5. Kết cấu của đề tài
3.1.2. Đánh giá quy định pháp luật ảnh hưởng đến hoạt động thanhtra đất đai
3.1.2.1. Về các cơ quan và chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra đất đai
Vấn đề đặt ra trong việc đánh giá hệ thống cơ quan có thẩm quyền trong công tác thanh tra đất đai cũng như chủ thể thực hiện công tác thanh tra là câu hỏi lớn tại sao các
62
Báo Nhân dân điện tử, Xét xử vụ án đặc biệt nghiêm trọng trong quản lý đất đai tại Long Xuyên,
http://www.nhandan.com.vn/mobile/_mobile_phapluat/_mobile_thoisu/item/21019502.html, [truy cập 6/9/2014]. 63 Kết quả tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo 6 tháng đầu năm 2014 của thanh tra Thành phố Hà Nội, Cổng giao tiếp điện tử thanh tra Thành phố Hà Nội,
cơ quan thanh tra đất đai được bố trí từ trung ương xuống địa phương và được quản lý chặt chẽ bởi cơ quan quản lý cùng cấp cùng với đội ngũ thanh tra được bố trí đầy đủ biên chế nhưng thanh tra đất đai chưa phát huy được vai trò của mình, thanh tra đất đai hoạt động mờ nhạt chưa phát huy hiệu quả trong công tác. Đó là vấn đề khó khăn của ngành thanh tra đất đai, cần phải nhìn nhận đúng vấn đề trên từ đó đưa ra các đánh giá cụ thể hơn.
Thứ nhất: Đánh giá về việc thực hiện nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan thanh tra đất đai Bộ, Sở Tài nguyên và Môi trường; Tổng cục Quản lý Đất đai theo quy định pháp luật. Các cơ quan trên trên thực tế đã thực hiện đúng nhiệm vụ và quyền hạn của mình, có sự phân định trách nhiệm giữa các cơ quan thanh tra và người đứng đầu cơ quan thanh tra theo quy định. Trong hoạt động, các cơ quan đã thực hiện đúng thẩm quyền của mình và phân công nhiệm vụ thanh tra cho các cơ quan, nhờ vậy trong các năm gần đây công tác thanh tra đất đai được bố trí đầy đủ. Tuy nhiên, nhiệm vụ phối hợp giữa các cơ quan với nhau chưa được thực hiện một cách hiệu quả, từ đó làm giảm hiệu quả của cuộc thanh tra đất đai cũng như giảm hiệu quả phát hiện các sai phạm qua thanh tra
Thứ hai: Về cơ cấu tổ chức của các cơ quan thanh tra đất đai hiện nay. Đối với thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai còn nhọc nhằn về quy định phòng tham mưu công tác thanh tra. Thiết nghĩ việc tổ chức lại các cơ quan này cũng là một vấn đề quan trọng, nhưng trong hoạt động vẫn chưa ra một văn bản nào quy định về thẩm quyền thành lập, tên gọi, nhiệm vụ, thẩm quyền cũng như việc bố trí cán bộ, công chức làm việc trong phòng tham mưu công tác thanh tra của Tổng cục Quản lý Đất đai. Đối với thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa phương, chính do sự phụ thuộc quá lớn vào việc giao biên chế cho tổ chức thanh tra Sở do Giám đốc Sở thực hiện, chính tình trạng này dẫn đến cơ cấu tổ chức và hoạt động thanh tra chưa tương thích nhau, có các Sở ở các địa phương thiếu nhân lực, thậm chí thiếu các chức danh lãnh đạo Chánh và Phó, nguyên nhân là do nơi nào Giám đốc Sở Tài nguyên và Môi trường chú trọng đến hoạt động thanh tra sẽ bố trí đầy đủ biên chế để thực hiện nhiệm vụ thanh tra và ngược lại, đặc biệt là thanh tra Sở Tài nguyên và Môi trường ở các địa bàn vùng sâu vùng xa64. Thiết nghĩ công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai là một lĩnh vực quan trọng trong quản lý và sử dụng đất ở các địa phương, nội dung thanh tra bao hàm nhiều vấn đề liên quan trong lĩnh vực đất đai vì vậy cần được chú trọng một cách đúng mức, nhằm đáp ứng hoạt động của cơ quan này ở các địa phương. Đây cũng là nguyên nhân dẫn đến tình trạng mờ nhạt trong hoạt động của thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai, chưa mạnh tay trong công tác.
