Chương 3 VỀ CHÍNH SÁCH HỘI TỤ NGÀNH
5.1. Hội tụ ngành và chính sách thúc đẩy hội tụ ngàn hở Hàn Quốc
Hàn Quốc
Năm 2014, Diễn đàn Kinh tế Thế giới đánh giá Hàn Quốc ở vị trí thứ 31 trên thế giới về mức độ phát triển cụm liên kết ngành.101
SERI và ITEP (2004) cho rằng Hàn Quốc cĩ khoảng 40 điểm hội tụ ngành liên quan đến 404 phân ngành chế tạo khác nhaụ Cịn Choi et al. (2005) thì cho rằng Hàn Quốc cĩ khoảng 11 điểm hội tụ ngành liên quan đến 258 phân ngành chế tạọ Trong khi đĩ, Jeong và Lee (2006, 2010) lại cho rằng Hàn Quốc cĩ 32 điểm hội tụ ngành liên quan đến 259 ngành. Mihn (2004) xem xét ở cấp quận và thành phố trực thuộc tỉnh thì kết luận rằng Hàn Quốc cĩ 25 điểm hội tụ ngành chế biến chế tạo, nhiều nhất là ở tỉnh Gyeonggi và tiếp theo là tỉnh Gyeongnam; xét riêng ngành cơng nghiệp nặng thì tỉnh Gyeonggi vẫn dẫn đầu, tiếp theo là thành phố Ulsan. Sở dĩ cĩ sự khác nhau về số lượng khu vực (điểm) hội tụ ngành đến như vậy, phần là do phương pháp tính tốn của các tác giả nĩi trên khác nhau, phần nữa là trong quá khứ, chính sách cụm liên kết ngành ở Hàn Quốc thực sự chưa cĩ. Các ngành hoặc đĩng gần nhau về mặt địa lý trong các khu cơng nghiệp
101 WEF (2015), The Global Competitiveness Report 2014 – 2015.
(san–eob danji) theo yêu cầu của Chính phủ, hoặc ngẫu nhiên cùng gần các thị trường chính là các đơ thị lớn, nhưng sự liên kết thành mạng sản xuất của các doanh nghiệp ở gần nhau đĩ vẫn chưa chặt chẽ.102 Phải tới đầu thế kỷ XXI, chính sách cụm liên kết ngành103 (san–eob keulleoseuteo) mới bắt đầu được triển khai ở Hàn Quốc.
5.1.1. Những nền tảng lịch sử của chính sách cụm liên kết ngành
Nửa cuối thập niên 1960 đến cuối thập niên 1980 là thời kỳ kinh tế Hàn Quốc tăng trưởng mạnh và được cơng nghiệp hĩa rất nhanh. Chính phủ Hàn Quốc đã chú trọng phát triển cơng nghiệp nặng và cơng nghiệp hĩa chất, đã đầu tư rất lớn để phát triển các khu cơng nghiệp ven biển nhằm phục vụ cho chiến lược nàỵ Khu cơng nghiệp Ulsan (thành lập năm 1962) rộng 46,1 km2 chuyên về cơng nghiệp nặng và hĩa chất chính là khu cơng nghiệp đầu tiên của nước nàỵ Đến năm 1969, Chính phủ Hàn Quốc tiếp tục thành lập một khu cơng nghiệp hĩa – dầu quy mơ lớn nữa ở Ulsan. Chính phủ cũng quy hoạch phát triển cơng nghiệp theo tỉnh. Kết quả là, cĩ sự hội tụ theo ngành của các doanh nghiệp Hàn Quốc. Thành phố Changwon (tỉnh Gyeongnam) là nơi cĩ các khu cơng nghiệp sản xuất máy mĩc – ở đây cĩ Khu cơng nghiệp Changwon rất lớn chuyên về ngành chế tạo máy được chính phủ đầu tư thành lập từ năm 1974. Các khu cơng nghiệp hĩa dầu, đĩng tàu, chế tạo ơ tơ cĩ nhiều ở thành phố trực thuộc trung ương Ulsan, luyện kim ở Pohang (tỉnh Gyeongsangbuk), điện tử ở Gumi (tỉnh Gyeongsangbuk).
