Những hạn chế trong công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB xuất phát từ nhiều nguyên nhân, Luận văn này chỉ tập trung nghiên cứu một số nguyên nhân chủ yếu, đó là:
2.3.3.1. Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất, về cơ chế chính sách
Cơ chế chính sách thay đổi liên tục, với một loạt thay đổi, bổ sung về quản lý dự án đầu tư và xây dựng của Nhà nước, mới nhất là Nghị định số 32/2015/NĐ- CP ngày 25/3/2015 về quản lý chi phí đầu tư xây dựng thay thế Nghị Định 99/2007/NĐ-CP ngày 13/6/2007 của Chính phủ. Về phía Bộ Tài chính đã có Thông tư số 27/2007/TT-BTC ngày 03/4/2007 về việc hướng dẫn quản lý thanh toán vốn
đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn vốn NSNN. Thông tư số 130/2007/TT-BTC sửa đổi bổ sung một số điểm của Thông tư 27/2007/TT-BTC. Thông tư số 88/2009/TT-BTC ngày 29/4/2009 của Bộ Tài chính về việc sửa đổi, bổ sung một số điểm của Thông tư 27/2007/TT-BTC ngày 03/04/2007 và Thông tư số 130/2007/TT-BTC ngày 2/11/2007. Thông tư số 86/2011/TT-BTC ngày 17 tháng 6 năm 2011 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư thuộc nguồn ngân sách ngà nước và hàng loạt quyết định, công văn quy định các dự án đặc thù khác. Với sự thay đổi liên tục về cơ chế chính sách như trên cũng gây không ít khó khăn đối với công chức kiểm soát chi cũng như chủ đầu tư trong quá trình kiểm soát chi đầu tư XDCB.
Thứ hai, về công tác kế hoạch vốn đầu tư
Công tác phân bổ kế hoạch vốn hàng năm vốn vẫn còn tình trạng phân tán, manh mún, kéo dài, nhiều dự án nhóm B, C đều quá thời hạn quy định bố trí vốn để hoàn thành. Kế hoạch vốn vẫn bố trí dàn trải chưa có trọng tâm trọng điểm. Nhìn vào danh mục dự án bố trí kế hoạch vốn bình quân hàng năm trong bảng 2.4 chúng ta thấy được kế hoạch bình quân của một dự án 3.187 triệu đồng/năm. Số dự án, công trình sử dụng vốn đầu tư trong cân đối NSNN tăng lên qua các năm không tương xứng với tốc độ tăng của vốn đầu tư. Có những dự án chưa có đầy đủ thủ tục về đầu tư XDCB vẫn được bố trí kế hoạch vốn dẫn đến quá trình triển khai và thực hiện kế hoạch trong năm diễn ra rất chậm, đặc biệt là trong những tháng đầu năm ảnh hưởng rất lớn đến công tác kiểm soát thanh toán của Kho bạc. Khi có chính sách thay đổi như Nghị quyết 11/NQ-CP ngày 24/2/2011 của Chính Phủ về những giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội thì các dự án này không thể giải ngân được. Công tác điều chỉnh kế hoạch vốn, các cơ quan chức năng lại không đối chiếu với KBNN để xác định số vốn đã thanh toán cho dự án công trình, dẫn đến tình trạng nhiều dự án điều chỉnh kế hoạch vốn thấp hơn số vốn KBNN đã thanh toán gây khó khăn cho công tác thanh toán, quyết toán và quản lý của KBNN.
Thứ ba, tình trạng phổ biến các dự án đầu tư chậm tiến độ, phải kéo dài là do công tác chuẩn bị đầu tư thực hiện chưa tốt và đền bù giải phóng mặt bằng không kịp thời; làm tăng lãi vay trong quá trình đầu tư (nhất là các dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức), làm tăng chi phí vốn đầu tư do phải kéo dài thời gian triển khai dự án dẫn đến việc điều chỉnh tổng mức đầu tư , tổng dự toán tăng nhiều lần so với dự kiến ban đầu.
