5. Kết cấu luận văn
1.2.4. Ảnh hưởng của bội chi ngân sách Nhà nước
Bội chi ngân sách Nhà nước là một căn bệnh tác hại đến sự phát triển kinh tế nếu xử lý bội chi ngân sách Nhà nước không đúng đắn, cho dù bội chi ngân sách Nhà nước tùy nguyên nhân nào đi chăng nữa. Thực tế cho thấy, bội chi ngân sách Nhà nước không có nguồn bù đắp hợp lý sẽ dẫn đến lạm phát, gây tác hại xấu đến nền kinh tế cũng như đời sống xã hội. Nếu bội chi ngân sách Nhà nước được bù đắp bằng
cách phát hành tiền thêm vào sẽ dẫn tới bùng nổ lạm phát. Mà tác hại của lạm phát là rất lớn như phân phối lại thu nhập và của cải một cách ngẫu nhiên, gây biến dạng về cơ cấu sản xuất và làm việc trong nền kinh tế.
Chính phủ các quốc gia có thể sử dụng nợ công như là một công cụ để tài trợ vốn, đáp ứng nhu cầu đầu tư cho các dự án, công trình trọng điểm quốc gia, khuyến khích phát triển sản xuất, kích thích tăng trưởng kinh tế. Giải pháp tăng nợ công để bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước do cắt giảm thuế có thể sẽ góp phần kích thích tiêu dùng, tăng sản lượng, việc làm, tăng tổng sản phẩm quốc dân trong ngắn hạn. Tuy nhiên, thực tế cho thấy, trong dài hạn, một khoản nợ Chính phủ lớn cũng là nguyên nhân khiến cho lãi suất tăng, đầu tư giảm, tiết kiệm giảm và khuyến khích luồng vốn từ nước ngoài chảy vào, từ đó làm cho sự tăng trưởng sản lượng tiềm năng quốc gia chậm lại. Nợ công tăng cao, vượt quá giới hạn an toàn sẽ khiến cho nền kinh tế dễ bị tổn thương và chịu nhiều sức ép từ bên trong lẫn bên ngoài quốc gia.
Quy mô nợ công của Chính phủ tùy thuộc vào số nợ vay là để tài trợ cho tiêu dùng hay đầu tư và hiệu quả của việc đầu tư đó đến đâu. Nếu Chính phủ chấp nhận bội chi để tài trợ cho các dự án có hiệu quả, có khả năng sinh lời trong dài hạn, thì chính lợi tức từ dự án lại tạo ra và làm tăng nguồn thu trong dài hạn cho ngân sách Nhà nước, giúp ngân sách Nhà nước trả được gốc và lãi cho các khoản vay tài trợ bội chi trong quá khứ. Trường hợp bội chi ngân sách Nhà nước được sử dụng cho mục đích tiêu dùng tức thời thì phần lớn ảnh hưởng của nó chỉ tác động đến tổng cầu trong ngắn hạn (tại thời điểm bội chi xảy ra), và trong dài hạn nó không tạo ra một nguồn thu tiềm năng cho ngân sách Nhà nước mà chính nó làm nặng nề hơn khoản nợ công trong tương lai.
Bên cạnh đó, bội chi ngân sách Nhà nước cũng không hoàn toàn là tiêu cực. Bội chi ngân sách Nhà nước trong những năm qua được sử dụng như một công cụ trong chính sách tài khóa để kích thích sự tăng trưởng kinh tế. Chúng ta có thể dễ dàng nhận ra điều này thông qua cân đối ngân sách Nhà nước hàng năm. Về nguyên tắc, sau khi lấy tổng thu trừ đi tổng chi trong năm sẽ xác định được số thặng dư hoặc thiếu hụt ngân sách Nhà nước trong năm. Tuy nhiên, khi cân đối ngân sách chúng ta thường xác định số bội chi trước (thông thường tương đương với mức Quốc hội cho phép) và nguồn còn lại được Quốc hội cho phép chuyển nguồn sang năm sau. Đây là
chính sách ngân sách thận trọng khi áp dụng lý thuyết bội chi một cách chủ động và điều đó không gây xáo trộn trong chính sách kinh tế vĩ mô, nhưng phải cân nhắc và kiểm tra xem toàn bộ số bội chi có được sử dụng để chi đầu tư phát triển cho các dự án trọng điểm và hiệu quả, qua đó tạo thêm công ăn việc làm, tạo đà cho nền kinh tế phát triển, tăng khả năng tăng thu ngân sách Nhà nước trong năm sau hay không.
