Chương 3 VỀ CHÍNH SÁCH HỘI TỤ NGÀNH
4.1. Hội tụ ngành và chính sách phát triển cụm liên kết ngàn hở Mỹ
Nước Mỹ cĩ những cụm liên kết ngành hàng đầu thế giới xét về mức độ hội tụ nhân tài và mức độ đổi mới – sáng tạọ Các cụm tiêu biểu là Silicon Valley ở tiểu bang California (điện tử, phần mềm, truyền thơng kỹ thuật số), Boston ở tiểu bang Massachusetts (khoa học sự sống, giáo dục bậc cao, dịch vụ tài chính), New York City ở tiểu bang New York (dịch vụ tài chính, truyền thơng, dược phẩm), Seattle ở tiểu bang Washington (hàng khơng vũ trụ, cơng nghệ thơng tin), Houston ở tiểu bang Texas (năng lượng, hĩa chất), Detroit ở tiểu bang Michigan (phương tiện giao thơng cơ giới), Los Angeles ở tiểu bang California (giải trí, thiết kế, thương mại),...
Mặc dù Mỹ được đánh giá cao về mức độ phát triển hội tụ ngành – cụm liên kết ngành40, song thực hiện chính sách phát triển cụm liên kết ngành chủ yếu là do các chính quyền tiểu bang. Ở phạm vi liên bang, chỉ tới nhiệm kỳ thứ hai của Tổng thống Barack Obama mới cĩ một số chính sách liên quan đến phát triển cụm liên ngành nhưng chủ yếu là để phát triển một số ngành nhằm tạo thêm việc làm cho người lao động Mỹ. Tại một số tiểu bang ở Mỹ, chính quyền bang đã cĩ
40 Diễn đàn Kinh tế Quốc tế xếp Mỹ đứng thứ 6 thế giới về mức độ phát triển hội tụ ngành.
chính sách phát triển cụm liên kết ngành rất tích cực để hồi phục kinh tế sau đợt trì trệ, suy thối cuối thập niên 1990. Các bang tiêu biểu là: New York, Alabama, Florida, Oregon, Arizonạ
4.1.1. Chính sách của chính quyền Obama
Khi trở thành Tổng thống vào năm 2009, ơng Obama đã nhanh chĩng triển khai chính sách tăng cường năng lực đổi mới – sáng tạo của Hoa Kỳ, xem đĩ là một biện pháp quan trọng để phục hồi kinh tế. Mục tiêu của chính sách này là nâng cao tinh thần doanh nghiệp ở Hoa Kỳ bằng cách tạo ra một mơi trường và hệ sinh thái kinh doanh thuận lợi ở các địa phương dưới dạng các cụm liên kết ngành đổi mới – sáng tạo địa phương (regional innovation clusters – RIC).
Sang nhiệm kỳ thứ hai, Tổng thống Obama tiếp tục chính sách phát triển cụm liên kết ngành của mình. Năm 2013, Báo cáo Kinh tế của Tổng thống (Economic Report of the President) đã nhấn mạnh vai trị của hội tụ sản xuất (agglomeration), cụm liên kết ngành (industry cluster) và liên kết đa ngành (urbanization agglomeration). Thơng điệp này được hiểu là chính quyền liên bang sẽ hỗ trợ tích cực cho các sáng kiến đổi mới – sáng tạo dưới hình thức cụm liên kết ngành.41 Năm 2014, Cục Phát triển Kinh tế (EDA, thuộc Bộ Thương mại) đã thành lập cổng thơng tin điện tử về cụm liên kết ngành ở Mỹ (ỤS. Cluster Mapping Portal42) trên cơ sở dự án ỤS. Cluster Mapping Project do nhĩm của Michael Porter ở Đại học Havard tiến hành từ năm 2004. Cổng thơng tin này cung cấp cho doanh nghiệp,
41 Chair of the Council of Economic Advisers (2013), The 2013 Economic Report of the President. Online:
https://www.whitehousẹgov/sites/default/files/docs/erp2013/full_2013 _economic_rep
ort_of_the_president.pdf
