5. Kết cấu của đề tài
1.5.2. Thanhtra đất đai và giám sát việc quản lý, sử dụng đất
Giám sát là một trong những hoạt động nhằm tăng cường hiệu quả quản lý Nhà nước và đảm bảo mọi hoạt động trong quản lý đều tuân theo pháp luật bên cạnh hoạt động kiểm tra và thanh tra. Nhưng hoạt động này khác với hai hoạt động còn lại ở đối tượng giám sát và hoạt động này chủ yếu được thực hiện bởi cơ quan quyền lực Nhà nước đối với tất cả các hệ thống cơ quan. Trong đó các cơ quan quản lý từ trung ương đến địa phương là đối tượng thường xuyên bị giám sát trong hoạt động của mình, vì trong hoạt động quản lý Nhà nước là một lĩnh vực rộng nên cần có sự kiểm tra, giám sát. Giám sát hiểu theo nghĩa chung nhất là “theo dõi kiểm tra việc thực hiện nhiệm vụ”21. Mục đích hoạt động giám sát là theo dõi tính hợp hiến, hợp pháp trong việc ban hành văn bản pháp luật trong hoạt động của mình và giám sát chính hoạt động của cơ quan quản lý.
Đối tượng thực hiện giám sát là các cơ quan quyền lực, cụ thể hoạt động giám sát tối cao của cơ quan quyền lực cao nhất là Quốc hội và hoạt động giám sát của Hội đồng
20
Nguyễn Hữu Luận: Cơ sở dữ liệu khoa học, quản lý công, Luật, thanh tra, Thanh tra, kiểm tra và những khác biệt cơ bản, thanhtra.edu.vn/category/detail/71-thanh-tra---kiem-tra-va-nhung-khac-biet-co-ban.html, [truy cập
GVHD: TS. Phan Trung Hiền
Nhân dân các cấp đối với hoạt động của các cơ quan ở địa phương. Hoạt động giám sát tối cao này được cụ thể trong Hiến pháp, qua đó Quốc hội ngoài các chức năng như lập hiến, lập pháp, thành lập cơ quan nhà nước thì chức năng giám sát của Quốc hội cũng là một chức năng quan trọng trong hoạt động của mình. Quốc hội thông qua các cuộc hợp, báo cáo của các cơ quan trong việc tuân thủ Hiến pháp, chấp hành và thực hiện pháp luật trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước. Hoạt động giám sát tối cao là hoạt động rộng rãi trong nhiều lĩnh vực, không giới hạn phạm vi, đối tượng chịu giám sát, mang tính theo dõi của cơ quan giám sát và cơ quan chịu sự giám sát. Từ đó ta thấy chủ thể thực hiện giám sát và chủ thể chịu sự giám sát là hai chủ thể độc lập không thuộc hệ thống theo ngành dọc của nước ta, vì vậy hoạt động này đảm bảo được thực hiện một cách minh bạch, triệt để không phụ thuộc vào các cơ quan khác, quyền làm chủ của nhân dân được đảm bảo có mặt trong mọi mặt đời sống và quản lý đặc biệt trong lĩnh vực đất đai.
Luật Đất đai năm 2013 đã giành một mục để quy định hoạt động giám sát trong lĩnh vực đất đai. Hoạt động giám sát trong lĩnh vực đất đai có sự tham gia của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, Mặt trận Tổ Quốc các cấp và chủ thể đặc biệt là công dân22. Luật Đất đai năm 2013 quy định cụ thể các vấn đề giám sát trong quản lý và sử dụng đất của công dân thông qua hình thức giám sát trực tiếp. Mọi hoạt động giám sát đều phải tuân theo Hiến pháp và pháp luật.