Bên cạnh đĩ, khu vực tư nhân năng động của Hàn Quốc cịn hăng hái phát triển những ngành cơng nghiệp nhẹ cĩ khả năng xuất khẩu như
102 Park and Koo (2013).
103 Hội tụ trong tiếng Hàn là jibjeog (âm Hán Việt là tập tích) hoặc gunjib (quần tập). Cụm liên kết trong tiếng Hàn là keulleoseuteo (phiên âm từ cluster thành) hoặc jibjeogji (tập tích địa).
dệt may và sản xuất sợị Nhưng khác với cơng nghiệp nặng và hĩa chất bị yêu cầu đĩng trong các khu cơng nghiệp, các xí nghiệp cơng nghiệp nhẹ thường đĩng ở những thành phố lớn trực thuộc trung ương như ngoại ơ Seoul, Busan, Daegu104. Chính phủ hỗ trợ khu vực tư nhân trong lĩnh vực cơng nghiệp nhẹ xuất khẩu bằng các biện pháp tỷ giá, mặt bằng sản xuất trong các khu cơng nghiệp và trợ cấp. Busan trở thành trung tâm may mặc và giày dép. Daegu là thủ phủ ngành dệt. Ở Seoul, Chính phủ thành lập Khu cơng nghiệp Xuất khẩu ở phường Guro (quận Guro) vào năm 1967 để hỗ trợ ngành dệt maỵ Khu cơng nghiệp này đã thu hút được rất nhiều nhà đầu tư thứ cấp, chủ yếu là trong ngành dệt – may và da – giày, được liên tục mở rộng trong các giai đoạn 2 và giai đoạn 3. Năm 1971, Chính phủ Hàn Quốc thành lập Khu cơng nghiệp Điện tử Gumi chuyên lắp ráp thiết bị điện tử để xuất khẩụ
Năm 1973, Chính phủ Hàn Quốc cho xây dựng Cơng viên Khoa học Daedeok (Daedeok Yeongu Danji) ở quận Yuseong thuộc thành phố trực thuộc trung ương Daejon ở phía Nam Hàn Quốc làm cơng viên khoa học cấp quốc giạ Một số cơng viên khoa học, khu cơng nghệ cao khác sau đĩ cũng được xây dựng ở các tỉnh. Điều này đã thúc đẩy sự ra đời của một số điểm hội tụ doanh nghiệp nhỏ và vừa trong các ngành thâm dụng cơng nghệ ở một số nơi ở Hàn Quốc trong thập niên 1990.105
Chính sách phát triển khu cơng nghiệp của Hàn Quốc những thập niên 1960 và 1970 được kết hợp với chính sách vùng kiểu cực tăng trưởng. Theo đĩ, tại những vùng kinh tế trọng điểm, Chính phủ sẽ đầu tư thành lập những khu cơng nghiệp quốc gia cĩ diện tích lớn. Ngay trong thời kỳ thực hiện Kế hoạch Phát triển Kinh tế 5 năm lần thứ
104 Những đơ thị lớn này đã hình thành từ thời Hàn Quốc cịn bị Nhật Bản xâm lược.
105 Park and Koo (2013).
nhất (1962 – 1966), Chính phủ Hàn Quốc đã dành 10% chi đầu tư của Chính phủ cho phát triển các khu cơng nghiệp và đầu tư cho xây dựng khu cơng nghiệp Ulsan đã chiếm tới 7,7% chi đầu tư của Chính phủ. Cách phát triển ồ ạt các khu cơng nghiệp lớn ở một số tỉnh, thành đã vừa khiến cho mất cân bằng giữa các tỉnh ngày càng rộng, vừa dẫn tới tình trạng nhiều khu cơng nghiệp khơng cho thuê hết đất, thậm chí cĩ khu trống.106
Sang thập niên 1980, khi chính sách vùng thay đổi sang kiểu tăng trưởng cân bằng và thu hẹp chênh lệch giữa các vùng, các khu cơng nghiệp tổng hợp địa phương do chính quyền tỉnh ra quyết định thành lập và các khu nơng – cơng nghiệp (nong–eob san–eob danji) do chính quyền huyện ra quyết định thành lập được Chính phủ khuyến khích lập ở khắp các tỉnh để cung cấp mặt bằng sản xuất cho các doanh nghiệp nhỏ và vừa trong ngành chế biến nơng sản và thủy sản. Khu nơng – cơng nghiệp đầu tiên được thành lập vào năm 1984, đến cuối thập niên 1980 đã cĩ 217 khu nơng – cơng nghiệp được thành lập.