GVHD: TS. Phan Trung Hiền
Thứ ba: Việc quy định về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức danh thanh tra và việc hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan thanh tra cấp trên dẫn đến sự phụ thuộc quá lớn giữa cơ quan thanh tra và cơ quan hành chính, dẫn đến sự không độc lập trong hoạt động. Đây là một đặc thù trong việc tổ chức cơ quan thanh tra ở nước ta và là vấn đề khó khăn cần được xem xét để nâng cao hoạt động thanh tra đất đai.
Thứ tư: Về các chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra, hoạt động thanh tra đất đai theo quy định được thực hiện bởi thanh tra viên và công chức thanh tra được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành tiến hành thanh tra theo Đoàn thanh tra hoặc tiến hành độc lập. Tuy nhiên, Đoàn thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai nói riêng gồm Trưởng đoàn thanh tra, công chức thanh tra chuyên ngành, Thành viên Đoàn thanh tra (Luật không nêu rõ khái niệm Thành viên Đoàn thanh tra là gì ? tuy nhiên có thể hiểu Thành viên Đoàn thanh tra là những cá nhân được người có thẩm quyền ký quyết định thanh tra, giao nhiệm vụ tham gia Đoàn thanh tra tại quyết định thanh tra nhưng không giữ chức vụ Trưởng đoàn hoặc Phó Trưởng đoàn)65, qua nghiên cứu theo quy định Luật Thanh tra khi phổ biến kế hoạch thanh tra và thu thập thông tin tài liệu, đánh giá việc chấp hành chính sách, pháp luật chỉ nhắc đến vai trò Trưởng đoàn thanh tra, Thành viên Đoàn thanh tra. Vì vậy quy định thành viên Đoàn thanh tra như vậy chưa chắc chẽ và dễ gây hiểu nhiều nghĩa. Thêm vào đó đối với Tổng cục Quản lý Đất đai thì sẽ không bố trí đầy đủ bốn thành phần cuả Đoàn thanh tra theo quy định, bởi vì Tổng cục Quản lý đất đai sẽ không có thanh tra viên theo đúng quy định. Bên cạnh đó quy định Người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành đất đai phải là công chức Tổng cục Quản lý Đất đai, theo quy định như vậy có nghĩa là tất cả các công chức của Tổng cục Quản lý Đất đai đều có quyền tham gia công tác thanh tra chuyên ngành, thêm vào đó việc đặt ra các điều kiện đối với người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành phần nào làm hạn chế sự tham gia cuả công chức thuộc Tổng cục Quản lý Đất đai, như vậy là chưa hợp lý và chưa sát với thực trạng66
.
3.1.2.2. Về quy trình thanh tra đất đai
Xét lĩnh vực thanh tra đất đai là một lĩnh vực rộng lớn, phức tạp, các văn bản pháp luật quy định trãi dài qua các thời kỳ cùng với Luật Đất đai. Nhưng thanh tra đất đai được xác định là hoạt động thanh tra chuyên ngành, tuy nhiên để thanh tra đất đai được hoạt động hiệu quả cần quy định một quy trình riêng biệt đối với thanh tra đất đai. Mặc dù vậy đến nay chưa có một quy định nào quy định thống nhất và cụ thể về quy trình thanh tra đất đai. Tuy Luật Thanh tra năm 2010 là cơ sở pháp lý quan trọng cho công tác thanh tra
65
Nguyễn Hữu Tiếp: Thanh tra Việt Nam, Một số vướng mắc trong thực hiện các quy định của pháp luật thanh tra về thanh tra chuyên ngành, http://thanhtravietnam.vn/vi-VN/News/diendanthanhtra/2013/05/30172.aspx, [truy cập 29/07/2014].
66 Lê Thị Thúy: Quy định của pháp luật về hoạt động thanh tra chuyên ngành cần tiếp tục được nghiên cứu, điều chỉnh, Tạp chí thanh tra, Thanh tra Chính phủ, số 1, năm 2013, trang 30.
