3.2.2.1. Cơ cấu tổ chức bộ máy quản lý ngân sách nhà nước của huyện Con Cuông
a. Hội đồng nhân dân huyện Con Cuông: Căn cứ vào nhiệm vụ thu chi ngân sách được cấp trên giao và tình hình thực tế tại địa phương, Hội đồng nhân dân Huyện được quyết định:
- Dự toán NSNN của huyện Con Cuông.
- Phân bổ NSNN: tổng số và mức chi từng lĩnh vực; dự toán chi ngân sách của từng cơ quan, đơn vị thuộc huyện Con Cuông theo từng lĩnh vực; Mức bổ sung cho ngân sách từng địa phương cấp xã, đơn vị trực thuộc huyện Con Cuông.
- Phê chuẩn, quyết toán ngân sách Nhà nước của huyện.
- Quyết định chủ trương, biện pháp để triển khai thực hiện ngân sách huyện.
- Quyết định điều chỉnh dự toán ngân sách huyện trong trường hợp cần thiết.
- Giám sát việc thực hiện ngân sách đã được Hội đồng nhân dân quyết định.
- Bãi bỏ những văn bản quy phạm pháp luật về tài chính - ngân sách của UBND huyện Con Cuông và Hội đồng nhân cấp dưới (xã) trực tiếp trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của UBTVQH và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên.
b. Ủy ban nhân dân huyện Con Cuông: UBND huyện Con Cuông có nhiệm vụ, quyền hạn như sau:
- Lập dự toán ngân sách địa phương, phương án phân bổ ngân sách theo các chỉ tiêu quy định; dự toán điều chỉnh ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết, trình Hội đồng nhân dân Huyện quyết định và báo cáo UBND tỉnh Nghệ An và Sở Tài chính Nghệ An.
- Lập quyết toán ngân sách địa phương trình Hội đồng nhân dân huyện phê chuẩn và báo cáo báo cáo UBND tỉnh Nghệ An và Sở Tài chính Nghệ An.
- Kiểm tra nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã về tài chính-ngân sách.
- Căn cứ vào nghị quyết của Hội đồng nhân dân Huyện, quyết định giao nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho từng cơ quan, đơn vị trực thuộc; nhiệm vụ thu, chi, mức bổ sung cho ngân sách cấp dưới; quy định nguyên tắc bố trí và chỉ đạo thực hiện dự toán ngân sách đối với một số lĩnh vực chi được Hội đồng nhân dân quyết định.
- Tổ chức thực hiện và kiểm tra việc thực hiện ngân sách đia phương.
- Phối hợp với các cơ quan nhà nước cấp trên trong việc quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn.
- Báo cáo về ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật.
- Chỉ đạo cơ quan tài chính địa phương chủ trì phối hợp với các cơ quan liên quan giúp UBND thực hiện nhiệm vụ theo quy định.
c. Phòng Tài chính - Kế hoạch Con Cuông: Phòng Tài chính - Kế hoạch là một trong hệ thống các phòng, ban chuyên môn trực thuộc thuộc UBND huyện Con Cuông. Có chức năng tham mưu, giúp UBND huyện thực hiện chức năng quản lý Nhà nước trên các lĩnh vực tài chính. Phòng Tài chính - Kế hoạch có tư cách pháp nhân, có con dấu và tài khoản riêng; chịu sự chỉ đạo và quản lý về tổ chức, biên chế và hoạt động của UBND huyện, đồng thời chịu sự chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra về chuyên môn, nghiệp vụ của Sở Tài chính. Nhiệm vụ, quyền hạn của Phòng Tài chính – Kế hoạch Con Cuông được quy định cụ thể như sau:
- Hướng dẫn các cơ quan, đơn vị dự toán thuộc huyện, UBND cấp xã xây dựng dự toán ngân sách hàng năm; xây dựng dự toán ngân sách huyện theo chỉ đạo của UBND tỉnh và sự hướng dẫn của Sở Tài chính, trình UBND huyện để trình HĐND huyện quyết định.
- Lập dự toán thu NSNN đối với những khoản thu được phân cấp quản lý, dự toán chi ngân sách huyện và tổng hợp dự toán ngân sách cấp xã, phương án phân bổ ngân sách huyện trình UBND huyện để trình HĐND huyện quyết định; lập dự toán điều chỉnh trong trường hợp cấp thiết để UBND trình HĐND huyện quyết định và tổ chức thực hiện dự toán ngân sách đã được quyết định. Lập dự
toán thu chi ngân sách trình UBND để trình HĐND phê chuẩn; hướng dẫn kiểm tra việc quản lý, thực hiện quyết toán ngân sách xã, Thị trấn.
