Chương 3 VỀ CHÍNH SÁCH HỘI TỤ NGÀNH
3.2. Mục tiêu chính sách
Chính sách hội tụ ngành là một phần hoặc là sự giao thoa của các chính sách ngành (chính sách cơng nghiệp), chính sách phát triển vùng và chính sách khoa học cơng nghệ (Benner, 2012; OECD, 2007). Do cả ba chính sách này đều cĩ cĩ kiểu truyền thống và kiểu hiện đại, nên chính sách hội tụ ngành rất đa dạng.
Chính sách cơng nghiệp kiểu truyền thống thường cĩ mục đích là thay đổi cơ cấu ngành của nền kinh tế quốc gia hoặc địa phương, dành nhiều trợ cấp cho doanh nghiệp trong ngành được ưu tiên, lập ra những tập đồn lớn trong ngành đĩ. Chính sách cơng nghiệp kiểu hiện đại – cịn gọi là chính sách cơng nghiệp chiến lược – thường cĩ mục đích là nâng cấp ngành: nâng cấp cơng nghệ và nâng cấp quy trình sản xuất cho một ngành nhất định, hoặc chuyển từ ngành truyền thống sang ngành hiện đại thơng qua những cơng cụ như hỗ trợ các nhu cầu chung của nhĩm doanh nghiệp và giúp doanh nghiệp tăng khả năng tiếp thu cơng nghệ.
Chính sách phát triển vùng kiểu truyền thống thường cĩ mục đích là tái phân phối nguồn lực phát triển từ vùng phát triển sang vùng tụt hậụ Trong khi đĩ, chính sách phát triển vùng kiểu hiện đại lại tập trung vào tìm và bồi dưỡng năng lực cạnh tranh của vùng.
Chính sách khoa học – cơng nghệ kiểu truyền thống thường hỗ trợ tài chính cho những dự án riêng lẻ trong nghiên cứu cơ bản. Cịn chính sách khoa học – cơng nghệ kiểu hiện đại lại tài trợ cho nghiên cứu tập thể theo ngành và gắn với hoạt động thương mại hĩa cơng nghệ. Chính sách hội tụ ngành với tư cách là một phần hoặc là giao thoa của các chính sách theo các kiểu nĩi trên thường hướng tới các mục tiêu sau đây:
– Ưu tiên những ngành là động lực tăng trưởng của nền kinh tế quốc gia;
– Hỗ trợ những ngành đang chuyển đổi;
– Tạo ra và củng cố lợi thế cạnh tranh để thu hút đầu tư vào cụm; xây dựng thương hiệu của cụm và thương hiệu của vùng;
– Nhằm chủ yếu hoặc bao gồm phát triển các vùng lạc hậu;
– Chú ý tới doanh nghiệp nhỏ và vừa nhiều hơn là tới doanh nghiệp lớn;
– Cĩ cách tiếp cận linh hoạt theo ngành/lĩnh vực và chú trọng đổi mới – sáng tạo;
– Coi trọng sự tham gia của các chủ thể; – Khuyến khích áp dụng cơng nghệ mới;
– Tận dụng lợi thế của R&D tập thể, thúc đẩy thương mại hĩa R&D; – Coi trọng hỗ trợ các doanh nghiệp khởi nghiệp và doanh nghiệp mạo hiểm.
Vì ba loại chính sách nêu trên đều thuộc phạm vi của chính sách tăng trưởng, nên chính sách hội tụ ngành cũng thuộc phạm vi của chính sách tăng trưởng, vì thế nĩ cĩ mục tiêu cuối cùng giống như của chính sách tăng trưởng, đĩ là: tạo việc làm và tăng trưởng sản lượng (hay GDP).