Giám sát tối cao của các cơ quan quyền lực khác với giám sát của các tổ chức xã hội. Nếu hoạt động giám sát tối cao mang quyền lực Nhà nước có quyền áp dụng các hình thức cưỡng chế Nhà nước, từ đó hậu quả của việc giám sát này là cơ quan giám sát có quyền đình chỉ, bãi bỏ quyết định hành chính của cơ quan chịu sự giám sát23. Ngược lại hoạt động giám sát của tổ chức xã hội chỉ mang tính kiến nghị, có nghĩa là chỉ áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội không áp đặt quyền lực Nhà nước vào các biện pháp đó mà chỉ lên án, phê bình từ phía cơ quan giám sát đối với cơ quan chịu sự giám sát24 từ đó đối tượng chịu sự giám sát tự chấn chỉnh hoạt động của mình, sữa chữa sai phạm được phát hiện qua giám sát. Khác với thanh tra nhằm tìm ra căn nguyên của các sai phạm và tiến tới xử lý sai phạm trong quản lý một cách triệt để. Hoạt động giám sát được thực hiện một cách thường xuyên, bằng nhiều hình thức khác nhau, không có kế hoạch, chương trình cụ thể còn thanh tra mang tính trình tự thủ tục trong mọi hoạt động của cơ quan thanh tra.
22
Xem Điều 198, Luật Đất đai năm 2013. 23
Phan Trung Hiền: Giáo trình Luật hành chính Việt Nam phần 2, Cần Thơ, năm 2009, trang 76.
24 Nguyễn Văn Tuấn: Thanh tra Việt Nam, Bàn về khái niệm kiểm tra và một số khái niện liên quan đến kiểm tra, Tạp chí thanh tra, http://thanhtravietnam.vn/ban-ve-khai-niem-kiem-tra-va-mot-so-khai-niem-lien-quan-den-kiem- tra_t114c19n9598, [truy cập 25/06/2014].
Tóm lại thanh tra trong lĩnh vực đất đai bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, công tác thanh tra chuyên ngành đó chủ yếu được thực hiện bởi thanh tra Bộ và thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương, thanh tra trong lĩnh vực đất đai có mục đích, vai trò quan trọng trong quản lý hành chính Nhà nước trong lĩnh vực đất đai và nguyên tắc hoạt động gắn liền với nền quản lý hành chính Nhà nước. Bên cạnh đó hoạt động này có những điểm khác biệt cơ bản với các hoạt động khác như thanh tra, kiểm tra, giám sát. Tuy nhiên để phân biệt được thanh tra với các hoạt động khác trong quản lý Nhà nước hay giữa thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành là rất khó phân biệt, bởi chúng đều mang bản chất như nhau nhằm hoàn thiện công tác quản lý Nhà nước.
GVHD: TS. Phan Trung Hiền
CHƯƠNG 2
CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT LIÊN QUAN ĐẾN THANH TRA TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
Trong chương này tập trung và đi sâu phân tích các hệ thống cơ quan thực hiện công tác thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai (thanh tra Bộ, Sở Tài nguyên và Môi trường, thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai), cũng như các chủ thể có thẩm quyền trong hoạt động thanh tra đất đai về quyền hạn và nhiệm vụ. Nắm được nội dung chủ yếu của công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai, qua đó ta thấy được tổ chức và hoạt động của thanh tra đất đai. Bên cạnh đó thấy được hoạt động thanh tra được thực hiện như thế nào thông qua quy trình tiến hành một cuộc thanh tra trong lĩnh vực đất đai.
2.1. Hệ thống các cơ quan có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai
Trong hoạt động thanh tra đất đai gồm hai hoạt động chính đó là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. Hai hoạt động này được thực hiện bởi các cơ quan khác nhau và có mối liên hệ trong hoạt động. Theo Luật Thanh tra năm 2010 hệ thống các cơ quan thanh tra không được phân chia theo các cơ quan thanh tra Nhà nước thành lập theo cấp hành chính và các cơ quan thanh tra Nhà nước thành lập theo ngành lĩnh vực mà được phân chia gồm các cơ quan thanh tra Nhà nước bao gồm thanh tra Chính phủ; thanh tra Bộ và cơ quan ngang Bộ (thanh tra Bộ); thanh tra Tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương (thanh tra Tỉnh); thanh tra Sở; thanh tra Huyện, Quận, Thành phố thuộc Tỉnh (thanh tra Huyện) và các cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành (gồm một số Tổng cục, Cục thuộc Bộ, Chi cục thuộc Sở). Trong lĩnh vực đất đai việc thanh tra hành chính được thực hiện bởi thanh tra Chính phủ, thanh tra Tỉnh, thanh tra Huyện và cả thanh tra Bộ, Sở Tài nguyên và Môi trường. Về thanh tra chuyên ngành được thực hiện bởi thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường và thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương, bên cạnh đó còn có bộ phận thanh tra thuộc Tổng cục Quản lý Đất đai trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường.
