Theo Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB) thì bản chất của công tác bồi thường, hỗ trợ và TĐC khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho mục đích an ninh quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, đồng thời phải
đảm bảo lợi ích của những người bị ảnh hưởng để họ có một cuộc sống tốt hơn trước về mọi mặt: giảm thiểu đến mức thấp nhất các tác động của việc thu hồi đất.
Để thực hiện được phương châm đó thì trong công tác bồi thường, hỗ trợ và TĐC phải lấy phát triển con người là trung tâm, không chỉ là các chính sách bồi thường về vật chất. Từ quan điểm đó, chính sách bồi thường công bằng là bồi thường ngang bằng với tình trạng như không có dự án được áp dụng, sao cho đời sống của người dân bịảnh hưởng sau khi được bồi thường phải đạt được ngang với mức cũ của họ
trước khi có dự án. Tuy vậy, các chính sách này cũng có những khác biệt so với chính sách của Nhà nước Việt Nam như:
- Khái niệm hợp pháp hay không hợp pháp trong chính sách bồi thường, hỗ
trợ và TĐC là một trong những khác biệt có khả năng gây ra những vấn đề xã hội lớn khi áp dụng chính sách TĐC của WB, ADB. Theo các tổ chức này thì thiếu chứng thư hợp pháp về đất sẽ không ảnh hưởng tới bồi thường cho một số nhóm dân bịảnh hưởng và được mở rộng đối với cảđối tượng không bị thiệt hại vềđất và tài sản mà chỉ bịảnh hưởng tới mặt tinh thần.
Ở Việt Nam, trước kia chỉ bồi thường cho những người có chứng thư hợp pháp nhưng ở Nghịđịnh 197/2004/NĐ-CP, Nghị định 84/2007/NĐ-CP đã mở rộng hơn khái niệm hợp pháp, đồng thời có quy định rõ ràng các trường hợp không được bồi thường vềđất, nếu xét thấy cần được hỗ trợ thì UBND tỉnh ra quyết định đối với từng trường hợp cụ thể (Tổng cục Quản lý đất đai, 2009).
- Theo chính sách của ADB thì việc bồi thường, hỗ trợ và TĐC bao giờ cũng phải hoàn thành xong trước khi tiến hành thực hiện dự án, trong khi ở Việt Nam chưa có quy định rõ ràng về thời hạn này (rất nhiều dự án vừa giải tỏa mặt bằng vừa
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 18
triển khai thi công, chỗ nào GPMB xong thì thi công trước khi tránh lấn chiếm đất
đai); do vậy, nhiều gia đình còn chưa kịp thời sửa chữa, xây dựng lại hoặc xây dựng nhà ở mới ổn định trước khi bị giải tỏa.
- Quy định của ngân hàng ADB là không những phải thông báo đầy đủ các thông tin về dự án cũng như chính sách bồi thường, TĐC của dự án cho các hộ mà còn phải tham khảo ý kiến và tìm cách thỏa mãn các yêu cầu chính đáng của họ
trong suốt quá trình thực hiện. Ở Việt Nam, thực tế cho thấy việc thực hiện đầy đủ
nội dung này là rất khó khăn, vì lịch sử sử dụng đất rất phức tạp và khó có thể thỏa mãn được yêu cầu rất lớn của người bị thu hồi đất.
- Theo quy định của ngân hàng ADB, ngoài giám sát nội bộ, cơ quan thực hiện dự án phải thuê một số tổ chức bên ngoài giám sát độc lập đểđảm bảo những thông tin khách quan. Nhiệm vụ của cơ quan giám sát độc lập phải kiểm tra quá trình triển khai TĐC. Từ đó, có những kiến nghị về biện pháp giải quyết sao cho công tác TĐC đạt mục tiêu cuối cùng là giải quyết hết những vướng mắc nảy sinh. Các chính sách hiện hành ở Việt Nam chưa áp dụng cơ chế giám sát độc lập về TĐC. Vì vậy, việc giám sát
độc lập công tác TĐC là công tác khá mới mẻ ở Việt Nam nên cần có thời gian phù hợp để ban hành quy định và làm quen với công việc này.
1.3 Bồi thường, hỗ trợ và tái định cưở Việt Nam
1.3.1 Chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cưở Việt Nam qua các thời kỳ
1.3.1.1 Thời kỳ trước khi có Luật Đất Đai năm 1993
Luật Đất đai năm 1987 ra đời dựa trên quy định đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý. Tại Khoản 4 Điều 48 quy định: “Đền bù thiệt hại thực tế cho người đang sử dụng đất bị thu hồi để giao cho mình, bồi hoàn thành quả lao động và kết quảđầu tưđã làm tăng giá trị của đất đó theo quy định của pháp luật” (Quốc hội, 1987).
