh tra 2004 và Luật khiếu nại, tố cáo sửa đổi bổ sung năm 2004 và 2005 đã xác định rõ vai trò của cơ quan thanh tra hành chính trong việc giải quyết khiếu nại đúng với địa vị pháp lý của hệ thống cơ quan này trong bộ máy hành chính nhà nƣớc. Điểm sửa đổi lớn nhất đó là bỏ