6. Giả thuyết nghiên cứu và khung lý thuyết
3.2.3 Chính quyền cấp xã
Bầu cử Hội đồng Nhân dân đã có những cải cách trong những năm gần đây và hiện được điều chỉnh bởi Luật bầu cử đại biểu Hội đồng Nhân dân năm 2003. Luật bầu cử 2003 nêu rõ rằng “việc bầu đại biểu Hội đồng Nhân dân sẽ được tổ chức trên nguyên tắc toàn dân bầu cử, bình đẳng, trực tiếp và bỏ phiếu kín”. Cử tri là tất cả mọi công dân từ 18 tuổi trở lên, nhưng họ phải có tên được liệt kê trong danh sách cử tri ở nơi cư trú thì mới được coi là đủ tư cách bỏ phiếu.
Yêu cầu chính thức đối với những người ứng cử là phải từ 21 tuổi trở lên và là công dân Việt Nam. Trên thực tế, quá trình ứng cử không hề đơn giản. Theo Luật bầu cử năm 2003, Mặt trận Tổ quốc được giao nhiệm vụ thực hiện quá trình đề cử bằng cách “tổ chức tham khảo ý kiến để lựa chọn và đề cử ứng viên”. 90 ngày trước cuộc bầu cử, mỗi cấp (xã, huyện và tỉnh) thành lập một Hội đồng Bầu cử gồm đại diện của Hội đồng Nhân dân, Uỷ ban Nhân dân, các uỷ ban thuộc Mặt trận Tổ quốc và các cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị và tổ chức chính trị xã hội. Thành phần hội đồng bầu cử này phải được sự phê chuẩn của cấp trên nữa. Hội đồng bầu cử đôi khi cũng chọn những người không phải là Đảng viên ra ứng cử, nhưng những người này chỉ chiếm thiểu số. Vì hội đồng bầu cử do những người hiện đang tham gia chính trị nắm, nên các cuộc bầu cử thường có sự chi phối của một vài người, hoán đổi vị trí giữa Uỷ ban Nhân dân, Hội đồng Nhân dân và các tổ chức đoàn thể. (Ví dụ, một vị chủ tịch Uỷ ban Nhân dân xã được phỏng vấn ở Hà Tĩnh được chỉ định làm chủ tịch năm 2004, nhưng trước đó đã làm ở xã hơn 25 năm với tư cách là Bí thư chi bộ xã, trước đó nữa là Chủ tịch Hội đồng nhân dân trong 10 năm, và chủ tịch uỷ ban tổ chức đoàn thể trong 11
năm) [52; 36].Các hạn chế của quá trình đề cử giới hạn tập hợp những người có đủ tư
cách để có được kinh nghiệm chính trị ở Việt Nam, điều này ảnh hưởng nghiêm trọng và tiêu cực tới sự tham gia của người dân. Khi danh sách ứng cử viên đã được hội đồng bầu cử phê chuẩn, chiến dịch bắt đầu. Các ứng viên vận động bầu cử thông qua các cuộc họp với cử tri hoặc qua phương tiện đại chúng, nhưng các cuộc họp cử tri phải do Mặt trận Tổ quốc chuẩn bị trước. Vào ngày bầu cử, các điểm bỏ phiếu mở cửa từ sáng và cử tri phải tự mình tới điểm bỏ phiếu và xuất trình thẻ cử tri. Tỷ lệ cử tri đi bỏ phiếu thường được báo cáo là đạt 99% hoặc cao hơn.
Tuy nhiên Hội đồng Nhân dân ở đa số các địa bàn có năng lực hạn chế và chỉ giám sát ở mức ít nhất. Vai trò của họ thường thiên về việc duyệt ngân sách và chính sách được trình lên cho họ, chứ không phải là tự mình chủ động kiểm tra và điều tra công việc của chính quyền. Một vấn đề lớn là Luật Hội đồng Nhân dân năm 2003 không xác định bất kỳ một hình phạt nào mà Hội đồng Nhân
dân có thể áp dụng đối với các cơ quan nhà nước trong trường hợp có những yếu kém trong công việc của Uỷ ban Nhân dân hoặc các tổ chức khác. Một vấn đề khác là Hội đồng Nhân dân thiếu cán bộ chuyên môn nên không thể giám sát một cách hiệu quả. Một số dự án gần đây của UNDP và Chính phủ Đan Mạch đã tìm cách chuyên nghiệp hoá Hội đồng Nhân dân bằng cách xây dựng năng lực cho đội ngũ cán bộ họ có thể thực hiện tốt hơn các nghĩa vụ của mình theo luật định. Nhưng vẫn còn cần làm nhiều hơn nữa.