Mặc dù trong đề tài chỉ đề cập đến hoạt động của thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai. Nhưng các cơ quan thanh tra Nhà nước cũng có mối quan hệ mật thiết, và mang tính chất chỉ đạo điều hành trực thuộc đối với các cơ quan thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai.
Cụ thể thanh tra Chính phủ là cơ quan của Chính phủ với tư cách là cơ quan ngang Bộ, chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý Nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện chức năng thanh tra trong cả nước25
. Là cơ quan quản lý chung về công tác thanh tra, mang tính chỉ đạo điều hành công tác thanh tra của tất cả các lĩnh vực. Theo
25
Luật tổ chức Chính phủ quy định quyền hạn của Chính phủ trong lĩnh vực pháp luật và hành chính tư pháp thì Chính phủ thực hiện công tác tổ chức và lãnh đạo công tác thanh tra Nhà nước, chỉ đạo giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân26. Trong đó công tác thanh tra là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Chính phủ trong quản lý hành chính. Qua đó thanh tra Chính phủ thực hiện công tác lãnh đạo và tổ chức thanh tra trong cả nước bằng các quyền hạn của thanh tra Chính phủ nhằm giúp Chính phủ quản lý Nhà nước về công tác thanh tra thực hiện đúng đường lối chủ trương của Đảng trong Nghị quyết số 48/2005/NQ-TW “đảm bảo mọi hoạt động quản lý Nhà nước đều chịu sự thanh tra, kiểm tra của Chính phủ”. Trong quản lý Nhà nước về thanh tra, thanh tra Chính phủ thực hiện quản lý chung bằng cách thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn của mình như xây dựng chiến lược định hướng chương trình thanh tra của cả nước, phê duyệt hoặc ban hành theo thẩm quyền đồng thời hướng dẫn, tuyên truyền, kiểm tra, thanh tra việc thực hiện pháp luật về thanh tra27. Công tác quan trọng của thanh tra Chính phủ là ban hành các văn bản pháp luật về thanh tra là một công cụ quan trọng trong công tác thanh tra của các cấp, các ngành.
Thanh tra Chính phủ còn có vai trò giúp công tác thanh tra thông qua việc hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ, bồi dưỡng và chỉ đạo công tác thanh tra cho các cán bộ, công chức thanh tra trong cả nước.
Phối hợp với Bộ Nội vụ hướng dẫn về tổ chức bộ máy, biên chế thanh tra các cấp, các ngành, điều kiện, tiêu chuẩn bổ nhiệm Chánh thanh tra, Phó chánh thanh tra, thanh tra viên các cấp các ngành.
Trong quá trình hoạt động các cơ quan thanh tra cấp dưới như thanh tra Bộ, phải trực tiếp báo cáo công tác thanh tra cho thanh tra Chính phủ và ngược lại thanh tra Chính phủ sẽ thực hiện tổng kết kinh nghiệm về công tác thanh tra của cả nước.
Tương tự như thanh tra Chính phủ, lực lượng thanh tra Tỉnh và Huyện cũng thực hiện công tác chỉ đạo điều hành theo hệ thống ngành dọc, với tư cách là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp Tỉnh, Huyện có thẩm quyền giúp Ủy Ban thực hiện quản lý chung về công tác thanh tra ở địa phương. Đồng thời thực hiện hoạt động thanh tra hành chính trong thẩm quyền quản lý Nhà nước về đất đai nói riêng của UBND cùng cấp.
Qua đó ta thấy tổ chức các cơ quan thanh tra mang tính song trùng trực thuộc, nhưng gắn kết nội bộ chặt chẽ thống nhất, một mặt chịu sự quản lý của cơ quan quản lý cùng cấp và chỉ đạo chuyên môn, nghiệp vụ của thanh tra cấp trên. Quy định như vậy nhằm thống nhất trong quản lý, chỉ đạo, điều hành, hướng dẫn về công tác, tổ chức và
GVHD: TS. Phan Trung Hiền
nghiệp vụ của các cơ quan thanh tra, đặc biệt trong mối liên hệ với các cơ quan thanh tra trong lĩnh vực đất đai.