Chú ý là, Michael Porter – người đã làm cho khái niệm "cụm liên kết ngành" trở nên phổ biến – coi cụm liên kết ngành là một nhân tố tạo nên năng lực cạnh tranh của quốc gia và thúc đẩy năng lực cạnh tranh của doanh nghiệp trong cụm. Porter khơng xem phát triển cụm liên kết ngành là một cách thức để thúc đẩy các ngành cơng nghiệp. Tuy nhiên, một địa phương khơng thể phát triển đồng thời nhiều cụm liên kết ngành cho nhiều ngành khác nhau, vì thế, thúc đẩy phát triển cụm liên kết ngành của địa phương hay của quốc gia rốt cục dẫn tới phát triển các ngành, lĩnh vực của địa phương hay quốc gia ấỵ Chúng ta cĩ
thể thấy rõ điều này trong các chương trình phát triển cụm liên kết ngành của các tiểu bang ở Mỹ.
Chính sách hội tụ ngành, theo Anbumozhi (2009), bao gồm các mục tiêu cụ thể sau đây:
– Hỗ trợ nhu cầu của doanh nghiệp về kết cấu hạ tầng chung;
– Khuyến khích và tạo thuận lợi cho các liên kết với mạng sản xuất địa phương, mạng sản xuất trong nước và mạng sản xuất quốc tế; – Hỗ trợ các hoạt động nghiên cứu và phát triển, thương mại hĩa các sáng chế, phát minh;
– Tạo thuận lợi cho các doanh nghiệp hoạt động theo nhĩm được cùng vào cụm liên kết ngành;
– Hỗ trợ các doanh nghiệp trong cụm liên kết ngành đổi mới – sáng tạo bằng cách thúc đẩy chuyển giao cơng nghệ.
Tùy mỗi quốc gia, cĩ thể cĩ mục tiêu này được nhấn mạnh hơn mục tiêu kia trong khi thiết kế và triển khai chính sách hội tụ ngành. Chẳng hạn, ở các nước tiên tiến, nơi mà cụm liên kết ngành – tức dạng bậc cao trong hội tụ ngành – được quan tâm, thì các mục tiêu thúc đẩy đổi mới – sáng tạo chung và cụ thể hơn nữa là thúc đẩy nghiên cứu phát triển cĩ vẻ là mục tiêu quan trọng hơn cả của chính sách hội tụ ngành. Ở những nước đĩ, nhiều khi cụm liên kết ngành chỉ là một hình thức cụ thể của hệ thống đổi mới – sáng tạo quốc gia, là sự thu hẹp của hệ thống đổi mới – sáng tạo quốc gia xuống quy mơ khu vực hoặc địa phương (hay hệ thống đổi mới – sáng tạo khu vực).
3.2.1. Cách tiếp cận mới của chính sách phát triển kinh tế
Nhiều nhà khoa học Mỹ mà tiêu biểu là Michael Porter đã cố gắng thuyết phục các nhà lãnh đạo chính quyền trung ương và địa phương rằng cĩ thể xem phát triển cụm liên kết ngành là một cách tiếp cận
mới của chính sách phát triển kinh tế.37 Các cụm liên kết ngành giúp thúc đẩy các yếu tố phát triển năng lực cạnh tranh của quốc gia và địa phương như mơ hình kim cương của Porter trình diễn.
Phát triển cụm liên kết ngành là cách để tổ chức và cung ứng dịch vụ cơng hiệu quả hơn, bởi vì thơng qua phát triển cụm liên kết ngành, chính quyền cĩ thể:
– Cung cấp dịch vụ cơng phù hợp hơn với nhu cầu của doanh nghiệp do hướng tới giải quyết vấn đề doanh nghiệp gặp phải, chứ khơng phải hướng tới thuận tiện cho quản lý của chính quyền;
– Giải quyết các nhu cầu liên đới của nhiều doanh nghiệp, chứ khơng phải giải quyết nhu cầu riêng rẽ;
– Đáp ứng nhu cầu tập thể của người tiêu dùng, chứ khơng phải nhu cầu cá nhân của mỗi ngườị
Phát triển cụm liên kết ngành là cách định hướng đầu tư tốt hơn, bởi vì nĩ hỗ trợ các hoạt động nghiên cứu và phát triển (R&D) dựa vào các trường đại học, thúc đẩy thương mại hĩa các kết quả nghiên cứu, thành lập các khu vực cung cấp mặt bằng cho các cơ sở nghiên cứu và sản xuất, giúp các doanh nghiệp gần gũi các trường đại học.