[Nguồn: Đẩy mạnh chiếu sâu dân chủ và tăng cường sự tham gia của người
dân ở Việt Nam, UNDP và Viện Khoa học Xã hội Việt Nam, Hà Nội – 2006].
Hội đồng Nhân dân được bầu thông qua hệ thống này thì ra sao? Một nghiên cứu gần đây về một số Hội đồng Nhân dân xã cho thấy rằng người dân tộc thiểu số có tỷ lệ đại biểu tương đương với tỷ lệ dân số của họ (15% đại biểu Hội đồng Nhân dân). Tuy nhiên, phụ nữ có tỷ lệ đại diện thấp hơn, với 20% số đại biểu Hội đồng Nhân dân xã là
nữ [16].Dù sao, Việt Nam vẫn đứng đầu các nước châu Á về tỷ lệ đại biểu nữ trong
Hội đồng địa phương [50]. Một nửa đại biểu Hội đồng Nhân dân được điều tra đã phục vụ một nhiệm kỳ, 25% đã phục vụ hai nhiệm kỳ 5 năm và 25% hơn hai nhiệm kỳ. Sau đây là một vài các con số thể hiện thành phần của các hội đồng. Trong đợt bầu cử Hội đồng Nhân dân năm 2004 của Hà Nội, 95 ứng viên đã được bầu. Trong số những người trúng cử, 31,5 % là nữ, 8% dưới 35 tuổi, 7% không phải là Đảng viên, nhưng chỉ 1% là tự ứng cử. Ở thành phố Hồ Chí Minh, trong số các ứng cử viên trúng cử, 21% là phụ nữ, 6% dưới 35 tuổi, 17% không phải là Đảng viên, và 5% là người dân tộc thiểu số.Tuy nhiên, ở một số nơi, nhất là Tây nguyên, tỷ lệ đại biểu Hội đồng
Nhân dân là người dân tộc thiểu số còn thấp [52; 37].Hơn nữa, theo ước tính của Bộ
Nội vụ chỉ khoảng 8,5% đại biểu Hội đồng Nhân dân là „dân thường‟ – những người không phải là cán bộ của nhánh hành pháp, tổ chức đoàn thể, quân đội hoặc các cơ quan nhà nước khác, hoặc là Đảng viên [39].
Khi đã được bầu vào vị trí, Hội đồng Nhân dân làm gì? Hội đồng Nhân dân sẽ thực hiện một loạt vai trò: giám sát nhánh hành pháp; là „cầu nối‟ thông tin từ trên xuống đến người dân; kiến nghị lên các cơ quan Nhà nước để đảm bảo thực thi luật pháp; và giải quyết đơn thư của cử tri. Tại phiên họp hai lần một năm, Hội đồng Nhân dân sẽ thông qua kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của địa phương; phê duyệt dự toán và phân bổ ngân sách; kiểm tra các báo cáo hoạt động của nhánh tư pháp và nhánh hành pháp ở cùng cấp.
Bên cạnh chức năng là cơ quan giám sát của HĐND xã, UBND xã có vai trò là đơn vị tổ chức, chỉ đạo thực hiện các hoạt động tham gia của cộng đối với quá trình đầu tư
xây dựng các công trình CSHT ở cấp xã/thôn. Từ việc tuyên truyền phổ biến thông tin, đến việc tổ chức khai thác sử dụng vận hành và duy tu bảo dưỡng các công trình CSHT, chính quyền cấp xã đã phát huy được vai trò của mình.
Đánh giá về hiệu quả làm việc của chính quyền xã, phần lớn người dân đều tỏ ra hài lòng với cách thức đã làm. Kết quả thống kê cho thấy, có 72,5% ý kiến hài lòng với cách làm của chính quyền, 5,5% không hài lòng và 22,2% không biết mình có hài lòng hay không. Tuy nhiên, với tỷ lệ người dân hài lòng như vậy chứng tỏ chính quyền xã có tín nhiệm với người dân và việc làm của họ thật sự có ý nghĩa đối với cộng đồng.
Bảng 10: Sự hài lòng của ngƣời dân với cách làm của chính quyền xã
STT Mức độ hài lòng Số lƣợng Tỷ lệ (%) 1 Hài lòng 276 72,3 2 Không hài lòng 21 5,5 3 Không ý kiến 85 22,2 Tổng 382 100
Đối với việc huy động các ngụồn lực đóng góp từ phía cộng đồng, chính quyền xã đã làm tốt điều này. Kết quả đánh giá dưới đây của người dân thể hiện rõ hơn vai trò của chính quyền xã trong quá trình tham gia của cộng đồng.