Thứ tư, về phía chủ đầu tư thực tế không ít các chủ đầu tư, Ban quản lý dự án trình độ, năng lực còn hạn chế, còn lúng túng trong việc lập, trình duyệt dự toán chi phí quản lý. Mặt khác, đối với các chủ đầu tư là cấp huyện, thành phố, cấp xã, phường, thị trấn vừa là cấp quyết định đầu tư, vừa là chủ đầu tư đồng thời là ban quản lý dự án, với đa nguồn vốn, số lượng dự án đang quản lý tương đối lớn, thời gian kéo dài trong khi năng lực hạn chế thì việc làm hồ sơ thanh toán là vấn đề rất phức tạp đã ảnh hưởng đến tiến độ giải ngân. Đối với những dự án mới đã được giao kế hoạch vốn nhưng chưa duyệt xong thủ tục pháp lý nên chưa đủ điều kiện về thủ tục pháp lý nhưng đang trong thời gian mời thầu, chấm thầu và trình phê duyệt kết quả trúng thầu hoặc chỉ định thầu nên chủ đầu tư chưa đủ điều kiện để giải ngân cho dự án. Một số dự án đã có kết quả trúng thầu nhưng chủ đầu tư chưa giải phóng được mặt bằng nên chưa đủ điều kiện để giải ngân cho dự án. Một số dự án đã có kết quả trúng thầu nhưng chủ đầu tư chưa giải phóng được mặt bằng nên chưa đủ điều kiện để khởi công công trình và ứng vốn cho các nhà thầu. Một số dự án tạm ứng đền bù giải phóng mặt bằng kéo dài nhiều năm, Kho bạc đã đôn đốc nhiều lần nhưng các Ban quản lý dự án vẫn chưa làm thủ tục thu hồi tạm ứng theo chế độ hoặc nộp trả số tiền tồn quỹ do một số hộ dân không nhận tiền làm số dư tạm ứng này còn rất lớn, gây khó khăn cho KBNN. Một số dự án mới chủ đầu tư đã tạm ứng cho các gói thầu theo chế độ chưa khẩn trương nghiệm thu tính giá trị khối lượng hoàn thành để giải ngân tiếp cho các nhà thầu. Một số dự án không có khả năng thực hiện nhưng chủ đầu tư chưa chủ động đề nghị thu hồi vốn về NSNN để giao vốn cho các dự án khác. Nhiều dự án chuyển tiếp, thi công dang dở đã quá hạn thực hiện hợp đồng nhưng do nhiều nguyên nhân như nhà thầu khó khăn về vốn, vướng
mắc về mặt bằng, tổ chức thi công không tốt…các chủ đầu tư chưa chủ động tìm biện pháp tháo gỡ khó khăn với nhà thầu để công trình thi công theo đúng tiến độ đã ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ giải ngân của các chủ đầu tư.
Thứ năm, về cơ chế kiểm soát chi phí quản lý dự án đầu tư xây dựng
Chủ đầu tư, Ban QLDA (Ban QLDA nhóm I, nhóm II) quản lý từ 02 dự án trở lên được mở 1 hoặc 2 TKTG (tùy theo nguồn thu) tại một KBNN nơi thuận tiện cho giao dịch của chủ đầu tư, Ban QLDA: 1 TKTG chủ đầu tư, Ban QLDA: để tiếp nhận kinh phí QLDA được trích từ các dự án do chủ đầu tư, Ban QLDA quản lý và chi cho hoạt động của chủ đầu tư và Ban QLDA. 01 TKTG khác, để tiếp nhận các khoản thu từ hoạt động cung cấp dịch vụ của chủ đầu tư và Ban QLDA. Nhưng hiện nay việc kiểm soát chi từ tài khoản tiền gửi từ hoạt động quản lý dự án do Phòng Kiểm soát chi NSNN (tổ Tổng hợp- Hành chính Kho bạc huyện) kiểm soát, nhưng tài khoản tiền gửi khác lại do Phòng Kế toán Nhà nước (tổ Kế toán Kho bạc huyện) kiểm soát điều này dẫn đến khó khăn trong quá trình theo dõi kiểm soát các khoản chi, dễ bị chi trùng lắp một khoản chi đã chi ở tài khoản tiền gửi quản lý dự án có thể lại tiếp tục chi tài khoản tiền gửi khác.