Phát triển cụm liên kết ngành là cách phát triển thương hiệu quốc gia và địa phương vì thơng qua cụm liên kết ngành, chính quyền hiểu đúng hơn và phản ứng đúng hơn với nhu cầu của doanh nghiệp, quan sát được rõ hơn sự phát triển của các ngành và các địa phương, giúp các ngành và các địa phương điều chỉnh theo thay đổi của tình hình kinh tế, giúp các ngành và các địa phương nâng cao được tính chuyên nghiệp và thương hiệu của họ.
37 Rosenfeld (2002b).
Phát triển cụm liên kết ngành là cách hiệu quả hơn để tạo việc làm và phát triển lực lượng lao động. Nguồn lực quan trọng nhất của các khu vực hội tụ ngành là nhân lực. Thơng qua phát triển cụm liên kết ngành, chính quyền trung ương và địa phương sẽ hiểu rõ hơn nhu cầu cụ thể của ngành và địa phương về loại lao động cụ thể, nhất là nhĩm lao động cĩ trình độ giáo dục sau phổ thơng và lao động cĩ trình độ đại học trở lên, để từ đĩ cĩ chính sách đào tạo nghề phù hợp cũng như cĩ lựa chọn đầu tư phát triển các ngành khoa học phù hợp.
Phát triển cụm liên kết ngành là cách hiệu quả hơn để tránh chênh lệch kinh tế giữa các địa phương và giữa các nhĩm dân cư. Thơng qua quan tâm tới các địa phương và các nhĩm dân cư khi tìm cách phát triển các khu vực hội tụ ngành, chính quyền sẽ hiểu rõ hơn tình hình của mỗi địa phương và mỗi nhĩm dân cư, từ đĩ cĩ thơng tin chính xác hơn để giảm chênh lệch.
3.2.2. Đối tượng của chính sách
Chính sách thúc đẩy hội tụ ngành do là một phần hoặc giao thoa của chính sách cơng nghiệp và chính sách phát triển vùng, nên đối tượng của nĩ bao gồm ngành/lĩnh vực và địa phương. Một loại đối tượng nữa của các khu hội tụ ngành là chủ thể của khụ
Việc lựa chọn đối tượng của chính sách hội tụ ngành chính là:
a) Lựa chọn địa phương nào, cấp nào: Khi xây dựng chính sách hội tụ ngành, cơ quan lập chính sách sẽ phải lựa chọn loại địa phương là loại địa phương động lực hay địa phương lạc hậu; là loại địa phương trung tâm hay địa phương ngoại vi; là cấp hành chính nào (quốc gia, vùng, tỉnh, huyện hay thấp hơn).
b) Lựa chọn ngành nào: ngành năng động, hay ngành đang gặp khĩ khăn; ngành cĩ tầm quan trọng chiến lược hay ngành cĩ tầm quan trọng về mặt xã hộị
c) Lựa chọn chủ thể nào: cĩ trường đại học hay khơng; tồn doanh nghiệp nhỏ và vừa hay tất cả các cỡ; doanh nghiệp nước ngồi hay trong nước; doanh nghiệp tư nhân hay doanh nghiệp nhà nước.