Nếu bội chi ngân sách ở một mức độ nhất định (dưới 5% so với tổng chi ngân sách trong năm) thì lại có tác dụng kích thích sản xuất phát triển. Vì thế ở những quốc gia có nền kinh tế phát triển, người ta vẫn chỉ cố gắng thu hẹp bội chi ngân sách Nhà nước chứ không hề có ý loại trừ nó hoàn toàn. Nhưng cho dù bội chi ngân sách Nhà nước ở mức nào đi chăng nữa thì nó vẫn đòi hỏi mọi Chính phủ phải có biện pháp thích hợp để kiểm soát và kiềm chế bội chi ngân sách.
Tóm lại, ở chương này, luận văn đã hệ thống một cách khái quát những vấn đề liên quan đến ngân sách Nhà nước như khái niệm, đặc điểm cũng như vai trò của ngân sách Nhà nước, bên cạnh đó cũng đưa ra khái niệm, phân loại, nguyên nhân và những tác động của bội chi ngân sách Nhà nước đến nền kinh tế nước ta hiện nay. Qua đó, cho chúng ta thấy được tầm quan trọng của ngân sách Nhà nước và có cái nhìn đúng đắn hơn về bội chi ngân sách Nhà nước, để từ đó có thể đưa ra những biện pháp thật sự hiệu quả để giải quyết tình trạng này.
CHƯƠNG 2
QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH VỀ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
2.1. Quy định pháp luật về cách thức xác định bội chi ngân sách Nhà nước
2.1.1. Chênh lệch thiếu giữa tổng số thu và tổng số chi ngân sách trung ương của năm ngân sách
Theo quy định tại Khoản 1, Điều 4 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật ngân sách Nhà nước năm 2002: “Bội chi ngân sách Nhà nước là bội chi ngân sách trung ương được xác định bằng chênh lệch thiếu giữa tổng số chi ngân sách trung ương và tổng số thu ngân sách trung ương của năm ngân sách”.20
Xác định bằng chênh lệch thiếu giữa tổng số thu và tổng số chi ngân sách trung ương của năm ngân sách: Chênh lệch thiếu là khoản thâm hụt mà tổng số chi vượt quá tổng số thu trong năm ngân sách, dẫn đến tình trạng bội chi ngân sách Nhà nước.
Bội chi ngân sách Nhà nước được tính toán từ tổng số chi và tổng số thu của ngân sách trung ương. Cụ thể:
Tổng số chi của ngân sách Trung ương bao gồm các khoản phải chi theo nhiệm vụ tức là: chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ của Chính phủ, chi viện trợ, chi cho vay, chi bổ sung dự trữ tài chính của Trung ương và chi bổ sung cho ngân sách địa phương. Ngoài ra, pháp luật còn cho phép ngân sách cấp trên chi bổ sung cho những cấp ngân sách có khó khăn khi phát sinh các nhiệm vụ quan trọng, cấp thiết mà sau khi đã tận dụng mọi khả năng về kinh phí của cấp mình mà vẫn chưa đáp ứng được.21
Chi đầu tư phát triển: là quá trình Nhà nước sử dụng một phần thu nhập từ quỹ ngân sách Nhà nước và các quỹ ngoài ngân sách mà chủ yếu là quỹ ngân sách Nhà nước để đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế- xã hội, đầu tư phát triển sản xuất
20
Khoản 1, Điều 4 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật ngân sách Nhà nước.
21
và dự trữ hàng hóa có tính chiến lược nhằm đảm bảo thực hiện các mục tiêu ổn định và tăng trưởng kinh tế.
Chi đầu tư phát triển bao gồm những khoản chi phục vụ cho quá trình tái sản xuất mở rộng, gắn liền với việc xây dựng, mở rộng cơ sở hạ tầng kinh tế. Có thể nói, chi đầu tư phát triển là khoản chi tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật, nhằm phát triển năng lực sản xuất, tăng tích lũy tài sản của nền kinh tế quốc dân. Việc Nhà nước thực hiện chi đầu tư phát triển chính là việc ngân sách Nhà nước bỏ vốn vào các hoạt động kinh tế xã hội để hướng đến những lợi ích kinh tế xã hội lớn hơn trong tương lai. Đây là những khoản chi chiếm tỉ trọng lớn nhưng ít phát sinh lợi ích ngay lập tức. Chính vì vậy mà vai trò của Nhà nước rất quan trọng trong việc thực hiện các khoản chi này. Nếu căn cứ vào mục đích sử dụng, chi đầu tư phát triển thường có những khoản chi lớn hay được kể đến là:
+ Chi đầu tư xây dựng cơ bản: khoản chi này được ngân sách Nhà nước dùng để chi cho việc đầu tư, xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội mà không có khả năng thu hồi vốn. Khoản chi này nhằm đảm bảo các điều kiện cần thiết cho việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội.