Việc trích chuyển kinh phí QLDA vào TKTG gồm các nguồn kinh phí: Các khoản thu từ chi phí quản lý dự án, chi phí quản lý nghiệp vụ lập quy hoạch, chi phí tư vấn đầu tư xây dựng trong tổng mức đầu tư của các dự án được giao quản lý và thực hiện theo quyết định của cấp có thẩm quyền. Nguồn thu này được trích theo tỷ lệ định mức trong dự toán công trình, hạng mục công trình do chủ đầu tư, Ban QLDA quản lý. Mức trích trong phạm vi dự toán được duyệt hàng năm; việc trích chuyển kinh phí QLDA vào TKTG được thực hiện trên cơ sở đề nghị của chủ đầu tư, Ban QLDA khi dự án đã được giao kế hoạch vốn đầu tư XDCB năm và trong thời hạn thanh toán vốn của dự án. Việc trích kinh phí quản lý dự án từ dự án nào để chuyển vào TKTG là do chủ đầu tư, Ban QLDA chịu trách nhiệm trên cơ sở phương án lập, phê duyệt dự toán thu, chi quản lý dự án và được ghi rõ tên dự án trên Giấy đề nghị thanh toán vốn đầu tư, Giấy rút vốn đầu tư. Đối với quy định này việc trích kinh phí quản lý dự án từ dự án nào để chuyển vào TKTG là do chủ đầu
tư, Ban QLDA. Thực tế hiện nay một số dự án khối lượng thực hiện được ít nhưng chủ đầu tư đã thực hiện trích chuyển tiền vào tài khoản tiền gửi lại nhiều hơn khối lượng thực hiện thậm chí có những dự án chủ đầu tư đã trích và chi hết chi quản lý dự án nhưng dự án bị đình hoãn hoặc cắt giảm dẫn đến tình trạng không quyết toán được phải thu hồi gây khó khăn cho công tác kiểm soát chi của Kho bạc.
Thứ sáu, về mô hình giải ngân nguồn vốn ODA.
Việc quản lý vốn ghi thu – ghi chi các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngoài nước (vốn hỗ trợ phát triển chính thức – ODA) cũng còn nhiều tồn tại, hạn chế. Nhiều chương trình, dự án hàng năm đã rút vốn từ nhà tài trợ, nhưng việc lập và luân chuyển chứng từ ghi thu - ghi chi từ Bộ Tài chính sang KBNN và KBNN thông báo về cho KBNN địa phương không kịp thời, dẫn đến không hạch toán ghi chi thanh toán vốn cho dự án và quyết toán vốn trong năm ngân sách. Mặt khác, Bộ Tài chính cũng chưa quy định cụ thể quy trình ghi thu - ghi chi tạm ứng vốn đầu tư từ nước ngoài cho các dự án đầu tư làm cho các đơn vị tham gia ghi thu ghi chi rất lúng túng và bị động trong quá trình thực hiện, Quy trình luân chuyển chứng từ và hạch toán ghi thu - ghi chi của KBNN hoàn toàn bằng thủ công, nên thời gian thường kéo dài, từ khi chủ đầu tư rút vốn đến khi hoàn thành thủ tục ghi chi cho dự án có thể lên đến hàng năm. Dẫn đến niên độ thông báo và hạch toán chi thu ghi chi không tương ứng với niên độ ghi kế hoạch vốn đầu tư và thời điểm rút vốn của dự án.
Bộ máy quản lý nguồn vốn ODA đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh do phải bảo đảm yêu cầu của nhà tài trợ và một số điều kiện như : ODA phải sử dụng đúng mục đích, đúng đối tượng của dự án (không chuyển), không sử dụng để nộp thuế; phải có vốn đối ứng;
Nhìn chung, các dự án ODA cấp tỉnh cũng đã hình thành những ban quản lý chuyên trách như Ban quản lý các dự án trung học cơ sở II, Ban quản lý dự án giao thông nông thôn (Sở Nông nghiệp và phát triển nông thôn)…có năng lực và trách nhiệm cao, phối hợp xử lý hài hòa đã hoàn thành nhiệm vụ được giao.
Tuy nhiên, bộ máy quản lý nguồn vốn ODA đang chịu sự chi phối của cả 2 chế độ quản lý trong nước và ngoài nước, hiện đang phải qua nhiều thủ tục hành chính rườm rà, nhiều bước và nhiều cấp, nhiều đơn vị tham gia, hiện nay tồn tại nhiều ban quản lý dự án ODA và khi thực hiện xong dự án thì giải thể gây lãng phí nguồn nhân lực, tạo tâm lý không an tâm công tác của bộ máy.
Thứ bảy,bộ máy Ban quản lý dự án và chủ đầu tư chưa ngang tầm với nhiệm vụ đặt ra vẫn còn tình trạng quá nhiều ban quản lý, chủ đầu tư từ tỉnh đến huyện, xã. UBND tỉnh và các ngành chưa có đánh giá phân loại chủ đầu tư theo trình độ, năng lực và theo kết quả hoạt động. Do vậy chưa có sự chấn chỉnh về chuyên môn cho nhưng đơn vị yếu và chưa khen thưởng, khuyến khích được những chủ đầu tư làm việc tốt, hiệu quả. Việc đánh giá phân loại nhà thầu cũng đã làm được một số bước thông qua kiểm tra song chưa được thường xuyên và công khai trên mạng như các Bộ ngành trung ương đã làm. Đây cũng là một biện pháp quan trọng kết hợp với kiểm tra hàng năm sẽ mang lại hiệu quả tốt trong sản xuất kinh doanh dịch vụ của các doanh nghiệp tham gia hoạt động xây dựng.