Đối với những nước mà việc phân chia hành chính địa phương dẫn tới sự tồn tại nhiều địa phương nhỏ (ví dụ Việt Nam cĩ 63 tỉnh, thành hay Pháp cĩ 96 tỉnh ở chính quốc), thì một khu vực hội tụ ngành cĩ thể cùng lúc nằm trên địa bàn của nhiều địa phương. Lại cĩ thể cĩ trường hợp khu vực hội tụ ngành nằm ở giáp ranh của nhiều địa phương, như trường hợp khu hội tụ ngành hàng khơng vũ trụ của Đức nằm ở giáp ranh của bốn tiểu bang phía bắc. Điều này gây khĩ khăn cho việc xác định đối tượng của chính sách hội tụ ngành và khĩ khăn cho thực thi chính sách cả về mặt chính trị (ra quyết định chính sách) lẫn hành chính (thực hiện chính sách).
Một thách thức khác là cho dù lý luận về hội tụ ngành khẳng định tính chuyên ngành, song trong thực tế cĩ thể cĩ đa ngành trong cùng một khu hội tụ ngành và cĩ thể cĩ nhiều khu hội tụ ngành của các ngành khác nhau ở cùng một vị trí. Ví dụ, cùng khu hội tụ ngành cơng nghiệp ơ tơ cĩ thể cĩ mặt cả ngành cơ khí lẫn ngành điện – điện tử vì một chiếc ơ tơ hiện đại bao gồm nhiều chi tiết linh kiện của cả hai ngành nàỵ Khu hội tụ ngành ICT nổi tiếng nhất của Ý và khu hội tụ ngành thời trang nổi tiếng nhất của nước này đều ở thành phố Milano (tỉnh Lombardia), chưa kể thành phố này cịn là một trong những trung tâm tài chính của châu Âụ Điều này gây khĩ khăn cho việc xác định lĩnh vực hay chuyên ngành của khu hội tụ ngành, cũng như gây khĩ khăn cho việc đánh giá kết quả thực hiện chính sách hội tụ ngành. Để giải quyết các khĩ khăn này, các nhà kinh tế đề xuất sử dụng thương số vị trí38 (location quotient hay LQ) để tìm xem trong một
38 Thương số vị trí được tính như sau: LQi = (Lk
i/Lk)/(Ln
i/Ln). Trong đĩ, i chỉ thị số lao động ngành, k chỉ thị số lao động địa phương, n chỉ thị số lao động cả nước. LQi của địa phương k lớn hơn 1 nghĩa là lao động ngành i tập trung ở địa phương k nhiều hơn mức bình quân ngành i cả nước. Thương số này nhỏ hơn 1 cho thấy địa phương thấp hơn mức bình quân cả nước. Thương số tăng lên nghĩa là mức độ tập trung tăng lên, giảm đi nghĩa là mức độ tập trung giảm đị
quốc gia thì lao động của một ngành nhất định tập trung ở địa phương nào nhiều hơn. Thương số vị trí được tính bằng cơng thức: LQi = (Lk
i/Lk)/(Ln
i/Ln). Trong đĩ, i chỉ thị số lao động của ngành được xem xét, k chỉ thị số lao động địa phương được xem xét, n chỉ thị số lao động cả nước. LQi của địa phương k lớn hơn 1 nghĩa là lao động ngành i tập trung ở địa phương k nhiều hơn mức bình quân ngành i cả nước. Thương số này nhỏ hơn 1 cho thấy địa phương thấp hơn mức bình quân cả nước. Thương số tăng lên nghĩa là mức độ tập trung tăng lên, giảm đi nghĩa là mức độ tập trung giảm đị Cũng cĩ thể sử dụng chỉ số Gini hoặc Herfindahl để đo mức độ tập trung thay cho thương số vị trí. Để cĩ kết quả tính tốn cụ thể, cần cĩ bảng phân ngành kinh tế quốc dân chi tiết, rõ ràng.