+ Chi đầu tư, hổ trợ cấp vốn cho các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế, lĩnh vực quan trọng mà cần thiết phải có sự tham gia của Nhà nước. Những khoản chi này góp phần quan trọng để Nhà nước thực hiện vai trò định hướng cho sự phát triển của nền kinh tế xã hội theo đúng mục tiêu đề ra trong từng thời kỳ.
+ Chi dự trữ Nhà nước là khoản chi để mua hàng hóa, vật tư dữ trữ Nhà nước có tính chiến lược của quốc gia hoặc hàng hóa, vật tư dữ trữ mang tính chuyên ngành. + Chi đầu tư phát triển thuộc các chương trình, mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nước chẳng hạn như cho chương trình mục tiêu quốc gia về xóa đói giảm nghèo, chương trình nước sạch nông thôn, phủ xanh đồi trọc…22
Chi đầu tư phát triển là khoản chi có tính tích lũy, không để tiêu dùng hiện tại mà có tác dụng tăng trưởng kinh tế, là khoản chi không mang tính phí tổn, không có khả năng hoàn lại vốn. Khoản chi này có thể ở dưới các hình thức như cấp phát không hoàn lại, có thể chi theo dự toán kinh phí hoặc cấp phát theo lệnh chi tiền. Chi đầu tư phát triển có mức độ ưu tiên thấp hơn chi thường xuyên.
22
Chi thường xuyên: là quá trình phân bổ và sử dụng thu nhập từ các quỹ tài chính công nhằm đáp ứng các nhu cầu chi gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước về quản lý kinh tế – xã hội. Chi thường xuyên có phạm vi rộng, gắn liền với việc thực hiện các nhiệm vụ thường xuyên của Nhà nước. Khoản chi này mang tính chất tiêu dùng, quy mô và cơ cấu chi thường xuyên phụ thuộc chủ yếu vào tổ chức bộ máy Nhà nước. Với xu thế phát triển của xã hội, nhiệm vụ chi thường xuyên của Nhà nước ngày càng gia tăng chính vì vậy chi thường xuyên cũng có xu hướng mở rộng. Chi thường xuyên bao gồm:
+ Chi cho hoạt động của các cơ quan Nhà nước, cơ quan Đảng bao gồm chi quản lý hành chính của các cơ quan Nhà nước ở các cấp, Nhà nước ngày càng có xu hướng giảm thiểu đến mức tối đa có thể được các khoản chi nằm trong nhóm này, nhằm mục đích tăng thu và tiết kiệm chi cho ngân sách Nhà nước, tiến đến tinh gọn bộ máy quản lý hành chính Nhà nước các cấp sao cho hiệu suất làm việc đạt mức cao nhất.
+ Chi cho hoạt động sự nghiệp: bao gồm chi cho hoạt động kinh tế, giáo dục, y tế, nghiên cứu khoa học, đào tạo, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, trợ cấp chính sách xã hội và bảo hiểm xã hội…Chi hổ trợ cho hoạt động của các tổ chức chính trị - xã hội, chính trị xã hội nghề nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp…Đây là nhóm chi chiếm tỉ trọng khá lớn trong tổng số chi có tính chất tiêu dùng của ngân sách Nhà nước.
+ Chi cho quốc phòng và an ninh: là khoản chi hết sức cần thiết của quốc gia, nhằm bảo đảm điều kiện vật chất cho sự nghiệp quốc phòng, an ninh quốc gia và trật tự an toàn xã hội.