đất đai nhưng trong hoạt động thanh tra đất đai gặp không ít khó khăn do chưa có quy định chuyên biệt như:
Chưa có một quy định riêng dẫn đến thanh tra đất đai chưa xác định được trong tâm, trọng điểm theo nội dung thanh tra
Chưa làm tốt khâu thu thập thông tin, tài liệu liên quan đến công tác thanh tra. Do đó không xác định được các vấn đề nổi cộm, xác định các sai phạm trọng điểm trong đất đai để làm cơ sở cho công tác thanh tra. Mặc khác cũng chưa có quy định cụ thể về công việc thu thập thông tin, tài liệu liên quan trong công tác thanh tra đất đai, vì vậy khi tiến hành hoạt động, thanh tra đất đai gặp lung túng không có một định hướng cụ thể trong việc thu thập. Từ đó làm giảm hiệu quả bước đầu của thanh tra đất đai.
Thực tế khi xây dựng kế hoạch thanh tra đất đai, các cơ quan thanh tra có thẩm quyền thường thiếu thông tin liên quan đến tình hình tổ chức của doanh nghiệp, các cơ quan là đối tượng thanh tra một phần là chưa tổ chức được bộ phận chuyên trách để nắm tình hình hoạt động của đối tượng thanh tra, dẫn đến chưa xây dựng được kế hoạch mang tính khách quan, chưa sát với tình hình thực tế, vẫn còn hiện tượng chồng chéo về đối tượng làm giảm hiệu quả hoạt động.
Thêm vào đó việc công bố quyết định thanh tra được thực hiện tại nơi được thanh tra đất đai, thành phần buổi công bố quyết định thanh tra cũng không đầy đủ, chủ yếu có sự tham gia của Thành viên Đoàn thanh tra và đối tượng thanh tra. Người dân và các cơ quan, tổ chức và nhất là cơ quan báo chí khó có thể tiếp cận và biết được nội dung quyết định. Thiết nghĩ hoạt động thanh tra đất đai là một công tác có ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của người dân cần được phổ biến rộng rãi, đồng thời với thực trạng trên các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin liên quan đến nội dung thanh tra, sẽ không thể chủ động phối hợp với Đoàn thanh tra, dẫn đến hiệu quả hoạt động thanh tra đất đai chưa cao67. Từ đó, dễ dẫn đến tình trạng các quyết định thanh tra đất đai có thể thiếu tính khách quan và trung thực trong các quyết định thanh tra.
Luật Thanh tra cũng như các văn bản liên quan chưa quy định đầy đủ về việc công khai kết luận thanh tra. Cụ thể, quy định chưa chắc chẽ, chưa xác định được hình thức công khai cụ thể bên cạnh đó việc tiếp cận kết luận thanh tra của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đặc biệt là cơ quan báo chí còn bó buộc, dẫn đến các cơ quan, tổ chức, cá nhân, cơ quan báo chí chưa có điều kiện giám sát việc thực hiện kết luận thanh tra. Các chủ thể thực hiện công khai kết luận thanh tra đất đai chưa xác định được đâu là hình thức công khai bắt buộc, đâu là hình thức công khai có thể lựa chọn cho phù hợp với điều kiện hoàn
GVHD: TS. Phan Trung Hiền
cảnh đặc thù. Dẫn đến việc các sai phạm về đất đai có thể không được đưa ra ánh sáng và không phản ánh được thực trạng các sai phạm trong lĩnh vực đất đai.
Qua nghiên cứu cho thấy, hệ thống các quy định về xử lý kết luận thanh tra theo pháp luật hiện hành còn có những điểm chưa rõ ràng, làm cho nhiều kết luận thanh tra trong lĩnh vực đất đai bị bỏ ngỏ, các kết luận kiến nghị qua công tác thanh tra còn chậm được thực hiện, không ít các trường hợp sau thời gian khá lâu vẫn không có ý kiến xử lý của Thủ trưởng cơ quan quản lý đất đai cùng cấp hoặc kiến nghị xử lý, kết luận thanh tra đất đai không được các cơ quan, tổ chức, người sử dụng đất thực hiện nghiêm chỉnh. Dễ dẫn đến tình trạng nhiều kết luận thanh tra đất đai rơi vào tình trạng chỉ nằm trên giấy tờ và không được thực thi. Đó cũng là lý do dẫn đến các sai phạm mặc dù thanh tra đất đai phát hiện nhưng do các nguyên nhân khách quan khác nhau nhằm trốn tránh xử lý các sai phạm được phát hiện. Từ đó làm tình trạng các sai phạm đất đai ngày càng lan rộng, khó phát hiện tham nhũng trong lĩnh vực đất đai, là nguyên nhân dẫn đến xảy ra khiếu nại, khiếu kiện ảnh hưởng đến dư luận xã hội, gây bức xúc trong nhân dân.