6. Giả thuyết nghiên cứu và khung lý thuyết
3.2.5.1 Quá trình phân cấp quản lý đầu tư cho cấp xã
Kể từ những năm 80, xu hướng phân cấp dưới các mức độ và hình thức khác nhau đã xuất hiện và lan rộng trên toàn thế giới. Trong giai đoạn này, khu vực có mức lan rộng là khu vực Châu Mỹ La tinh. Quá trình phân cấp tại Trung và Đông Âu gần đây đã đạt được những tiến bộ đáng kể trong quá trình chuyển đổi kinh tế. Quá trình phi tập trung hóa ở Đông á diễn ra muộn hơn so với những nước khác trên thế giới. Từ Trung Quốc đến Campuchia, Thái Lan, những nước có độ lớn về diện tích, mức thu nhập và hệ thống chính trị khác nhau, đã dần dần đưa chính quyền của mình hoạt động theo hướng này. Cải cách đang diễn ra gần như ở tất cả các nước.
Một số nước, giai đoạn khởi đầu phi tập trung hóa và phân quyền đã nhận được nhiều kết quả đáng khích lệ. Một số nước thực hiện nhanh như Indonesia và Philippin, quá trình này khá suôn sẻ. ở một số nước quá trình phân quyền diễn ra từ từ hơn, như ở Campuchia và Việt Nam.
Chính sách của Nhà nước Việt Nam được thể hiện rõ theo phương châm “Việc đổi mới
tăng cường phân cấp trung ương – địa phương được đặt ra như một trong những nhiệm vụ trọng tâm của công cuộc cải cách nền hành chính nhà nước”. Theo một vị
thứ trưởng Bộ nội vụ thì “Trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp mà ở đó vai
trò của Chính phủ trung ương có ý nghĩa tuyệt đối. Trong cơ chế kế hoạch hóa tập trung, bao cấp dù có nói đến phân cấp cũng chỉ là hình thức vì bản thân cơ chế đó là cơ chế quản lý tập trung, không thừa nhận phân cấp phân quyền.” 8
Thực trạng phân cấp quản lý hiện nay dẫn đến hệ quả tất yếu là tiếp tục duy trì nền hành chính tập trung quan liêu. Nghị quyết 08/CP ngày 30/6/2004 của Chính phủ xác định rõ mục tiêu của việc tiếp tục đẩy mạnh phân cấp giữa Chính phủ và chính quyền
địa phương là “nhằm phát huy tính năng động, sáng tạo, quyền tự chủ, tự chịu trách
nhiệm của chính quyền địa phương trên cơ sở làm rõ quyền hạn, trách nhiệm của mỗi cấp trong bộ máy chính quyền nhà nước”.
Trên thực tế, Chính phủ Việt Nam hiện nay đang tập trung vào việc phân cấp giữa trung ương và các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Vấn đề phân cấp giữa tỉnh,
huyện và xã chưa được đặt thành một trong những vấn đề trọng tâm của công tác cải cách hành chính.
“Cải cách hành chính chậm và không kiên quyết, kết quả còn yếu kém. Bộ máy nhà nước tổ chức cồng kềnh, chồng chéo chức năng, nhiều khâu trung gian, nhiều thủ tục hành chính phiền nhiễu; không ít trường hợp không ăn khớp về hành động giữa cấp trên và cấp dưới, cấp trung ương và địa phương, cản trở phát triển kinh tế-xã hội và hạn chế động cơ phát triển. Có những cá nhân, vì lợi ích cá nhân hoặc địa phương, ngần ngại không muốn đẩy nhanh cải cách hành chính và cải cách tổ chức bộ máy nhà nước. Một số không nhỏ các cán bộ viên chức nhà nước yếu kém về đạo đức cũng như về sự trung thực, về năng lực công tác, khả năng chuyên môn và kỹ năng thực hành.”
[Nguồn: Báo cáo của BCH Trung ương Đảng trước Đại hội Đảng lần thứ 9, năm 2001].
Các dự án tài trợ, dựa trên phương pháp tiếp cận “Phát triển với sự tham gia cộng đồng”, yêu cầu sự tham gia nhiều hơn của địa phương. Các nhà tài trợ, điển hình là NHTG, đưa ra và áp dụng khái niệm “Phát triển lấy cộng đồng làm định hướng” (tạm dịch từ cụm từ Community Driven Development – CDD). Đó là cách tiếp cận trao quyền quyết định, nguồn lực và dự án cho các nhóm cộng đồng. Ở Việt Nam, việc giao quyền quản lý đầu tư công trình CSHT cho xã, thậm chí thôn bản, là cấp gần với cộng đồng nhất, thay vì cấp huyện và tỉnh ở rất xa người dân, chính là biểu hiện cụ thể của cách tiếp cận này. Một tác dụng của nó là lắng nghe tiếng nói của cộng đồng nhiều hơn qua việc đem quyền quyết định đến trao cho họ. Nó cũng giúp xây dựng năng lực quản lý và kỹ thuật của các tổ chức cấp cơ sở. Cách tiếp cận này giúp tăng quyền làm chủ dự án của cộng đồng, tạo ra tính bền vững cho dự án.