Ngày 31/5/1990, Hội đồng Bộ trưởng ban hành Quyết định 186-HĐBT về
bồi thường thiệt hại đất nông nghiệp, đất có rừng để sử dụng vào mục đích khác. Căn cứ để tính mức bồi thường thiệt hại về đất nông nghiệp và đất có rừng tại Quyết định này là diện tích, chất lượng và vị trí đất. Toàn bộ tiền bồi thường phải
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 19
nộp vào ngân sách Nhà nước và được điều tiết theo phân cấp ngân sách Trung ương 30%, địa phương 70% để sử dụng vào mục đích khai hoang, phục hoá và định canh,
định cư cho nhân dân vùng bị thu hồi đất.
Hiến pháp 1992 ra đời là bước ngoặt quan trọng trong việc xây dựng chính sách pháp luật đất đai nói chung và chính sách bồi thường, GPMB nói riêng. Tại
Điều 17 quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý theo quy hoạch và pháp luật”. Tại Điều 18 quy định “Các tổ chức và cá nhân được Nhà nước giao đất sử dụng lâu dài và được chuyển nhượng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật”. Tại Điều 23 quy định “Tài sản hợp pháp của cá nhân, tổ
chức không bị quốc hữu hoá; Trong trường hợp thật cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh và vì lợi ích của quốc gia, Nhà nước trưng mua hoặc trưng dụng có bồi thường tài sản của cá nhân hoặc tổ chức theo thời giá thị trường; Thể thức trưng mua, trưng dụng do luật định” (Quốc hội, 1992).
1.3.1.2 Thời kỳ từ 1993 đến 2003
Hiến pháp 1992 đặt nền móng cho việc xây dựng chính sách bồi thường GPMB. Trên cơ sở Hiến pháp 1992, Luật đất đai 1993 được Quốc hội thông qua và có hiệu lực từ ngày 15 tháng 10 năm 1993. Với quy định "đất có giá" và người sử
dụng đất có các quyền và nghĩa vụ, đây là sựđổi mới có ý nghĩa rất quan trọng đối với công tác bồi thường GPMB của Luật đất đai năm 1993. Về vấn đề thu hồi đất (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
được Luật Đất đai năm 2013 quy định tại Điều 27 và Điều 28, cụ thể: trong trường hợp thật cần thiết, Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng thì người bị thu hồi đất được đền bù thiệt hại, trước khi thu hồi đất phải thông báo cho người đang sử dụng biết về lý do thu hồi, thời gian, kế hoạch di chuyển, phương án đền bù thiệt hại (Quốc hội, 1993).
Để hướng dẫn về chính sách thu hồi đất, ngày 17 tháng 9 năm 1994 của Chính phủ ban hành Nghị định số 90/CP quy định về việc bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích an ninh, quốc phòng, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Ngoài mục đích thu hồi đất sử dụng cho quốc phòng, an ninh quy định tại Điều 65 Luật Đất đai năm 1993 thì tại Khoản 2 Điều 1 Nghị định số
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 20
90/CP còn quy định cụ thể các trường hợp thu hồi đất cho mục đích công cộng: “Đất sử dụng vào mục đích công cộng và lợi ích quốc gia là đất dùng để xây dựng
đường giao thông, cầu, cống, vỉa hè, hệ thống cấp thoát nước sông, hồ, đê, đập, trường học, bệnh viện, chợ, công viên, vườn hoa, công trình văn hoá, khu vui chơi giải trí công cộng, quảng trường, sân vận động, sân bay, bến cảng, nghĩa trang liệt sĩ, đất dùng vào xây dựng đập hoặc hồ thuỷđiện, đường dây tải điện, các công trình kết cấu hạ tầng, công trình thuỷ lợi, công trình nghiên cứu khoa học, xây dựng công sở (trụ sở cơ quan Nhà nước, tổ chức chính trị - xã hội) và các công trình khác theo quy định của Chính phủ”.
Sau gần 4 năm thực hiện Nghịđịnh 90/CP, do thời kỳ này tình hình sử dụng
đất đai có nhiều biến động, tình trạng mua bán, chuyển nhượng đất đai bất hợp pháp xảy ra ở nhiều địa phương tạo ra cơn “sốt đất” đột biến và phức tạp làm cho giá đất “ảo” tăng cao, tăng nhanh. Đồng thời, do thực hiện chính sách phát triển kinh tế
hàng hóa nhiều thành phần có sựđiều tiết của nhà nước cùng với chính sách mở cửa thu hút đầu tư, các dự án trong nước và nước ngoài vào Việt Nam ngày càng nhiều kéo theo sự gia tăng nhu cầu sử dụng đất của các dự án. Do vậy, Nghị định 90/CP không còn phù hợp để điều chỉnh các quan hệ phát sinh về thu hồi đất trong thực tiễn cuộc sống. Vì vậy, Chính phủ đã ban hành Nghị định 22/1988/NĐ-CP ngày 24/04/1998 về việc đền bù thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục
đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng.