Sang thập niên 1990, chính sách vùng kiểu tái cân bằng vẫn được duy trì, và đây cũng là thời kỳ mà các khu cơng nghiệp tổng hợp địa phương và khu nơng – cơng nghiệp đã phát triển mạnh mẽ. Thập niên 1990 cũng là thời kỳ mà một loạt các khu cơng nghệ cao và cơng viên khoa học được xây dựng do chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ra quyết định thành lập ở Gwangju, Busan, Daejeon, Daegu, Jeonju, Gangneung và Ochang.107
Nhằm tạo ra khung khổ pháp lý cho việc phát triển các khu cơng nghiệp, Hàn Quốc đã ban hành quy hoạch phát triển đất đai quốc gia, Luật Phát triển Khu cơng nghiệp Xuất khẩu trong thập niên 1960. Các luật phát triển ngành cũng cĩ đề cập tới việc tạo thuận lợi về mặt bằng
106 Kim (2008).
107 Ministry of Knowledge Economy and Korea Industrial Comlex Corp (2012).
sản xuất cho các doanh nghiệp. Sang thập niên 1970, Hàn Quốc cĩ Luật Khuyến khích Phát triển Khu cơng nghiệp. Thập niên 1990, Hàn Quốc ra các luật địa điểm sản xuất cơng nghiệp, luật quản lý sử dụng đất tồn quốc, luật về các trường hợp đặc biệt hỗ trợ các tổ hợp cơng nghiệp – cơng nghệ,...
Để quản lý các khu cơng nghiệp do mình thành lập, Chính phủ Hàn Quốc cịn lập ra các tổ chức quản lý khu cơng nghiệp. Sau này, do yêu cầu quản lý tập trung, Tổng cơng ty Khu cơng nghiệp Hàn Quốc (Hangug San–eob Danji Gongdan) được thành lập, các tổ chức quản lý khu cơng nghiệp của Nhà nước được thành lập trước đĩ được chuyển đổi thành văn phịng đại diện tại các tỉnh của Tổng cơng ty nĩi trên.
Như vậy, hiện tượng hội tụ ngành ở cấp độ thấp đã xảy ra ở Hàn Quốc từ thời nước này cơng nghiệp hĩa và vẫn tiếp tục diễn ra sau đĩ – trong thập niên 1990. Các vùng hội tụ ngành đĩ chủ yếu tập trung vào chức năng sản xuất. Các liên kết chức năng khác ít được quan tâm. Cho đến cuối thế kỷ XX, mặc dù cĩ những trường đại học và viện nghiên cứu cơng nghệ của Nhà nước cĩ chất lượng cao, song các trường và viện này khơng liên kết tốt với các doanh nghiệp, nhất là doanh nghiệp nhỏ và vừạ108
Sự tập trung các doanh nghiệp vào một số khu vực, trong đĩ cĩ những khu vực tập trung theo ngành cũng như sự tồn tại của các khu cơng nghiệp lớn là lợi thế quan trọng để Hàn Quốc phát triển các cụm liên kết ngành. Bên cạnh đĩ, Hàn Quốc cũng cĩ một lịch sử thực hiện chính sách vùng và chính sách khuyến khích đổi mới – sáng tạo (chính sách khoa học cơng nghệ). Như đã trình bày ở phần lý luận, chính sách cụm liên kết ngành là sự giao thoa giữa chính sách cơng nghiệp, chính sách vùng và chính sách khoa học cơng nghệ.
108 Sohn and Kenny (2007).
Nhưng thách thức chính sẽ là làm thế nào để các trường đại học, viện nghiên cứu và các doanh nghiệp liên kết với nhaụ Những điều này đã gĩp phần định hình chính sách cụm liên kết ngành của Hàn Quốc.