Phân cấp và Phát triển với sự tham gia của cộng đồng gắn kết chặt chẽ với nhau. Để
phân cấp thành công, cần phải tiếp cận với cộng đồng, cho họ quyền để tác động tới các quyết định chính sách công, và cung cấp quyền lợi cho chính quyền cơ sở để họ có trách nhiệm giải trình trước cộng đồng của mình. Phát triển với sự tham của cộng đồng chỉ có thể thành công khi quyền hạn, quyền sở hữu, trách nhiệm giải trình và các
nguồn lực được chuyển giao cho chính quyền cơ sở và cộng đồng. 9
Một nghiên cứu của NHTG gần đây đã so sánh một cách có hệ thống các dự án của chương trình 135 và các dự án CDD đã được tiến hành ở cả 3 miền. Kết quả cho thấy người dân trong làng cũng như các cán bộ xã đều thừa nhận rằng mức độ tham gia của
9 Trang 90 của Báo cáo “Quản lý và Điều hành, Báo cáo phát triển Việt Nam 2005”, báo cáo chung của các nhà
người dân ở các dự án CDD cao hơn. Mức độ hài lòng cũng cao hơn một cách đáng kể trong các dự án CDD về quá trình lựa chọn, vị trí và mức độ đóng góp của địa phương. Bên cạnh đó, các dự án CDD làm tốt hơn các dự án trong chương trình 135 về tính minh bạch, tạo việc làm và xây dựng năng lực địa phương.
Liên quan đến phân cấp quản lý đầu tư công trình CSHT cấp xã, không thể không nhắc tới khái niệm lập kế hoạch có sự tham gia của cộng đồng. Kết quả của quá trình này là các kế hoạch phát triển thôn bản (VDP), kế hoạch phát triển xã (CDP) được xây dựng với sự tham gia của chính người dân. Lộ trình phân cấp tại Việt Nam thể hiện dưới đây trong hộp.
Các tiếp cận này được đưa vào áp dụng ở Việt Nam thông qua các dự án quốc tế sau :
Năm 1995: dự án SFDP Sông Đà (do GTZ hỗ trợ) bắt đầu làm VDP tại Sơn La
Năm 1996: dự án RIDEF (do UNDP và UNCDF tài trợ) tiến hành lập KH và quản lý XD CSHT cấp xã có sự phân cấp tại Quảng Nam và Đà Nẵng.
Cùng thời gian đó, một số các dự án khác: RDLL Đak Lắc, SMNR-CV Quảng Bình, ETSP: Hòa Bình, Huế, Đak Nông, ILMC Thanh Hóa, AP2015: Đăc Lak, Sơn La, Quảng Bình, Thanh Hóa, NARUDEP Nghệ An, IFAD Tuyên Quang, Hỗ trợ cải cách hành chính Hậu Giang.
Tác động tích cực của cách tiếp cận VDP/CDP:
VDP do chính người dân địa phương lập ra và chính họ tham gia thực thi, tham gia hưởng lợi, do đó họ có trách nhiệm cao hơn, tự giác đóng góp và bảo vệ tốt hơn cho các công trình địa phương. VDP góp phần nâng cao dân chủ cấp cơ sở.
VDP/CDP mang lại lợi ích về kinh tế: chi phí đầu tư làm VDP/CDP tại mỗi thôn bản là không cao so với tổng mức đầu tư (bao gồm xây dựng năng lực, lập KH tại thôn bản và xã, quản lý chất lượng, giám sát và đánh giá…) Hạn chế chung của cách tiếp cận lập kế hoạch VDP/CDP:
VDP/CDP mới dừng lại trong khuôn khổ các dự án tài trợ quốc tế, chưa được các ban ngành địa phương thừa nhận như một công cụ lập kế hoạch chính thức để làm cơ sở cho các cấp phê duyệt ngân sách và kế hoạch thực thi.
Chưa triển khai rộng rãi và lồng ghép tất cả các hoạt động phát triển toàn diện của địa phương.
Việc phân bổ ngân sách Nhà nước cho các cấp xã/ thôn vẫn được thực hiện theo phương pháp truyền thống.
Một số ý kiến cho rằng, VDP/CDP đúng về mặt phương pháp luận, phương pháp này có ưu điểm là hỗ trợ cho việc xây dựng kế hoạch phát triển KT-XH cấp xã/thôn bao gồm các hoạt động đầu tư của dự án (chứ không đơn thuần là kế hoạch đầu tư của dự án). Tuy nhiên, một số ý kiến cho rằng, phương pháp này vẫn cần phải hoàn thiện về các nội dung chi tiết, đảm bảo tính khả thi.