- Hướng dẫn kiểm tra việc quản lý tài chính, ngân sách, giá, thực hiện chế độ kế toán của UBND xã, Thị trấn, tài chính hợp tác xã nông nghiệp và các cơ quan, đơn vị hành chính sự nghiệp (HCSN) của nhà nước thuộc huyện; phối hợp với các cơ quan thu thuế trong việc quản lý công tác thu NSNN địa bàn theo quy định.
- Thẩm tra quyết toán các dự án đầu tư do UBND huyện quản lý; thẩm định, chịu trách nhiệm về việc thẩm định quyết toán thu, chi ngân sách cấp xã; tổng hợp báo cáo thu, chi ngân sách nhà nước trên địa bàn và lập quyết toán thu, chi ngân sách huyện trình UBND huyện xem xét gửi Sở Tài chính; báo cáo bổ sung quyết toán ngân sách gửi Sở Tài chính đã được HĐND huyện phê duyệt.
- Làm thường trực Hội đồng đấu giá quyền sử dụng đất của huyện.
- Tổng hợp và trình UBND huyện về các chương trình, danh mục, dự án đầu tư trên địa bàn; thẩm định và chịu trách nhiệm về dự án, kế hoạch đấu thầu, kết quả xét thầu thuộc thẩm quyền quyết định của Chủ tịch UBND huyện.
- Thực hiện việc cấp giấy phép đăng ký kinh doanh cho hợp tác xã, hộ kinh doanh cá thể trên địa bàn theo quy định của pháp luật.
3.2.2.2. Tổ chức quản lý lập dự toán chi ngân sách nhà nước
Lập dự toán ngân sách những năm gần đây ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An cũng đảm bảo đầy đủ những căn cứ theo quy định của pháp luật, nhưng còn nặng về hình thức, có phần chủ quan theo các chỉ tiêu phân bổ dự toán từ trên xuống, còn xem nhẹ nhu cầu chi tiêu dự toán từ dưới lên và chưa xem xét đúng mức điều kiện, đặc điểm, tình hình cụ thể của năm kế hoạch. Điều này, dẫn đến nhiều bất cập trong việc xét duyệt dự toán và quá trình chấp hành ngân sách trong năm kế hoạch, chưa thực sự công bằng, bình đẳng cho các đơn vị, lĩnh vực KT- XH ở địa phương, chưa đạt hiệu quả quản lý NSNN như mong muốn. Do đó, kế hoạch thu chi NSNN của huyện Con Cuông thường không khớp với tình hình thực hiện.
Trong các bước của trình tự lập dự toán chi NSNN, có một khâu rất quan trọng ở địa phương chưa được quan tâm đúng mức là: Các sở, ngành liên quan tham mưu UBND tỉnh hướng dẫn và thông báo số kiểm tra về dự toán ngân sách cho các đơn vị trực thuộc và UBND cấp dưới lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý còn chung chung, chưa cụ thể, chi tiết cho từng loại hình đơn vị, lĩnh vực KT- XH. Điều này làm cho khâu các cơ quan, đơn vị dự toán và các đơn vị thụ hưởng ngân sách lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi nhiệm vụ được giao, gửi cơ quan quản lý cấp trên chưa thực sự sát hợp với tình hình thực tế chi NSNN năm kế hoạch của từng đơn vị, lĩnh vực KT- XH. Việc lập, quyết định, phân bổ, giao dự toán chi NSNN ở địa phương phần lớn do Sở Tài chính kết hợp với Sở Kế hoạch Đầu tư làm tham mưu, thông qua UBND trình HĐND quyết định dự toán và phương án phân bổ ngân sách và mức bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới. Điều này mang tính tập trung, áp đặt và dễ rơi vào tình trạng chủ quan của cơ quan tham mưu. Nếu cơ quan tham mưu giỏi, sâu sát cơ sở thì việc lập, quyết định, phân bổ, giao dự toán chi Ngân sách nhà nước ở địa phương sẽ đạt hiệu quả tốt, ngược lại thì dự toán chi NSNN ở địa phương sẽ có nhiều bất cập. Mặt khác, quá trình lập dự toán phụ thuộc rất lớn vào trình độ, sự quan tâm của đại biểu HĐND địa phương, phần lớn thiếu chuyên môn về quản lý NSNN và các quyết sách mang tầm chiến lược. Việc cơ quan tài chính các cấp ở địa phương kiểm tra Nghị quyết về dự toán ngân sách của HĐND cấp dưới, trong trường hợp cần thiết báo cáo UBND cùng cấp yêu cầu HĐND cấp dưới điều chỉnh lại dự toán ngân sách theo trình tự, thủ tục quy định cũng dễ rơi vào tình trạng chủ quan của cơ quan chuyên môn. Tất cả những vấn đề nêu trên, dẫn đến bất cập cho một số cơ quan, đơn vị, lĩnh vực KT- XH khi dự toán được duyệt chưa thực sự phù hợp.