5.1.2. Chính sách cụm liên kết ngành hiện nay của Hàn Quốc
Cho đến thập niên 1990, Hàn Quốc đã cĩ nhiều vùng hội tụ theo ngành, nhưng các vùng này đều lấy sản xuất làm động lực109, chứ khơng phải lấy đổi mới – sáng tạo làm động lực phát triển giống như cụm liên kết ngành ở phương Tâỵ Tuy vậy, các hoạt động R&D đã được khuyến khích từ rất sớm và được triển khai mạnh trong thập niên 1990 như một trong những biện pháp để Hàn Quốc chuyển đổi mơ hình tăng trưởng trước những thách thức về chi phí lao động, sức ép cạnh tranh từ Trung Quốc và cuộc khủng hoảng kinh tế 1998. Chính phủ đã bắt đầu thu hút các viện nghiên cứu vào trong các khu cơng nghiệp. Kết quả cuối cùng của các chương trình đổi mới – sáng tạo phải là những sản phẩm đặc thù cụ thể chứ khơng phải là ngành đặc thù, vì thế, các khu cơng nghiệp đã bắt đầu được Chính phủ khuyến khích chuyên mơn hĩa theo sản phẩm.110 Nhưng chương trình này của Chính phủ Hàn Quốc bị cuộc khủng hoảng 1998 cản trở. Năm 2002, Hàn Quốc bắt đầu quan tâm tới chính sách đổi mới sáng tạo và chính sách cụm liên kết ngành. Mạng lưới doanh nghiệp – trường đại học – viện nghiên cứu111 được thúc đẩỵ Năm 2004,
109 Lee (2015). 110 Kim (2008).
111 Ở Hàn Quốc, cĩ rất nhiều viện nghiên cứu do Chính phủ thành lập và độc lập với các trường đại học. Các viện này thực hiện các đề tài nghiên cứu theo đặt hàng của Chính phủ để giải quyết vấn đề thiếu cơng nghệ trong những ngành cơng nghiệp non trẻ mà Chính phủ muốn thúc đẩy phát triển. Chương trình tái cơ cấu và sắp xếp lại trong thập niên 1980 và 1990 đã làm giảm số lượng các viện nghiên cứu này xuống cịn khoảng 20.
Hàn Quốc bắt đầu triển khai "Chương trình khu cơng nghiệp – cụm liên kết ngành" để thực hiện tham vọng chuyển đổi các khu cơng nghiệp112 thành những cụm liên kết ngành đổi mới – sáng tạo tại đĩ quan hệ giữa doanh nghiệp – trường đại học – viện nghiên cứu tạo thành mạng lưới, thành hệ sinh thái ngành. Chương trình này do Bộ Cơng – Thương – Năng lượng (nay là Bộ Kinh tế tri thức) phối hợp với Tổng cơng ty Khu cơng nghiệp Hàn Quốc (KICOX) tiến hành qua ba giai đoạn. Các cơ quan gồm Viện Đánh giá và Quy hoạch Kỹ thuật Cơng nghiệp (ITEP) và Viện Kinh tế và Kỹ thuật Cơng nghiệp Hàn Quốc (KIET) chịu trách nhiệm đánh giá việc thực hiện chương trình đĩ.
Bảng 5.1. Các giai đoạn phát triển cụm liên kết ngành
Giai đoạn Mục tiêu Giải pháp
2004 –
2008 Xây dựng hệ thống đổi mới – sáng tạo quốc gia
– Lập các hệ thống đổi mới – sáng tạo khu vực
– Xúc tiến lập các cụm liên kết ngành đổi mới – sáng tạo
2009 –
2013 Cĩ hệ thống đổi mới – sáng tạo hồn chỉnh – Xúc tiến các ngành động lực tăng trưởng mới, chọn các ngành đĩ làm khu vực kinh tế chủ đạo – Nâng cấp các cụm liên kết ngành lên tầm thế giới
2014 –
2018 Nâng cấp hệ thống đổi mới – sáng tạo – Củng cố hệ thống đổi mới – sáng tạo khu vực – Các cụm liên kết ngành cạnh tranh được với thế giới
112 Vào giữa thập niên 2000, Hàn Quốc cĩ 661 khu cơng nghiệp, trong đĩ cĩ 35 khu cơng nghiệp cấp quốc gia do Tổng cơng ty Khu cơng nghiệp Hàn Quốc quản lý, 262 khu cơng nghiệp đa ngành địa phương, 4 khu cơng nghệ cao ở thành phố và 360 khu nơng cơng nghiệp ở nơng thơn.
Nguồn: Ủy ban Tổng thống về Phát triển Cân bằng Quốc giạ Dẫn lại từ OECD (2007).