nhà nghiên cứu, chính trị gia thơng tin cơ bản về các cụm liên ngành trên tồn nước Mỹ để so sánh các cụm liên kết ngành. Đồng thời, cổng thơng tin cũng cho phép các cụm liên kết ngành đăng ký và gửi thơng tin của mình lên cổng thơng tin. Một số cơ quan liên bang cũng cĩ cổng thơng tin về cụm liên kết ngành của ngành do mình quản lý. Ví dụ, Cục Bảo vệ Mơi trường cĩ cổng thơng tin về các cụm liên kết ngành cơng nghệ bảo vệ mơi trường.43
Xem xét các dự án cụm liên kết ngành được chính quyền liên bang ở Mỹ tài trợ, cĩ thể thấy mỗi cụm này nhìn chung cĩ quy mơ khơng lớn, thường chỉ là vài doanh nghiệp và tổ chức nghiên cứu khoa học ở cùng một thành phố, địa phương liên kết với nhau để phát triển một cơng nghệ mới và sản phẩm dựa trên cơng nghệ đĩ. Đặc biệt, các sáng kiến phát triển cụm liên kết ngành đều theo hướng từ dưới lên (bottom–up). Các doanh nghiệp và tổ chức khoa học cùng địa phương tự liên kết với nhau thành cụm liên kết trước, rồi chính quyền mới tổ chức thi tuyển giữa các cụm để chọn một số cụm thắng cuộc mà trao tài trợ. Đây là điểm khác biệt so với cụm liên kết ngành ở châu Âu hay châu Á.
a) Chương trình i6 Challenge
EDA là một trong những cơ quan chủ chốt được giao nhiệm vụ triển khai chính sách của Tổng thống Obamạ Riêng năm 2009, EDA đã chi 50 triệu USD Mỹ cho các dự án liên quan đến RIC.44
Năm 2010, EDA bắt đầu triển khai chương trình i6 Challenge. EDA chọn ra 6 sáng kiến phát triển kinh tế khu vực dựa trên mạng lưới liên kết kinh doanh, cấp 1 triệu USD cho mỗi sáng kiến đĩ để giúp các sáng kiến được hiện thực hĩạ Đồng thời, Viện Sức khỏe Quốc gia
43 Url: http://www2.epạgov/clustersprogram
44 EDA (2013), "Obama Administration Investments in Regional Innovation Clusters", June 2013 Newsletter. Online at
http://www.edạgov/news/blogs/2013/06/01/highlight.htm
phối hợp với Quỹ Khoa học Quốc gia cấp thêm tổng cộng 6 triệu USD cho các nhĩm liên kết doanh nghiệp nhỏ và vừa gắn với sáu sáng kiến được EDA lựa chọn.45
Chương trình i6 Challenge tiếp tục được thực hiện các đợt tuyển chọn và tài trợ mới vào các năm 2011, 2012, 2013 và 2014.46 Mặc dù vẫn gọi là i6 (do ban đầu chỉ chọn sáu dự án và cấp 1 triệu USD cho mỗi dự án), nhưng trong các đợt từ 2012 về sau, số lượng dự án được chọn tài trợ và số tiền tài trợ cho một dự án đã nhiều hơn so với năm đầu tiên.
b) Chương trình Job and Innovation
Năm 2010, Chính quyền Obama triển khai chương trình tạo việc làm mới để giải quyết tình trạng thất nghiệp dâng cao do tác động của khủng hoảng tài chính 2009. Một trong những cấu phần chính của chương trình này là phát triển các cụm liên kết ngành đổi mới – sáng tạo ở các khu vực. Đợt thứ nhất của chương trình mang tên Jobs and Innovation Partnership. EDA được giao chủ trì.47
Ngày 20/5/2011, Tổng thống Obama đã cơng bố chương trình đợt hai của chương trình, đặt tên là Jobs and Innovation Accelerator Challenge với ngân sách thực hiện là 33 triệu USD. Chương trình này
45 Brooking Institutes (n.d.), Transcript of event on Regional Innovation Clusters: Advancing the Next Economy, 23/9/2010. Online at
http://www.brookings.edu/~/media/events/2010/9/23innovation clusters/20100923_innovation_clusters.pdf.