Biều đồ 12: Ý kiến của cộng đồng về việc tổ chức và huy động các nguồn lực của chính quyền xã 84 7.5 8.5 Công bằng Không công bằng Không biết
Theo kết quả phân tích ở trên, hầu hết những người dân đều cho rằng, chính quyền đã tổ chức và huy động sự tham gia đóng góp các nguồn lực từ phía cộng đồng cho quá trình phát triển CSHT ở cấp xã/thôn là công bằng. Điều này cũng thể hiện sự tín nhiệm và vai trò quan trọng của chính quyền cấp xã trong quá trình tham gia của người dân.
2.3.4 Các tổ chức trung gian/xã hội dân sự
Trong nghiên cứu này, các tổ chức trung gian được coi là những yếu tố cấu thành của xã hội dân sự; nghĩa là các tổ chức trung gian này được coi như là “vũ đài nằm ngoài gia đình, nằm ngoài nhà nước, nằm ngoài thị trường, là nơi người dân liên kết với nhau để thúc đẩy các quyền lợi chung‟‟ như các định nghĩa của luận văn đã nêu. Tuy nhiên, có thể nói rằng, ranh giới của vũ đài này khá mờ nhạt, vì ở Việt Nam các tổ chức trung gian chính và truyền thống thuộc xã hội dân sự không có sự có mối quan hệ với nhà nước và không tách khỏi nhà nước.
Hiện nay các tổ chức trung gian (hay các tổ chức chính trị - xã hội) ở Việt Nam bao gồm (nhưng không hạn chế) như sau: các tổ chức quần chúng, các hội nghề nghiệp và các tôr chức bảo trợ, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức tại cộng đồng [9; 11-12]. Quyền được tổ chức hội, nhóm của người dân được qui định trong Luật tổ chức hội, hiệp hội ra đời năm 1857. Khung luật định này gần đây đã được điều chỉnh trong Nghị định 88 về tổ chức, hoạt động và quản lý các hội6. „Hội‟ trong nghị đinh này được hiểu là: „các tổ chức tình nguyện của nhân dân, các tổ chức của người Việt Nam có chung chuyên môn, sở thích, giới tính cùng chung mục đích tập hợp, thống nhất các thμnh viên, các hoạt động thường xuyên, không vì mục đích cá nhân để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp và để giúp đỡ lẫn nhau hoạt động hiệu quả góp phần cho sự phát triển kinh tế-xã hội của đất nước‟. Để đăng ký tư cách pháp nhân, các hội phải bầu ban sáng lập, có điều lệ hoạt động và tên các thành viên đăng ký tham gia. Ví dụ để một hội hoạt động trong một xã phải có ít nhất chữ k ý của 10 công dân và/hoặc tổ chức tình nguyện đăng ký tham gia hội đó [46; 33]. Bảng dưới đây sẽ phân loại chi tiết hơn về các loại tổ chức trung gian này:
