3.2.2.1. Đối với HĐND
Khoản 2, Điều 113 Hiến pháp 2013 quy định: “HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật
ở địa phương và việc thực hiện Nghị quyết của HĐND” [41, Điều 113].
Theo đó, HĐND thực hiện 2 loại chức năng là “quyết định” và “giám sát”: - HĐND quyết định các vấn đề của địa phương do luật định;
- HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND.
Như vậy, ở vai trò thực hiện công vụ địa phương, HĐND sẽ quyết định chính sách địa phương về việc thực hiện công vụ địa phương; đồng thời giám sát việc thực hiện các chính sách này. Trong khi đó, đối với các công vụ của trung ương giao cho chính quyền địa phương thực hiện thì HĐND có trách nhiệm giám sát
với những điểm mới trong quy định tại Điều 112 về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương [52, tr.94].
Hoạt động của HĐND là nhằm thực hiện hai loại chức năng trên thông qua kỳ họp HĐND, hoạt động của Thường trực HĐND và hoạt động của các đại biểu HĐND. Đây chính là những vấn đề cần đổi mới để nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND ở cấp xã:
- Nâng cao chất lượng các kỳ họp HĐND:
Hoạt động của HĐND chủ yếu là thông qua các kỳ họp, vì vậy các kỳ họp phải được tiến hành đúng định kỳ theo luật định, nội dung kỳ họp phải được chuẩn bị đầy đủ, chất lượng và phải thông báo, cung cấp tài liệu trước cho đại biểu để có thời gian nghiên cứu, tìm hiểu. Các nội dung của kỳ họp có liên quan đến sự tham gia ý kiến của nhân dân thì phải được tiến hành lấy ý kiến cử tri thông qua hoạt động của Thường trực HĐND, của MTTQ và việc tiếp xúc cử tri của các đại biểu HĐND.
Các kỳ họp HĐND cấp xã hiện nay phổ biến chỉ diễn ra trong thời gian một ngày. Tuy rằng thời gian họp ngắn hay dài là tuỳ thuộc vào nội dung nhưng cũng cần thấy rằng 6 tháng HĐND mới họp một lần để bàn và quyết định những vấn đề quan trọng về phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an ninh ở địa phương. Nếu kỳ họp chỉ diễn ra trong một ngày và thường có nội dung khác, thời gian cho việc làm các thủ tục mang tính chất lễ nghi thì chắc chắn rằng các đại biểu HĐND không thể có đủ thời gian để nắm bắt, tham luận các giải pháp một cách dân chủ, thẳng thắn được, số lượng các ý kiến tham gia cũng rất hạn chế. Phải chăng nên quy định rõ thời gian họp bàn các nội dung thường kỳ của HĐND cấp xã tối thiểu phải một ngày, nếu có các nội dung khác thì phải bố trí thêm thời gian, không được lồng ghép.
Ngoài ra, cần chú ý đến kỹ năng điều hành kỳ họp HĐND của chủ toạ kỳ họp, vấn đề này cũng ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng kỳ họp cho
- Hoạt động của Thường trực HĐND cấp xã: Phải được duy trì thường xuyên trên cơ sở nhiệm vụ, quyền hạn đã được quy định như: Triệu tập và chủ toạ các cuộc họp của HĐND đúng kỳ hạn, đạt kết quả. Chủ động phối hợp với UBND dự kiến nội dung, thời gian chương trình kỳ họp, đôn đốc các bộ phận liên quan chuẩn bị tốt các nội dung được phân công để trình kỳ họp. Tăng cường công tác kiểm tra, đôn đốc việc triển khai thực hiện Nghị quyết của kỳ họp. Tổ chức tốt việc tiếp dân, đôn đốc việc giải quyết các đơn thư, kiến nghị, phản ánh của người dân. Đồng thời giữ mối liên hệ chặt chẽ với MTTQ, thông báo cho MTTQ biết những hoạt động của HĐND theo đúng quy chế phối hợp. Do đa số Chủ tịch HĐND là kiêm nhiệm nên Phó Chủ tịch HĐND phải tham mưu giúp Chủ tịch HĐND hoàn hành các nhiệm vụ trên, đồng thời thay mặt Chủ tịch HĐND giải quyết công việc khi được uỷ quyền.
- Nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của HĐND:
Để nâng cao chất lượng giám sát của HĐND điều quan trọng là phải ban hành: Luật giám sát của HĐND cụ thể hóa khoản 2 Điều 113 Hiến pháp về hoạt động giám sát của HĐND đối với việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND. Để nâng cao hiệu quả giám sát của HĐND, Luật giám sát của HĐND cần có chế tài cụ thể và đủ mạnh, nhất là có chế tài xử lý cơ quan, tổ chức, cá nhân không chấp hành nội dung yêu cầu qua giám sát.
Về nội dung giám sát cần tập trung 2 việc chính đó là: giám sát việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND và giám sát việc tuân thủ pháp luật của các ngành, các cấp… Về hình thức và phương pháp giám sát: ngoài việc giám sát của HĐND tại các kỳ họp thông qua các hoạt động xem xét các báo cáo (của Thường trực HĐND, UBND...) trình tại kỳ họp; chất vấn và trả lời chất vấn; xem xét văn bản quy phạm pháp luật; bỏ phiếu tín nhiệm v.v…Hoạt động này còn thông qua các hoạt động giám sát cụ thể của Thường trực
HĐND, các đại biểu HĐND theo phương thức giám sát chung hoặc giám sát chuyên đề. Phải xây dựng chương trình, nội dung giám sát đúng trọng tâm, phù hợp và tổ chức tốt các cuộc giám sát cụ thể. Điều này đòi hỏi vai trò, trách nhiệm, kinh nghiệm, năng lực và bản lĩnh trong hoạt động giám sát của Thường trực HĐND, các đại biểu HĐND.
Quá trình thực hiện giám sát, cần có sự phối hợp chặt chẽ với MTTQ và các tổ chức chính trị - xã hội, giữa hoạt động giám sát với công tác tiếp xúc cử tri… nhằm phát huy sức mạnh tổng hợp trong hoạt động giám sát và thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, Nghị quyết của HĐND. Phát huy vai trò của Thường trực HĐND cấp xã trong thực hiện giám sát, thực tiễn cho thấy: ở đâu Thường trực HĐND chủ động, năng động, quyết liệt, làm tốt vai trò điều hòa phối hợp hoạt động thì ở đó hoạt động của HĐND và công tác giám sát của HĐND phát huy hiệu quả tốt hơn.
- Nâng cao chất lượng hoạt động của đại biểu HĐND cấp xã.
Theo quy định tại Điều 1, Quy chế hoạt động của HĐND ban hành kèm theo Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH11: “Đại biểu HĐND là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương, gương mẫu chấp hành pháp luật, chính sách của Nhà nước, tuyên truyền, vận động nhân dân thực hiện
pháp luật, chính sách và tham gia vào việc quản lý Nhà nước” [62, Điều 1].
Để thực hiện được nhiệm vụ trên, hoạt động của đại biểu HĐND phải thể hiện có chất lượng ngay tại kỳ họp, tham gia thảo luận, biểu quyết các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn. Qua đánh giá thực tiễn chất lượng đại biểu HĐND cấp xã ở huyện Thọ Xuân nhiệm kỳ 2011-2016 (xem Chương 2) cho thấy việc nâng cao trình độ của đại biểu HĐND có ý nghĩa rất quan trọng để nâng cao chất lượng hoạt động. Đại biểu HĐND phải thường xuyên giữ mối liên hệ mật thiết với cử tri nơi bầu ra mình, chịu sự giám sát của cử tri, tiếp thu, phản ánh kịp thời những tâm tư, nguyện vọng, kiến nghị của nhân dân tới
các kỳ họp. Gương mẫu chấp hành và tích cực tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, nghị quyết của HĐND xã để nhân dân hiểu và tự giác thực hiện. Vận động nhân dân tham gia vào việc quản lý Nhà nước ở địa phương.
- Thực hiện nghiêm túc việc lấy phiếu tín nhiệm đối với các chức danh được HĐND xã bầu, mở rộng phạm vi lấy phiếu tín nhiệm đến các chức danh chuyên môn thuộc UBND cấp xã, đến đại biểu HĐND xã.