Các tiêu chí trên giúp xác định mức độ tập trung, song muốn biết các chủ thể nào liên quan tới khu hội tụ ngành thì phải dựa vào phương pháp bản đồ liên kết (cluster mapping). Phương pháp này kết hợp việc đo lường mức độ tập trung với bảng phân tích đầu vào – đầu ra để tìm liên kết giữa chủ thể theo ngành và phác họa liên kết giữa doanh nghiệp với các chủ thể khác như trường đại học, chính quyền,... Phương pháp bản đồ liên kết đã được Michael Porter và đội nghiên cứu của ơng tại Đại học Havard áp dụng từ năm 2000 để xác định các cụm liên kết ngành cho các địa phương ở Mỹ. Sau đĩ, các nước khác cũng tiếp thu để ứng dụng.
3.2.3. Nội dung của chính sách
Anderson et al (2005) tiếp cận từ gĩc độ cơng cụ, biện pháp chính sách và tổng hợp kết quả khảo sát thực tiễn, khái quát hĩa lại về nội dung của chính sách phát triển cụm liên kết ngành đổi mới – sáng tạo, theo đĩ chính sách này bao gồm các hoạt động sau đâỵ
(a) Chính sách mơi giới: Hầu hết các chính sách phát triển cụm liên kết ngành của các nước đều chú trọng việc thúc đẩy các chủ thể của cụm liên kết ngành tiếp xúc, trao đổi, liên kết với nhaụ Chính sách
mơi giới bao gồm các hoạt động như: lập ra các địa điểm hoặc tổ chức các sự kiện để doanh nghiệp cĩ cơ hội thuận lợi gặp gỡ, trao đổi với nhau; khuyến khích và tạo thuận lợi cho việc thành lập các mạng lưới, hiệp hội doanh nghiệp; hỗ trợ kết nối với bên ngồi vùng, kết nối xuất khẩu; xây dựng thương hiệu chung cho liên kết ngành để nâng cao ý thức về bản sắc của cụm liên kết ngành; các hoạt động marketing để lơi cuốn doanh nghiệp; thúc đẩy quan hệ hợp tác giữa doanh nghiệp và các cơ sở nghiên cứu khoa học; hỗ trợ các liên kết tổ chức thơng qua các hình thức như hợp tác cơng – tư.
Cơng cụ để triển khai chính sách mơi giới là các khu ươm tạo doanh nghiệp, cơng viên khoa học.
(b) Các chính sách kích cầu: Chính quyền cĩ thể xây dựng cơ sở dữ liệu và thơng tin về thị trường để các doanh nghiệp tham khảo, chính quyền cĩ thể trở thành người mua khi thực hiện các kế hoạch chi tiêu cơng.
(c) Đào tạo: Một tỷ lệ lớn doanh nghiệp trong các cụm liên kết ngành là doanh nghiệp nhỏ và vừa, vì vậy, họ cần được hỗ trợ về kỹ năng quản lý, các kiến thức sản xuất như cơng nghệ, sử dụng năng lượng hiệu quả, đào tạo kỹ năng cho người lao động (dạy nghề).
(d) Hỗ trợ hội nhập quốc tế: Loại bỏ các hàng rào mậu dịch, tăng cường hệ thống vận tải và liên lạc, hài hịa các quy định về thị trường sẽ giúp các dịng nguồn lực chu chuyển dễ dàng hơn và nâng cao mức độ chuyên mơn hĩa theo chuỗi giá trị của các cụm liên kết ngành trong mạng lưới sản xuất quốc tế.
(e) Các điều kiện khác: Ổn định kinh tế vĩ mơ, ổn định an ninh trật tự, phát triển các kết cấu hạ tầng cơng trình và hạ tầng xã hộị
Ngồi ra, các hoạt động sau đây cũng được xem là nội dung của chính sách thúc đẩy hội tụ ngành ở một số nước (nhưng Anderson et al
(2004) lại chỉ xem đây là các ý tưởng, tức là chưa đến mức chính sách thực sự):
– Mở rộng các cụm liên kết ngành; – Đổi mới – sáng tạo và cơng nghệ; – Giáo dục và đào tạo;