46 EDA (n.d.), i6 Challengẹ Online at
http://www.edạgov/oie/ris/i6/index.htm. Retrieved 08/7/2015. 47 ỤS. Economic Development Administration (2010), Fiscal Year 2010 Annual Report. Online at http://www.edạgov/pdf/annual
đã tài trợ cho các cụm liên kết ngành đổi mới – sáng tạo ở nơng thơn và đơ thị thuộc ít nhất 20 khu vực trong tồn nước Mỹ. Để xây dựng và thực hiện chương trình này, Tổng thống Obama đã huy động 16 cơ quan liên bang phối hợp với nhau trong đĩ chủ lực là EDA, Cục Việc làm và Đào tạo (Bộ Lao động), Cục Doanh nghiệp Nhỏ.48
Tháng 3/2012, Chính quyền Obama lại triển khai đợt thứ ba của chương trình, mang tên mới là Rural Jobs and Innovation Accelerator Challenge với ngân sách thực hiện 15 triệu USD. Các cơ quan được giao chủ trì gồm EDA, Bộ Nơng nghiệp Hoa Kỳ, DRA49 và Ủy ban Khu vực Appalachian. Chín cơ quan liên bang khác được giao hỗ trợ chuyên mơn cho chương trình. Chương trình này đã tuyển chọn được 13 dự án đề xuất từ các địa phương nhằm giải quyết việc làm ở khu vực nơng thơn bằng các hình thức xây dựng mạng lưới liên kết kiểu cụm liên kết ngành.50
Tháng 5/2012, Chính quyền Obama triển khai đợt thứ tư của chương trình, lần này mang tên Advanced Manufacturing Jobs and Innovation Accelerator Challenge (AMJIAC), ngân sách là 26 triệu USD. Tham
48 Gene Sperling and Ginger Lew (21/5/2011), "New Obama
Administration Jobs and Innovation Initiative to Spur Regional Economic Growth," White House Blog. Online at
https://www.whitehousẹgov/blog/2011/05/21/newobama
administrationjobsandinnovationinitiativespurregionaleconomic growt
49 Delta Regional Authority (DRA): một cơ quan phối hợp giữa chính quyền liên bang và chính quyền 8 tiểu bang vùng châu thổ sơng Mississippị
50 Department of Agricluture (), Rural Jobs and Innovation Accelerator. Online at http://www.rd.usdạgov/aboutrd/initiatives/ruraljobsand innovationaccelerator
gia thiết kế và triển khai chương trình này cĩ EDA, Viện Tiêu chuẩn và Cơng nghệ Quốc gia, Bộ Năng lượng, Cục Việc làm và Đào tạo (Bộ Lao động), Cục Doanh nghiệp Nhỏ, Quỹ Khoa học Quốc giạ Chương trình này đã chọn 10 sáng kiến phát triển cụm liên kết ngành trong lĩnh vực chế biến chế tạo gắn với cơng nghệ cao từ Arizona, California, Michigan, New York (hai sáng kiến), Oklahoma, Pennsylvania (hai sáng kiến), Tennessee, Washington – Oregon để tài trợ với tổng số tiền là 20 triệu USD.51
c) Các dự án do Cục Doanh nghiệp Nhỏ chủ trì
Ngồi EDA, Cục Doanh nghiệp Nhỏ (SBA) cũng tích cực tham gia triển khai chính sách cụm liên kết ngành của Chính quyền Obamạ Năm 2010, SBA phối hợp với Bộ Thương mại, Bộ Năng lượng, Cục Bảo vệ Mơi trường tài trợ cho ba nhĩm liên kết kinh doanh của các địa phương Philadelphia mở rộng, Florida và Ohiọ SBA cịn tổ chức thi tuyển tự do, từ 173 đề xuất của các hiệp hội doanh nghiệp nhỏ và vừa địa phương SBA đã lựa chọn 10 sáng kiến cụm liên kết ngành và tài trợ cho mỗi sáng kiến 600 ngàn USD. Trong 10 dự án này, cĩ ba dự án ngành năng lượng, ba dự án liên quan đến cơng nghệ quốc phịng, một dự án nơng nghiệp, một dự án điện tử, một dự án hàng khơng vũ trụ và một dự án cơng nghệ viễn thám. Cả 10 dự án đều liên quan đến phát triển cơng nghệ cao cấp. Năm dự án thực chất là những cụm liên kết ngành đã được thành lập từ trước. Năm dự án cịn lại ở giai đoạn bắt đầụ
SBA đã tiến hành đánh giá thực hiện 10 dự án trên qua từng năm.