3.2.2.2. Đối với UBND
Khoản 2 Điều 114 Hiến pháp 2013 quy định: “UBND tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương; tổ chức thực hiện Nghị quyết của HĐND
và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao” [41, Điều 114].
Đổi mới và nâng cao chất lượng hoạt động chính là nâng cao hiệu lực, hiệu quả thực hiện chức năng, nhiệm vụ của UBND theo quy định nói trên. Muốn vậy, trước hết phải hoàn thiện các quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã và nâng cao chất lượng hoạt động của tập thể UBND, của Chủ tịch UBND, các thành viên UBND và đội ngũ cán bộ, công chức tham mưu giúp việc:
- Hoàn thiện các quy định của pháp luật về nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã theo hướng tăng cường phân cấp và quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể cũng như trách nhiệm của UBND cấp xã trong việc thực hiện quản lý hành chính nhà nước và thực hiện các dịch vụ công ở địa phương trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương. Sau đó ban hành một Nghị định riêng quy định chi tiết về chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp xã, bao gồm quy định chi tiết các nhiệm vụ, quyền hạn theo Luật tổ chức chính quyền địa phương và các Luật hiện hành có quy định nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp xã như: Luật đất đai 2013, Luật ngân sách 2002, Luật Khiếu nại 2011, Luật tố cáo 2011, Luật Xử lý vi phạm hành chính 2011, Luật tiếp công dân 2013, Luật Bảo vệ môi trường v.v…
- UBND cấp xã hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND theo quy định của pháp luật. Các kỳ họp của UBND phải đề ra được các biện pháp hữu hiệu trong việc tổ chức thực hiện Nghị quyết HĐND, các quyết định đưa ra phải sát, đúng thực tế, không trái pháp luật và phải đảm bảo đủ các điều kiện thực hiện:
+ Ngay từ đầu khóa UBND phải ban hành Quy chế làm việc toàn khóa của UBND, xác định được trách nhiệm của tập thể UBND, của từng thành viên UBND và các mối quan hệ về lãnh đạo, phối hợp công tác. Đồng thời xây dựng Chương trình công tác từng năm xác định những nhiệm vụ chủ yếu cần tập trung điều hành thực hiện; duy trì họp định kỳ của UBND theo đúng luật và họp đột xuất khi cần thiết. Tại mỗi kỳ họp phải chuẩn bị tốt báo cáo đánh giá kết quả hoạt động hàng tháng, quý, năm, xác định nhiệm vụ tiếp theo; phân công rõ trách nhiệm giải quyết các công việc của thành viên UBND, cán bộ, công chức. Định kỳ đánh giá rút kinh nghiệm công tác quản lý điều hành để có biện pháp khắc phục những mặt còn tồn tại, yếu kém.
+ Cần phải có quy định, UBND cấp xã định kỳ báo cáo tổng kết công tác và kiểm điểm phê bình trước nhân dân để nhân dân đánh giá nhận xét. UBND cấp xã phải thực sự lắng nghe và tiếp thu những ý kiến đóng góp đúng đắn của nhân dân theo phạm vi chức năng quyền hạn của mình. Ý kiến góp ý của nhân dân (trực tiếp hoặc thông qua HĐND, MTTQ và các đoàn thể) phải được xem xét giải quyết kịp thời và trả lời cho nhân dân rõ, không được để cho nhân dân phải đi lại nhiều lần, gây phiền hà sách nhiễu dân.
- Hoạt động của Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND phải dựa trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền theo luật định. Đề cao vai trò của Chủ tịch UBND với tư cách người đứng đầu, trách nhiệm của Phó Chủ tịch UBND đối với những lĩnh vực, nhiệm vụ được phân công. Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cần thường xuyên cải tiến lề lối làm việc, luôn giữ gìn phẩm chất đạo đức,
không ngừng học tập nâng cao trình độ, năng lực quản lý, điều hành và kiến thức pháp luật. Chủ động giải quyết kịp thời các kiến nghị, phản ánh khiếu nại của công dân theo thẩm quyền và đúng pháp luật. Kiên quyết đấu tranh với các hành vi hách dịch, cửa quyền, tham ô, xâm phạm lợi ích của nhân dân. Đối với các thành viên UBND phải hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao trên cơ sở nhiệm vụ của UBND và đúng chức năng quyền hạn theo luật định. Vì vậy các thành viên UBND phải có năng lực, phẩm chất đạo đức, trình độ chuyên môn phù hợp với công việc được đảm nhận.