[Nguồn: Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ và UNDP, Dự án VIE/01/023, Báo cáo nghiên cứu Phân cấp quản lý đầu tư các công trình cơ sở hạ tầng tại cấp xã, Hà Nội - 2005].
Việc thực hiện một số mô hình phân cấp quản lý hạ tầng trong các dự án đã góp phần đưa việc phân cấp đầu tư trở nên quen thuộc hơn với các cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương, góp phần làm cho nhận thức của các ngành, các cấp về phân cấp được nâng cao. Quá trình phân cấp đã tạo tiền đề cho quá trình tham gia của người dân đối với các nội dung đầu tư về cấp xã, mà trước hết là tham gia vào đầu tư xây dựng các công trình cơ sở hạ tầng cấp xã/thôn.
Việc cấp xã được làm chủ đầu tư một số công trình cơ sở hạ tầng đã trở thành những tín hiệu khả quan cho tiến trình phân cấp. Phân cấp đã đưa dự án thực sự về đến xã và thôn bản. Kết quả là cấp xã và người dân đã phần nào đóng đóng góp nguồn lực và công sức vào việc cải thiện cơ sở hạ tầng ở nông thôn. Trong một số dự án, sức mạnh của cấp cơ sở và khả năng của người dân đã được khơi dậy. Quan hệ cởi mở mang tính dân chủ đã được thiết lập từ cấp tỉnh đến cấp xã, chính quyền cơ sở và người dân đã tham gia tích cực vào quá trình thực hiện dự án.
Một số dự án và một số tỉnh đã nỗ lực rất nhiều nhằm tìm ra cách thức thực hiện phù hợp trong quá trình phân cấp và trao quyền tự quyết về cấp cơ sở. Tuy nhiên, ở một số tỉnh khác thì việc thực hiện lại gặp nhiều khó khăn, và đôi khi phân cấp lại trở thành gánh nặng cho cấp cơ sở. Điều này có thể do các nguyên nhân kinh tế - xã hội trong phạm vi từng địa phương cụ thể . Ví dụ như ở các khu vực miền núi phía bắc, các cộng đồng cô lập với nhau về mặt địa lý và đôi khi khác biệt nhiều về mặt văn hoá. Trình độ văn hoá, khả năng đọc viết và làm tính cơ bản còn rất thấp cũng như rào cản về ngôn ngữ đã tạo môi trường bất lợi cho sự tham gia của cộng đồng vào việc thực hiện các dự án phức tạp. Ngoài ra, việc tiếp cận với cơ sở hạ tầng cơ bản và truyền thông yếu kém, sự hạn chế về năng lực từ phía chính quyền cơ sở và người dân cùng tâm lý trông chờ, ỷ lại đã ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả của phân cấp. Bên cạnh những nguyên nhân mang tính lịch sử xã hội nêu trên thì phân cấp quản lý đầu tư hiện nay
chưa có cơ sở pháp lý rõ ràng, và các nội dung liên quan tới phân cấp cũng đang bị chi phối bởi nhiều văn bản pháp quy, trong đó không ít những nội dung quy định trong các văn bản này có sự chồng chéo hoặc không nhất quán. Việc đó đã gây ra rất nhiều khó khăn cho các địa phương trong công tác hướng dẫn, tổ chức quản lý và thực thi phân cấp.
Nhìn chung, các văn bản pháp lý được ban hành trong giai đoạn vừa qua đã góp phần làm rõ chức năng quản lý nhà nước, chức năng của chủ đầu tư trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng; xác định rõ hơn mục tiêu, phạm vi và đối tượng quản lý; phân cấp cụ thể hơn quyền hạn, trách nhiệm của các cấp, các ngành trong các khâu của quá trình đầu tư, triển khai thực hiện dự án đầu tư và thanh quyết toán vốn đầu tư. Nhiều thủ tục hành chính trong quá trình đầu tư và xây dựng đã được đơn giản hoá. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực của cơ chế phân cấp quản lý đầu tư xây dựng được thể hiện trong các văn bản pháp lý nêu trên, hiện nay nhiều nội dung nêu trong đó đã tỏ ra không còn phù hợp với yêu cầu của quá trình phân cấp quản lý và tăng cường dân chủ cấp cơ sở. Có những tồn tại ngay trong nội dung của quy chế đầu tư và xây dựng hiện hành: chưa đủ rõ ràng và chưa được hiểu một cách thống nhất nên vận dụng trong thực tế rất khó khăn. Việc phân cấp quản lý trong các dự án còn thể hiện tính tự phát, chưa phù hợp với thực tế khách quan ở từng địa phương và từng dự án.
Trong hoàn cảnh phân cấp quản lý đầu tư ở Việt Nam mới chỉ ở giai đoạn thử nghiệm, các nguồn lực còn thiếu thốn, năng lực các bên tham gia còn hạn chế thì việc tạo ra một khung pháp lý thống nhất, ổn định lâu dài là tiền đề cho sự thành công của phân cấp.