6 Nghị đinh số 88/ND-CP (30/07/2003) của Chính phủ qui định về tổ chức, hoạt động và quản l ý của các tổ chức hội, nhóm.
Bảng 11: Các tổ chức trung gian (chính trị xã hội) ở Việt Nam
Nhóm Các loại tổ chức trong nhóm Quan hệ với nhà nƣớc Định nghĩa của Việt Nam
Các Tổ chức Quần chúng
1. Hội liên hiệp Phụ nữ
Mặt trận Tổ quốc Các tổ chức chính trị xã hội
2. Hội Nông dân 3. Đoàn Thanh niên 4. Hội Cựu Chiến binh
5. Tổ chức Công nhân (Tổng Liên đoàn Lao động Việt Nam).
Các hội Nghề nghiệp và các tổ chức Bảo trợ
1. Các tổ chức bảo trợ như Hội Chữ thập đỏ, Liên minh Hợp tác xã, VUSTA, VUAL,…
1. Mặt trận Tổ quốc 2. Đăng ký với một tổ chức bảo trợ. Các tổ chức cấp Trung ương hoặc địa phương
1.Các Hội Nghề nghiệp xã hội 2. Các Hội Nghề nghiệp và xã hội; một số thuộc các NGO. 2. Các hội Nghề nghiệp Các NGO Việt Nam 1. Từ Thiện VUSTA, Bộ chủ quản,
UBND tỉnh hoặc hưyện Các tổ chức xã hội, các NGO
2. Các NGO về Tư vấn 3. Các NGO nghiên cứu 4. Các NGO về Giáo dục 5. Các NGO về Y tế Các tổ chức
tại cộng đồng
1. Các dịch vụ và phát triển hoặc theo hướng sinh kế Chi nhánh gián tiếp đối
với các tổ chức hoặc Bộ luật Dân sự. Nhiều tổ chức không đăng ký Các nhóm cộng tác nông thôn Các tổ chức dựa vào tín ngưỡng Các nhóm dân cư Các gia tộc 2. Các tổ chức dựa vào tín ngưỡng
3. Các nhóm dân cư 4. Các gia tộc
Tuy nhiên, đề tài không phân tích hết vai trò của các tổ chức được liệt kê nêu trên đối với sự tham gia của cộng đồng, mà chỉ tập trung vào nhấn mạnh vai trò hỗ trợ của các tổ chức trung gian chính/ truyền thống ở Việt Nam đối với sự tham gia của cộng đồng. Vai trò đó thể hiện ở việc các tổ chức này làm trung gian và hiệp thương các hoạt động tương tác đó giữa chính quyền địa phương với cộng đồng nông thôn. Từ góc nhìn này cần xem xét những cách thức qua đó diễn ra việc quyết định và thực hiện các hoạt động ở cấp địa phương – và tại điểm này chúng ta có thể bắt đầu thiết lập các mối liên kết với công tác lập kế hoạch dự án, các cơ cấu, tiến trình và thủ tục thực hiện. Như Fritzen (2000) đã chỉ ra, không có cách nào để việc thiết kế một dự án có thể tự động đưa lại sự làm chủ cho địa phương qua quá trình thực hiện. Tuy nhiên, có những cách tiếp cận có thể tăng cường ảnh hưởng của các cá nhân, các nhóm của địa phương và để tạo ra những yêu cầu từ cơ sở [46; 33].
Lê Bạch Dương et al (2001) đã xác định nhiều dạng tổ chức trung gian hoạt động trên giao diện này trong đó bao gồm: (i) các tổ chức đoàn thể (như Hội phụ nữ, Đoàn thanh niên, Hội nông dân, Mặt trận tổ quốc); (ii) các hội kỹ thuật (phần lớn nằm trong Liên hiệp các hội khoa học, kỹ thuật Việt Nam); (iii) các tổ chức cung cấp dịch vụ và dựa vào cộng đồng (như Hội sử dụng nước, các nhóm tín dụng, tiết kiệm và các hợp tác xã); các quĩ xã hội, quĩ từ thiện. Thập niên 90 đã chứng kiến sự nở rộ của các tổ chức hội, nhóm cấp quốc gia và ở từng địa phương, tuy nhiên đại bộ phận trong số này có thể coi như các „chân rết‟ của hệ thống nhà nước.
[Nguồn: Phát triển lấy cộng đồng làm định hướng ở Việt Nam, Ngân hàng Thế
gới và Bộ Kế hoạch Đầu tư, Hà Nội – 2003.
Như đã nêu ở trên, các tổ chức trung gian (hay xã hội dân sự) là “vũ đài nằm ngoài gia đình nhà nước và thị trường và là nơi mà người dân tụ hợp lại với nhau để thúc đẩy các quyền lợi chung”. Định nghĩa này chỉ đúng với Việt Nam với một thực tế là ranh giới giữa nhà nước và khu vực xã hội dân sự là rất không rõ ràng; thật không dễ dàng để có thể phân biệt khi nào các tổ chức chính trị xã hội hoạt động độc lập và khi nào theo định hướng của nhà nước. Ở hầu hết các địa phương, các tổ chức như Hội Phụ nữ, Hội Nông dân, Hội Cự chiến binh,…triển khai các chiến dịch do nhà nước khởi xướng, nhưng họ cũng thực hiện hàng ngàn dự án và chương trình tín dụng cho người nghèo. Ở cấp cơ sở, các tổ chức này hoạt động khá độc lập và đáp ứng được các nhu cầu của cộng đồng [9; 22].
Vai trò chính của các tổ chức trung gian này ở cấp xã/thôn là việc tuyên truyền và vận động người dân tham gia các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội - chính trị của địa phương. Đối với quá trình tham gia của người dân trong phát triển CSHT, các tổ chức
này đã đóng vai trò tích cực trong việc tuyên truyền, phổ biến và giải thích các thông tin về đầu tư xây dựng các công trình ở địa phương. Thông qua các bổi họp hay sinh hoạt chuyên môn, các tổ chức như Hội Nông dân, Hội Phụ nữ, Hội Cựu chiến binh,… thông qua các thành viên, đã tuyên truyền lồng ghép thông tin trong các hoạt động của mình. Nhờ vậy, người dân đã được tiếp nhận thông tin tốt hơn. Tiếp theo, cũng bằng các cơ chế hoạt động của mình, các tổ chức này cũng vậy động người dân tham gia các bước trong quy trình tham gia của người dân cũng như huy động sự đóng góp các nguồn lực của người dân. Họ cũng là những người có thể góp phần thúc đầy quá trình