- Đối với đội ngũ cán bộ, công chức tham mưu giúp việc: Cần duy trì đội ngũ cán bộ ổn định, nhất là những công chức thực hiện các nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước như địa chính-xây dựng, tư pháp-hộ tịch, văn hóa-xã hội, nông nghiệp-môi trường, trưởng công an, xã đội trưởng. Sự ổn định của đội ngũ công chức này sẽ giúp cho việc theo dõi, quản lý hoạt động thi hành pháp luật ở cấp xã một cách liên tục, hệ thống. Mặt khác, sự ổn định này đồng nghĩa với việc duy trì trình độ và kỹ năng thực thi công việc. Thực tế cho thấy, cứ sau mỗi nhiệm kỳ Đại hội Đảng hoặc bầu cử HĐND các cấp thì lại có một loạt sự thay đổi nhân sự trong bộ máy của UBND xã, thị trấn. Nhiều trường hợp được đào tạo, bồi dưỡng chuyên môn, vừa mới bố trí công việc thích hợp thì lại thay đổi, điều động.
3.2.3. Đẩy mạnh thực hiện dân chủ trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã
“Dân chủ xã hội chủ nghĩa là bản chất của chế độ ta, vừa là mục tiêu, vừa
là động lực của sự phát triển đất nước” [23, tr.84-85]. Hiến pháp năm 2013 tại
Điều 6 Hiến pháp ghi rõ: “Nhân dân thực hiện quyền lực Nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, HĐND và thông qua
các cơ quan khác của Nhà nước” [41, Điều 6]. Quy định này đã củng cố cơ sở
dân chủ đã trải qua quá trình thực hiện Nghị định 29/1998/NĐ-CP, Nghị định 79/2003/NĐ-CP và hiện nay là Pháp lệnh số 34/2007/PL-UBTVQH11. Quá trình đó đã thu được những kết quả to lớn nhưng cũng cho thấy những bất cập, tồn tại cần khắc phục như: dân chủ còn nặng tính hình thức, chưa có chế tài đảm bảo… Việc mở rộng thực hiện dân chủ trong tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã phải hướng đến để: Nhân dân không những cần được biết, được bàn, được làm, được kiểm tra mà phải được quyền quyết định và quyết định thực chất các vấn đề ở địa phương mình. Những việc liên quan đến đời sống của người dân thì người dân phải được tự mình quyết định. Đây là đòi hỏi bức thiết trong việc phát huy dân chủ trực tiếp hiện nay.
Để có dân chủ là thực chất thì cần xây dựng nếp sống dân chủ. Nếp sống dân chủ không đơn thuần được hiểu là việc tuân theo đúng những gì đã qui định trong luật, trong qui chế dân chủ, mà đó phải trở thành nhu cầu thường trực, thành hành vi, phong cách của mọi chủ thể thực hiện. Để hình thành nếp sống dân chủ, pháp luật cũng chỉ là một trong nhiều kênh tác động vào ý thức con người, muốn xây dựng nếp sống dân chủ cần chú ý đến các công cụ khác như tuyên truyền, giáo dục qua sách báo, phim ảnh, qua điều lệ của các tổ chức xã hội, đoàn thể… Những điều đó có thể được thực hiện thông qua các biện pháp:
- Thực hiện nghiêm túc Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn và các văn bản hướng dẫn thi hành. Trong thời gian tới cần tổng kết, đánh giá kết quả thực hiện Pháp lệnh và nghiên cứu ban hành Luật về thực hiện dân chủ ở cấp xã để nâng cao hiệu quả điều chỉnh, trong đó cần đưa ra được cơ chế xử lý vi phạm đối với những cá nhân thiếu tích cực, cố tình không thực hiện những vấn đề đã được cộng đồng dân cư bàn bạc, thống nhất một cách dân chủ, đúng quy định.
- Nghiên cứu quy định người dân địa phương bầu trực tiếp Chủ tịch UBND xã. Lợi ích của việc bầu trực tiếp chủ tịch UBND có