Điều 109 Hiến pháp 1992 sửa đổi năm 2001 quy định:
“Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
Chính phủ thống nhất quản lý thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nước từ trung ương đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trọng sự nghiệp xây dựng và bỏa vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hóa của nhân dân.
Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”.
Trên cơ sở quy định này các quy định khác trong Chương VIII của Hiến pháp, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2001, Quy chế làm việc của Chính phủ, các Nghị định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuôc Chính phủ và Quyết định của Thủ tướng Chính phủ… đã được ban hành để Chính phủ thực hiện chức năng của mình. Thực tế tổ chức và hoạt động của Chính phủ hiện nay cần phải lý giải và làm rõ một số vấn đề sau:
Thứ nhất, nếu quyền lập pháp trong Hiến pháp 1992 được nhắc đến hai lần tại Điều 2 và Điều 83 thì quyền hành pháp chỉ được nhắc đến một lần duy nhất tại Điều 2. Các quy định về Chính phủ - cơ quan nắm giữ quyền hành pháp truyền thống – hoàn toàn “thoát ly” khỏi chức năng của mình.Vấn đề đặt ra là, trong tổ chức bộ máy nhà nước thì cơ quan nào sẽ nắm quyền hành pháp? Tại sao Chính phủ không được quy định là cơ qun hành pháp mà lại là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ
Trang 52
quan hành chính nhà nước cao nhất? Tính chất chấp hành thể hiện ra sao và tính chất hành chính cao nhất là như thế nào? Đây là vấn đề lý luận cần được giải đáp, có như vậy mới thể hiện được tính độc lập tương đối vốn có của quyền hành pháp.
Thứ hai, việc quy định Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội không có nghĩa Chính phủ là cơ quan dưới cấp của Quốc hội xét theo mối quan hệ theo chiều ngang. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và chịu sự ràng buộc về tổ chức bộ máy đối với Quốc hội nhưng để có một Chính phủ mạnh, tính chất độc lập và chủ động của quyền hành pháp phải được phát huy. Trong khi đó, Chính phủ theo Hiến pháp chỉ được đề cập đến với tư cách là cơ quan chấp hành và cơ quan hành chính nhà nước cao nhất mà thiếu đi một vế cực kỳ quan trọng là cơ quan hành pháp. Trong điều hành và hoạt động của một quốc gia, Chính phủ cần được trao quyền chủ động một cách thật sự để có thể hoạt động một cách hiệu quả, tất nhiên phải theo luật. Bên cạnh đó, cũng chưa phân định thẩm quyền lập pháp của Quốc hội với thẩm quyền lập quy của Chính phủ và quy định nguyên tắc ủy quyền lập pháp trong Hiến pháp. Vấn đề nào mà luật sẽ ủy quyền cho Chính phủ quy định chưa được hệ thống, vẫn mơ hồ chung chung.
Thứ ba, thực tế điều hành của Chính phủ trong thời gian từ khi Hiến phá 1992 ban hành một mặt vẫn mang nặng tư duy lãnh đạo tập thể theo mô hình Hội đồng Bộ trưởng theo Hiến pháp 1980. Điều này thể hiện rất rõ ở các quy định về thẩm quyền của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, trong Hiến pháp. Điều 109 Hiến pháp 1992 quy định: “Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”; Điều 112 liệt kê 11 nhiệm vụ, quyền hạn thuộc Chính phủ. Đối với Thủ tướng Chính phủ, Điều 110 Hiến pháp 1992 quy định: “Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”; Điều 114 liệt kê 6 nhóm nhiệm vụ, quyền hạn của Thủ tướng. Như vậy, cùng một lúc hình thành chế độ trách nhiệm tương tự như nhau ứng với hai chủ thể: một là trách nhiệm của tập thể Chính phủ, trong đó có Thủ tướng; hai là trách nhiệm cá nhân người đứng đầu – Thủ tướng Chính phủ. Vấn đề đặt ra là, đối với những thẩm quyền được quy định thuộc về Chính phủ, vai trò lãnh đạo và trách nhiệm của Thủ
Trang 53
tướng sẽ được xử lý như thế nào trong khi các quyết định của tập thể về nguyên tắc được thông qua dưới hình thức bỏ phiếu và Thủ tướng cũng như tất cả các thành viên khác với tư cách là thành viên Chính phủ chỉ có một lá phiếu. Các quy định như hiện nay không rõ, hay nói đúng hơn là không có cơ chế để xử lý triệt để về chế độ trách nhiệm của tập thể Chính phủ trước Quốc hội. Trong khi đó, với tư cách là người đứng đầu nội các, Thủ tướng không chỉ trách nhiêm trước Quốc hội về thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn quy định tại Điều 114 Hiến pháp mà về toàn bộ hoạt động của tập thể Chính phủ, của mỗi thành viên của Chính phủ, là người chịu trách nhiệm cuối cùng và toàn diện về kết quả hoạt động của Chính phủ.
Mặt khác, trong điều hành công việc và kể cả trong hoạt động lập pháp, tình trạng đẩy trách nhiệm lên Thủ tướng Chính phủ đã làm giảm vai trò của các Bộ trưởng, thành viên Chính phủ, dẫn đến tình trạng “quá tải” đối với Thủ tướng và cũng không rõ trách nhiệm của các Bộ trưởng trong Chính phủ.
Thứ tư, việc quy định trong Hiến pháp về chức danh Phó Thủ tướng Chính phủ như một yêu cầu về cơ cấu của Chính phủ, như một chức danh trên Bộ trưởng, chức danh trung gian giữa Thủ tướng và Bộ trưởng là vấn đề cần được qun tâm. Có thể đây là một điểm khá đặt biệt trong Hiến pháp nước ta. Thông thường Hiến pháp và các đạo luật chỉ đề cập đến quyền hạn, trách nhiệm của người đứng đầu một nhánh quyền lực, cũng như cơ cấu tổ chức cơ bản nhất của nhánh quyền lực đó. Cấp phó thường chỉ là cấp giúp việc, và do người đứng đầu phân công. Với việc quy định về Phó Thủ tướng ngay trong Hiến pháp sẽ phát sinh nhiều vấn đề khó lý giải như trách nhiệm của Phó Thủ tướng trong lĩnh vực được phân công đặt trong mối quan hệ với các Bộ trưởng, khi mà trách nhiệm của Bộ trưởng được quy định rất rõ tại Điều 117 Hiến pháp. Tóm lại, với cách quy định như hiện nay tạo ra một bất cập là không thể hiện rõ trách nhiệm của mỗi cá nhân, trong khi đó lại có sự đan xen, chồng chéo về trách nhiệm tập thể, trách nhiệm người được Thủ tướng phân công và trách nhiệm của người được Thủ tướng đề nghị bổ nhiệm đứng đầu một ngành, lĩnh vực.
Trang 54