51 Heidi Sheppard and the Center for Regional Economic Competitiveness (2014), The Advanced Manufacturing Jobs and Innovation Accelerator Challenge (AMJIAC): MidProject Review. On line at http://www.nist.gov/mep/upload/AMJIACReportfinal0520.pdf
4.1.2. Chính sách của chính quyền một số tiểu bang và chính quyền địa phương
Khơng cĩ tiểu bang nào được xem là điển hình về vai trị của chính quyền tiểu bang trong phát triển cụm liên kết ngành. Tuy nhiên, cĩ một số sáng kiến ở cấp tiểu bang đáng chú ý.
a) Chính sách của tiểu bang Oregon
Nền kinh tế Oregon cho đến đầu thập niên 1980 lấy cơng nghiệp khai thác tài nguyên làm chủ đạọ Từ cuối thập niên 1980, nền kinh tế phải tái cơ cấu và ngành cơng nghệ cao bắt đầu nổi lên. Tuy nhiên, trong khi Oregon cĩ lợi thế (trên mức trung bình tồn liên bang) ở phát triển cơng nghệ và khởi nghiệp, thì bang này lại kém ở nghiên cứu và tăng trưởng.52
Trước những khĩ khăn kinh tế trong thập niên 1980, chính quyền Oregon đã đi khảo sát thực tiễn ở châu Âu và quyết định học tập kinh nghiệm phát triển cụm liên kết ngành dưới hình thức mạng lưới doanh nghiệp nhỏ và vừa của Đan Mạch. Đầu thập niên 2000, kinh tế Oregon bị tác động tiêu cực nghiêm trọng của vỡ bong bĩng DotCom. Chính quyền đã ứng phĩ bằng nhiều cách trong đĩ cĩ biện pháp thúc đẩy hơn nữa các cụm liên kết ngành.
Ban đầu, Chính quyền Oregon thực hiện đồng thời hai chiến lược phát triển cụm liên kết ngành.
Chiến lược kiểu từ dưới lên, do dự án Mạng lưới Cụm liên kết Oregon
triển khai, hỗ trợ rộng rãi tất cả các cụm liên kết ngành. Trong chiến lược này, các doanh nghiệp nhỏ và vừa tự lập mạng lưới liên kết với nhau để cùng marketing hoặc cùng đổi mới cơng nghệ rồi nộp hồ sơ xin chính quyền bang hỗ trợ. Chỉ cần tối thiểu ba doanh nghiệp cũng
52 Trong các ngành cơng nghệ cao, doanh nghiệp trải qua các giai đoạn sau: nghiên cứu, phát triển, khởi nghiệp và tăng trưởng.
cĩ thể thành một mạng lưới và nếu được chấp nhận, mạng lưới cĩ thể được chính quyền tài trợ 10 ngàn USD. Vào giữa thập niên 2000, cĩ khoảng 40 mạng lưới như vậy với tổng cộng 250 doanh nghiệp tham gia đã được chính quyền Oregon hỗ trợ.
Chiến lược kiểu từ trên xuống (top–down), do Cục Phát triển Kinh tế và Cộng đồng Oregon triển khai và đặt tên là dự án "Oregon Shine (Oregon tỏa sáng)", lựa chọn một số ngành cĩ tiềm năng và hỗ trợ các ngành này thành lập các cụm liên kết ngành. Ngành được lựa chọn phải do hội đồng lập pháp tiểu bang thơng quạ Cĩ tất cả 13 ngành đã được lựa chọn, trong đĩ được ưu tiên hơn cả là ba ngành chế biến đồ gỗ, phần mềm tin học và du lịch. Chính quyền Oregon lập ra chương trình Key Industry Training để phát triển nguồn nhân lực giúp các ngành nàỵ
Đầu thập niên 2000, Hội đồng Kinh doanh Oregon (câu lạc bộ các chủ doanh nghiệp hàng đầu trong bang) và chính quyền Oregon phối hợp với nhau lựa chọn những cụm liên kết ngành cĩ tiềm năng nhất để thúc đẩy phát triển. Hai chiến lược phát triển cụm liên kết ngành thời gian trước được kết hợp lại và đặt trong khuơn khổ của dự án Kế hoạch Kinh doanh Oregon.