2.3.3.2. Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, đó là chất lượng đội ngũ công chức làm công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB ở KBNN các huyện trong tỉnh chưa đồng đều. Trình độ đội ngũ công chức trong hệ thống KBNN Hưng Yên còn nhiều bất cập. Nhất là công chức các KBNN huyện trình độ còn hạn chế, số lượng lại ít. Do đó chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới, đặc biệt là trong việc cải cách thủ tục hành chính, thực hành tiết kiệm chống lãng phí. Một số không nhỏ công chức còn giải quyết công việc theo kiểu “ trăm hay không bằng tay quen”, chưa nắm bắt được cơ chế, chế độ mới, giải quyết công việc còn chậm trễ so với thời gian quy định của quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB. Hơn nữa, một số công chức kiểm soát chi có tuổi, tiếp cận với công nghệ mới gặp nhiều khó khăn. Quy trình kiểm soát chi đầu tư XDCB còn nhiều bất cập, đồng thời chưa có điều chỉnh kịp thời khi có những thay đổi lớn trong cơ chế chính sách. Bên cạnh đó, một số công chức chưa chấp hành nghiêm chỉnh những quy định trong quy trình.
Thứ hai, chương trình quản lý kiểm soát chi đầu tư XDCB (ĐTKB-LAN) đã phát huy hiệu quả, nhưng chưa hòa nhập được với chương trình của hệ thống KBNN Hưng Yên, chương trình vẫn còn nhiều lỗi. Chưa hoàn thiện được phần tổng hợp báo cáo theo chế độ tại Công văn 1273/TTVĐT-KBNN như: Báo cáo dự án hoàn thành, Báo cáo nguyên nhân chưa thanh toán, báo cáo quyết toán vốn đầu tư XDCB hàng năm theo chế độ quy định.
Thứ ba, đó là áp lực giải ngân vào những tháng cuối năm cũng là thời điểm kết thúc niên độ ngân sách cho đầu tư XDCB. Do đặc thù riêng của chi đầu tư XDCB, việc giải ngân ở những tháng, quý đầu năm thường rất chậm và tập trung chủ yếu vào thời điểm cuối năm (thường là quý 4 và tháng 1 năm sau). Nguyên nhân dẫn đến hiện tượng này, một phần do khách quan gây ra, nhưng cũng có một phần do tâm lý chủ quan của chủ đầu tư trong công tác này. Hơn nữa, trong thời điểm này, khối lượng hồ sơ, chứng từ chủ đầu tư gửi đến KBNN lớn, trong khi số lượng công chức làm nhiệm vụ kiểm soát chi đầu tư XDCB ở KBNN Hưng Yên chỉ có 6 người; mỗi KBNN huyện có 01 người nhưng ngoài làm công tác kiểm soát chi còn kiêm thêm công việc văn thư lưu trữ. Áp lực về khối lượng công việc cũng như sức ép về thời gian dễ dẫn đến việc kiểm soát không chặt chẽ, những sai sót có thể bị bỏ qua làm ảnh hưởng đến chất lượng kiểm soát chi đầu tư XDCB từ NSNN.
Kết luận chương 2
Với những nội dung trình bày tại chương 2, Luận văn đã đánh giá được thực trạng và những kết quả đạt được trong công tác kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN Hưng Yên, những hạn chế, nguyên nhân để từ đó đưa ra những giải pháp tăng cường kiểm soát chi đầu tư XDCB qua KBNN Hưng Yên tại Chương 3.
CHƯƠNG 3
GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG KIỂM SOÁT CHI ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC HƯNG YÊN
3.1. Định hướng
3.1.1. Định hướng chung
Chiến lược phát triển KBNN đến năm 2020 với mục tiêu “Xây dựng KBNN hiện đại, hoạt động an toàn, hiệu quả và phát triển ổn định vững chắc trên cơ sở cải cách thể chế, chính sách, hoàn thiện tổ chức bộ máy, gắn với hiện đại hoá công nghệ và phát triển nguồn nhân lực để thực hiện tốt các chức năng: quản lý quỹ (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});