2.1.1. Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường
2.1.1.1. Cơ cấu tổ chức
Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường là một cơ quan chức năng của Bộ Tài nguyên và Môi trường, giúp Bộ thực hiện quản lý Nhà nước và thực hiện công tác thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành đất đai trong phạm vi quản lý Nhà nước của Bộ. Để thực hiện hoạt động này thanh tra Bộ có các phòng thanh tra được thành lập bởi Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường.
Về cơ cấu nhân sự thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai được thực hiện tổng thể bởi các thanh tra viên và công chức thanh tra thuộc biên chế của thanh tra Bộ đặt dưới sự lãnh đạo của Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường cùng với sự giúp đỡ của các Phó chánh thanh tra Bộ. Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường do Bộ Trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức sau khi thống nhất với Tổng thanh tra Chính phủ28
, Chánh thanh tra Bộ thuộc biên chế ngạch công chức. Ngoài ra Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, biên chế của thanh tra Bộ. Phó chánh thanh tra giúp Chánh thanh tra Bộ thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công của Chánh thanh tra Bộ. Các thanh tra viên sẽ có các tiêu chuẩn, quy chuẩn tuyển dụng và bổ nhiệm riêng theo quy định của pháp luật. Hiện nay thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường bao gồm Chánh thanh tra và hai Phó chánh thanh tra, cùng 43 nhân sự thực hiện hoạt động thanh tra bao gồm thanh tra viên, thanh tra viên chính, thanh tra viên cao cấp.
2.1.1.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường
Để thực hiện nhiệm vụ thanh tra đất đai, thanh tra Tài nguyên và Môi trường được trao các nhiệm vụ và quyền hạn cụ thể:
Trong quản lý công tác thanh tra
Xây dựng kế hoạch thanh tra trình Bộ Trưởng phê duyệt, tổ chức thực hiện kế hoạch thanh tra thuộc trách nhiệm của Bộ Tài và Môi trường đồng thời hướng dẫn, theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch thanh tra thuộc trách nhiệm của Tổng cục Quản lý Đất đai. Kế hoạch thanh tra của Bộ được xây dựng dựa vào định hướng chương trình thanh tra đã được phê duyệt. Đồng thời theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra của Bộ Trưởng, thanh tra Bộ.
Trong quản lý công tác thanh tra, thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường còn có nhiệm vụ hướng dẫn nghiệp vụ thanh tra chuyên ngành đối với thanh tra Tổng cục Quản
28Khoản 2, Điều 7, Nghị định 35/2009/NĐ-CP Quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra Tài nguyên và Môi trường.
lý Đất đai và thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương; hướng dẫn, kiểm tra các cơ quan đơn vị thuộc Bộ thực hiện quy định pháp luật về thanh tra. Bên cạnh đó, thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường còn có quyền hạn yêu cầu Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất đai báo cáo công tác thanh tra; đồng thời thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng phải tổng hợp, báo cáo kết quả về công tác thanh tra thuộc phạm vi quản lý Nhà nước của Bộ.
Trong hoạt động thanh tra đất đai
Trong lĩnh vực đất đai thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường cũng đã góp phần không nhỏ trong công tác thanh tra chuyên ngành trong việc chấp hành pháp luật về đất đai, quy định về chuyên môn-kỹ thuật, quy tắc quản lý trong việc sử dụng và quản lý đất của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan. Tiến hành thanh tra các nội dung, vấn đề cụ thể về đất đai theo quy định, đồng thời thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường còn có quyền hạn kiểm tra tính chính xác, hợp pháp của các kết luận thanh tra và quyết định xử lý sau thanh tra của Tổng cục trưởng Tổng cục Quản lý Đất Đai đã kết luận hay quyết định. Bên cạnh đó trong quá trình hoạt động thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường đảm nhiệm công tác thanh tra các công việc cụ thể do Bộ trưởng giao. Đồng thời thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường giúp cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện quản lý Nhà nước về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai.
2.1.1.3. Nhiệm vụ, quyền hạn của Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường
Chánh thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường là Thủ trưởng cơ quan thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường, chịu trách nhiệm chỉ đạo điều hành thanh tra Bộ. Đồng thời, chịu trách nhiệm về hoạt động của cơ quan thanh tra Bộ trước Bộ trưởng, có nhiệm vụ