b) Chính sách của tiểu bang Arizona
Chính quyền Arizona triển khai chính sách cụm liên kết ngành cho tới chín ngành khác nhaụ Đầu tiên, chính quyền kết hợp với Đại học Havard lập bản đồ cụm liên kết ngành để rõ thơng tin về từng ngành. Sau đĩ, xác định tổ chức lãnh đạo và phương pháp thúc đẩy liên kết ở mỗi ngành. Về phương pháp thúc đẩy liên kết, chính quyền Arizona xác định cĩ sáu nhĩm phương pháp sau:
– Cùng thơng tin (co–inform): Đây là nhĩm các hoạt động xác định thành viên của cụm liên kết ngành, xác định tác động của cụm, nâng cao nhận thức của ngành về phát triển cụm liên kết, thúc đẩy trao đổi thơng tin giữa các thành viên trong cụm.
– Cùng học tập (co–learn): Các tổ chức được ủy thác trách nhiệm phát triển cụm liên kết ngành sẽ tổ chức các hội nghị, hội thảo để giúp các doanh nghiệp biết cách tìm và sử dụng dịch vụ, sản phẩm của nhau, giúp doanh nghiệp cĩ kiến thức về quản lý chất lượng, xây dựng chiến lược kinh doanh,...
– Cùng thị trường (co–market): Hoạt động xúc tiến marketing chung cho các sản phẩm, dịch vụ của cụm cả ở trong và ngồi nước.
– Cùng mua (co–purchase): Các hoạt động tăng cường liên kết giữa hãng mua và hãng cung ứng cũng như phối hợp mua chung các phương tiện mà một hãng đơn lẻ khơng thể tự mua được.
– Cùng sản xuất (co–produce): Các hoạt động cùng sản xuất hoặc cùng nghiên cứu và phát triển giữa các thành viên của cụm.
– Cùng xây dựng các nền tảng kinh tế (co–build economic foundations): Các hoạt động phối hợp để xây dựng các thể chế giáo dục – đào tạo, nghiên cứu, tài chính để chúng hỗ trợ tốt hơn cho cụm. Chính quyền Arizona đã xác định rõ mỗi cụm liên kết ngành trong chín cụm của mình cần cĩ các phương pháp thúc đẩy liên kết nàọ Ví dụ, cụm ngành cơng nghệ cao (hàng khơng vũ trụ và cơng nghệ thơng tin) cần các phương pháp cùng thơng tin, cùng học và cùng xây dựng các nền tảng kinh tế. Cịn cụm ngành cơng nghệ mơi trường và cụm ngành cơng nghệ quang học đều cần các phương pháp cùng thơng tin, cùng học, cùng thị trường, cùng sản xuất, cùng xây dựng các nền tảng kinh tế. Phương pháp cùng mua chỉ áp dụng cho ngành khai thác và chế biến khống sản.
Một số chính quyền địa phương (các hạt và thành phố) thuộc Arizona đã cung cấp các dịch vụ chuyên ngành cho cụm liên kết trên địa bàn của mình. Để làm tốt điều này, chính quyền địa phương mời các đại diện của các cụm tham gia vào ban lãnh đạo chính quyền, nhờ đĩ họ hiểu rõ và kịp thời nhu cầu của cụm đối với các dịch vụ cơng ích của
chính quyền. Cĩ chính quyền địa phương lại tổ chức các diễn đàn hai năm một lần để thu thập thơng tin về nhu cầu của cụm trên địa bàn. Một số chính quyền khác lại lồng ghép chương trình đào tạo nghề của mình với phát triển các cụm liên kết ngành.53
c) Chương trình phát triển cụm liên kết ngành cơng nghệ cao của tiểu bang New York
Tại năm 2014, tiểu bang New York (sau đây viết tắt là NY cho gọn và