Giai đoạn 2004 – 2008 là giai đoạn hình thành các cụm liên kết ngành. Trong giai đoạn này, Chính phủ Hàn Quốc lựa chọn một số khu cơng nghiệp riêng rẽ để thí điểm chuyển đổi thành cụm liên kết ngành. KIET là cơ quan được giao đánh giá và báo cáo về các khu cơng nghiệp cấp quốc gia thời điểm 2003 – 2004 để Chính phủ cĩ cơ sở lựa chọn khu thí điểm. Một nhĩm cơng tác gồm các chuyên gia từ các doanh nghiệp, trường đại học, viện nghiên cứu được Chính phủ thành lập để tư vấn và thiết kế chính sách cụ thể cho từng khu được lựa chọn; bình quân 30 chuyên gia giúp mỗi khụ113
Các khu được lựa chọn bao gồm: BanwolSihwa (bộ phận hỗ trợ và nguyên liệu), Wonju (thiết bị y tế), Gumi (điện tử), Ulsan (ơ tơ), Changwon (máy cái), Gwangju (tấm pin điện mặt trời), Gunsan (máy mĩc và linh kiện ơ tơ), Namdong (linh kiện máy mĩc), Ochang (điện tử và cơng nghệ thơng tin), Seongseo (cơ điện tử), Noksan (thiết bị đĩng tàu) và Daebul (đĩng tàu). Chính phủ thúc giục chính quyền địa phương, các doanh nghiệp, trường đại học và viện nghiên cứu ký biên bản ghi nhớ hợp tác với nhau và đưa kế hoạch đĩ vào triển khai trên thực tế. Trên cơ sở thí điểm ở 12 khu riêng rẽ này, Chính phủ tổng kết rồi từ đĩ thiết kế mơ hình phát triển cụm liên kết ngành mẫụ Kưcker et al (2010) đánh giá rằng 12 cụm liên kết ngành này được hình thành bởi ý chí chính trị, nên mặc dù chúng đã là các điểm hội tụ ngành, nhưng do thiếu tương tác giữa các chủ thể và thiếu chuyên biệt hĩa về cơng nghệ, nên chúng vẫn chưa thực sự trở thành các cụm liên kết ngành. Tuy nhiên, các cụm này đã xây dựng được cơ sở hạ tầng R&D làm nền tảng cho sự phát triển sau nàỵ
113 OECD (2007), Chapter 14.
Giai đoạn 2009 – 2013 là giai đoạn phát triển các cụm liên kết ngành. Khoảng 193 khu cơng nghiệp đã tham gia vào chương trình phát triển cụm liên kết ngành trong giai đoạn nàỵ Chính quyền của Tổng thống Lee Myungbak đã đã chia cả nước thành 5 + 2 vùng kinh tế liên kết ngành như thế, bao gồm:
– Vùng Thủ đơ Seoul114 (phía tây bắc) chuyên về cơng nghệ thơng tin, chế tạo linh kiện (điện, điện tử, máy mĩc). Vùng này lấy khu cơng nghệ cao Seoul Digital và các khu cơng nghiệp Banwol–Sihwa, Namdong, Bupyung–Juan làm trung tâm. Trong vùng cịn cĩ 1 khu cơng nghiệp cấp quốc gia và 13 khu cơng nghiệp đa ngành.
– Vùng Chungcheong115 (miền trung tây) chuyên về IT và điện tử cùng các ngành liên quan. Vùng này lấy các khu cơng nghiệp Gumi, Seongseo, Gyeongsang Jinrayng làm trung tâm. Trong vùng cịn cĩ 1 khu cơng nghiệp cấp quốc gia, 9 khu cơng nghiệp đa ngành và 10 khu nơng – cơng nghiệp.
– Vùng Honam116 (phía tây nam) chuyên về đĩng tàu, chế tạo ơ tơ, linh kiện máy mĩc, pin mặt trờị Vùng này lấy các khu cơng nghiệp Gwangju, Daebul, Gunsan, Iksan làm trung tâm. Trong vùng cịn cĩ 1 khu cơng nghiệp cấp quốc gia, 15 khu cơng nghiệp đa ngành và 18 khu nơng – cơng nghiệp.
– Vùng Daegyeong117 (miền trung đơng) chuyên về điện, điện tử, cơ điện tử. Vùng này lấy các khu cơng nghiệp Asan–Cheonan, Cheongju–Ochang, Chungju làm trung tâm. Trong vùng cịn cĩ 10 khu cơng nghiệp đa ngành và 31 khu nơng – cơng nghiệp.
114 Bao gồm thủ đơ Seoul, thành phố Incheon và tỉnh Gyeongị