+ Chi khác: ngoài các khoản chi trên, một số khoản chi không phát sinh đều đặn và liên tục trong các tháng của năm nhưng vẫn thuộc về chi thường xuyên như chi trợ giá theo chính sách của Nhà nước, chi trả lãi tiền vay do chính phủ vay, chi hỗ trợ quỹ bảo hiểm xã hội…
Chi thường xuyên phải bảo đảm những nguyên tắc sau:
Nguyên tắc quản lý theo dự toán: Dự toán là khâu mở đầu của một chu trình ngân sách Nhà nước. Những khoản chi thường xuyên một khi đã được ghi vào dự toán chi và đã được cơ quan quyền lực Nhà nước xét duyệt được coi là chi tiêu pháp
lệnh. Xét trên gốc độ quản lý, số chi thường xuyên đã được ghi trong dự toán thể hiện sự cam kết của cơ quan chức năng quản lý tài chính Nhà nước với các đơn vị thụ hưởng ngân sách Nhà nước, từ đó nảy sinh nguyên tắc quản lý chi thường xuyên theo dự toán.
Nguyên tắc tiết kiệm hiệu quả: Tiết kiệm hiệu quả là một trong những nguyên tắc quan trọng hàng đầu của quản lý kinh tế, tài chính, bới lẽ nguồn lực thì luôn có giới hạn nhưng nhu cầu thì không có giới hạn. Do vậy, trong quá trình phân bổ và sử dụng nguồn lực khan hiếm đó luôn phải tính toán sao cho với chi phí thấp nhất nhưng phải đạt được kết quả cao nhất. Mặt khác do đặc thù hoạt động ngân sách Nhà nước diễn ra trên phạm vi rộng, đa dạng và phức tạp, nhu cầu chi từ ngân sách Nhà nước luôn gia tăng với tốc độ nhanh trong khi khả năng huy động nguồn thu có hạn, nên càng phải tôn trọng nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả trong quản lý chi thường xuyên của ngân sách Nhà nước.
Nguyên tắc chi trực tiếp qua kho bạc Nhà nước: Một trong những chức năng quan trọng của kho bạc Nhà nước là quản lý quỹ ngân sách Nhà nước. Vì vậy, kho bạc Nhà nước vừa có quyền, vừa có trách nhiệm phải kiểm soát chặt chẽ mọi khoản chi ngân sách Nhà nước, đặc biệt là các khoản chi thường xuyên. Để tăng cường vai trò của kho bạc Nhà nước trong kiểm soát chi thường xuyên của ngân sách Nhà nước, hiện nay nước ta đang thực hiện việc chi trực tiếp qua kho bạc Nhà nước như là một nguyên tắc trong quản lý khoản chi này.
Chi trả nợ Chính phủ bao gồm:
+ Trả nợ trong nước: là những khoản nợ mà trước đây Nhà nước đã vay các tầng lớp dân cư, các tổ chức kinh tế và các tổ chức khác bằng cách phát hành các loại chứng khoán Nhà nước như tín phiếu kho bạc, trái phiếu quốc gia…Chính phủ là chủ thể đứng ra vay và phải đảm bảo thanh toán đầy đủ, đúng hạn cả gốc lẫn lãi cho người chủ sở hữu. Việc thanh toán chi trả sẽ được thực hiện tại kho bạc Nhà nước. Nguồn vốn thanh toán sẽ do ngân sách Nhà nước đảm nhận.
+ Trả nợ nước ngoài: là các khoản nợ Nhà nước vay của các Chính phủ nước ngoài, các doanh nghiệp và các tổ chức tài chính tiền tệ quốc tế. Chính phủ sẽ lập kế hoạch trả nợ theo hằng năm và kế hoạch trả nợ 5 năm. Hàng năm, Bộ Tài chính có trách nhiệm lập kế hoạch tổng hạn mức trả nợ nước ngoài của Chính phủ trình lên
cho Chính phủ duyệt. Thủ tướng Chính phủ sẽ ủy quyền cho Bộ Tài chính thay mặt Chính phủ theo hạn mức được duyệt. Nguồn vốn để thanh toán nợ nước ngoài do ngân sách Trung ương đảm nhận. Bộ Tài chính chịu trách nhiệm bố trí nguồn vốn hằng năm theo kế hoạch được duyệt để trả nợ nước ngoài khi đến hạn. Việc trả nợ theo kế hoạch có thể được tiến hành theo phương thức trả nợ thông qua hàng hóa hoặc bằng tiền.23
Chi bổ sung dự trữ tài chính: là khoản tích lũy từ ngân sách Nhà nước, hình thành nên nguồn dự trữ chiến lược do Nhà nước thống nhất quản lý và sử dụng. Nhằm tạm ứng cho ngân sách Nhà nước trong trường hợp ngân sách Nhà nước cần thực hiện nhu cầu chi để đảm bảo nhiệm vụ, yêu cầu kinh tế xã hội của quốc gia