1.3.1.3 Thời kỳ từ 2003 đến 2013
Ngày 26 tháng 11 năm 2003, Quốc hội thông qua Luật số 13/2003/QH11 - Luật Đất đai (có hiệu lực từ ngày 01/7/2004), thay thế cho Luật Đất đai 1998. Luật
Đất đai 2003 có ý nghĩa quan trọng, đáp ứng yêu cầu mới đặt ra trong tiến trình phát triển kinh tế, ổn định chính trị, xã hội của đất nước, hội nhập kinh tế khu vực và quốc tế. Luật Đất đai 2003 quy định thêm về chế tài áp dụng xử lý vi phạm pháp luật trong quản lý và sủ dụng đất, quyết định cụ thể nhiệm vụ, quyền hạn của cơ
quan Nhà nước trong quản lý đất đai, trình tự, thủ tục thực hiện quyền của người sử
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 21
Điều 42: “Người bị thu hồi loại đất nào thì được bồi thường bằng việc giao đất mới có cùng mục đích sử dụng, nếu không có đất để bồi thường thì được bồi thường bằng giá trị quyền sử dụng đất tại thời điểm có quyết định thu hồi”. Để hướng dẫn việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo quy định của Luật Đất đai năm 2003, Chính phủđã ban hành một số nghịđịnh sau:
- Nghịđịnh số 188/2004/NĐ-CP ngày 16 tháng 11 năm 2004 của Chính Phủ
về phương pháp xác định giá đất và khung giá các loại đất.
- Nghịđịnh số 197/2004/NĐ-CP ngày 03 tháng 12 năm 2004 của Chính phủ
về bồi thường, hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất.
- Nghị định số 17/2006/NĐ-CP ngày 27 tháng 01 năm 2006 của Chính phủ
về sửa đổi, bổ sung một số điều của các Nghịđịnh hướng dẫn thi hành Luật đất đai và Nghịđịnh số 187/2004/NĐ-CP về việc chuyển công ty Nhà nước thành Công ty cổ phần.
Về cơ bản, chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư theo Luật Đất đai 2003 đã kế thừa những ưu điểm của chính sách trong thời kỳ trước, đồng thời có những đổi mới nhằm góp phần tháo gỡ các vướng mắc trong việc bồi thường GPMB. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện tại một số địa phương còn gặp rất nhiều khó khăn và hạn chế. Để tháo gỡ những vướng mắc, khó khăn trong công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư, ngày 25/5/2007 Chính phủđã ban hành Nghịđịnh 84/2007/NĐ-CP quy định bổ sung về việc cấp GCNQSDĐ, thu hồi đất, thực hiện quyền sử dụng đất, trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi nhà nước thu hồi đất và giải quyết khiếu nại vềđất đai (Chính phủ, 2007).
Nghị định 84/2007/NĐ-CP đã bổ sung thêm một số trường hợp bồi thường, hỗ trợ khi nhà nước thu hồi đất, đồng thời quy định cụ thể về trình tự, thủ tục bồi thường, hỗ trợ và tái định cư. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện còn phát sinh nhiều vấn đề phức tạp khó giải quyết liên quan đến chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư cho người có đất bị thu hồi. Do vậy, ngày 13 tháng 8 năm 2009, Chính phủ ban hành Nghịđịnh số 69/2009/NĐ-CP ngày 13/08/2009 của Chính Phủ về quy
Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Nông nghiệp Page 22
định bổ sung về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ và tái định cư.
Nghị định 69/2009/NĐ/CP tập trung vào việc làm rõ, bãi bỏ một số điều Nghị định 181/2004/NĐ-CP và Nghị định số 84/20067NĐ-CP... về một số những vấn đề cơ bản về quy hoạch sử dụng đất, giá đất, thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợđảm bảo quyền và lợi ích của người sử dụng đất, thực hiện hài hòa 3 lợi ích: của người dân, của Nhà nước và nhà đầu tư. Cụ thể: Đối với hộ nghèo, hộ có ít đất ở, đất nông nghiệp, chính sách bồi thường hỗ trợđã đổi mới, tăng mức hỗ trợđất vườn, đất ao, tăng mức hỗ trợổn định sản xuất và đời sống, mức hỗ trợ chuyển đổi nghề nghiệp, việc dạy nghề cho người có đất bị thu hồi được lập thành đề án riêng, có sự gắn kết chặt chẽ…; Đối với doanh nghiệp đầu tư được bổ sung trừ tiền khoản kinh phí tổ
chức bồi thường, hỗ trợ về đất vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất phải nộp; thủ tục hành chính về thu hồi đất, giao đất, bồi thường, tái định cư… được rút ngắn thời gian và đơn giản hơn do được lồng ghép thủ tục vềđất đai với thủ tục vềđầu tư xây dựng,…; Về phía Nhà nước, Nghị định đã đưa ra các biện pháp đảm bảo cho địa phương thực hiện tốt việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ tái định cư, phân định tách bạch, rõ ràng giữa bồi thường và hỗ trợ, xác định rõ nguồn kinh phí do NSNN chi trả, đa dạng hóa các hình thức bồi thường, hỗ trợ…
Liên quan đến vấn đề giải quyết việc làm và đào tạo nghề cho người có đất bị thu hồi, ngày 16/11/2012, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số
52/2012/QĐ-TTg về chính sách hỗ trợ giải quyết việc làm và đào tạo nghề cho người lao động bị thu hồi đất nông nghiệp
(adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});