3.2.2.3. Tổ chức quản lý việc chấp hành chi ngân sách
Căn cứ vào dự toán được duyệt cho các cấp NSĐP cơ quan tài chính các cấp phải chủ động tổ chức và điều hành việc chấp hành dự toán được duyệt của cấp mình quản lý, thực hiện các chỉ tiêu ngân sách được duyệt theo dự toán và nghị quyết của HĐND các cấp của các địa phương thông qua các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cấp trên và địa phương quy định hiện hành. Ngân sách cấp trên có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra, đôn đốc, hỗ trợ, tạo điệu kiện thuận lợi cho ngân sách cấp dưới chấp hành tốt dự toán đươc duyệt theo các chỉ tiêu tài chính, KT- XH đề ra. Ngược lại, ngân sách cấp dưới phải đảm bảo phải chấp hành theo hướng dẫn, chỉ đạo của ngân sách cấp trên và thông tin kịp thời, đầy đủ cho ngân sách cấp trên những khó khăn, thuận lợi trong quá trình chấp hành NSNN ở địa phương để cùng phối hợp giải quyết. Điều này cơ quan tài chính các cấp ngân sách ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An cũng cần quan tâm nhiều hơn. Trong năm ngân sách có những nhiệm vụ chi mới phát sinh do yêu cầu của địa phương hoặc vì lý do đột xuất mất nguồn thu ngân sách các cấp thì cơ các quan tài chính địa phương sẽ xem xét, đề nghị, Sở Tài chính tổng hợp trình Uỷ ban nhân dân tỉnh phê duyệt chi bổ sung thêm cho ngân sách các cấp để cân đối và điều hòa thu chi ngân sách. Khi có những biến động lớn về thu, chi ngân sách các cấp cũng được điều chỉnh theo đúng trình tự pháp luật quy định. Ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An, chấp hành NSNN qua các năm nổi lên một vấn đề cần sớm giải quyết giữa cơ quan tài chính các cấp là: hiện tượng chi tiền thu thuế chưa đăng nộp, vay mượn các tổ chức, cá nhân bên ngoài để chi tiêu, chậm thanh toán, chi trả cho các đối tượng thụ hưởng…. và chính quyền địa phương có những quy định chưa phù hợp với quy định pháp luật như: “ Thu ngân sách đến đâu thì mới được chi ngân sách đến đó”, “ không được quyết toán chi ngân sách lớn hơn thu ngân sách” …. Điều này góp phần xảy ra các hiện tượng trên, gây khó khăn trong việc chấp hành nhiệm vụ chi NSNN ở địa phương, vì thực tế nhiệm vụ chi quý I hàng năm rất cao mà khả năng nguồn thu ngân sách quý I hàng năm lại thấp, vấn đề đặt ra là các cơ quan
tài chính các cấp phải xử lý thiếu hụt tạm thời theo quy định của pháp luật thì mới mang lại hiệu quả trong quản lý NSNN ở địa phương.
- Quản lý chi đầu tư phát triển: Thưc trạng quản lý chi đầu tư phát triển ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An những năm gần đây do quy mô không lớn nên được thực hiện theo quy trình, thủ tục cấp phát đầu tư XDCB từ khâu quy hoạch, lập dự toán, xét duyệt dự toán và hồ sơ có liên quan, phân bổ hạn mức, tạm ứng vốn, nghiệm thu quyết toán theo luật định. Song hiệu quả chi đầu tư phát triển chưa cao như mong muốn như: việc đầu tư XDCB còn dàn trải, kém hiệu quả; tiêu cực, thất thoát trong đầu tư chưa được khắc phục tốt; chưa có mô hình quản lý tốt đầu tư XDCB.
- Quản lý chi thường xuyên: Thực trạng quản lý chi thường xuyên ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An qua các năm đối với các đơn vị dự toán, các tổ chức, cá nhân trong quá trình chấp hành NSNN chưa có nhiều thay đổi về cơ chế quản lý, vẫn tồn tại cơ chế “xin cho” từ khâu lập dự toán được duyệt đến chấp hành dự toán được duyệt, đơn vị thụ hưởng ngân sách xây dựng dự toán chi theo quý, tháng, cơ quan tài chính xét duyệt cấp hạn mức kinh phí cho các đơn vị, các đơn vị rút sử dụng kinh phí và quyết toán với cơ quan tài chính, thông qua kiểm soát, giám sát của kho bạc Nhà nước. Cơ chế quản lý này còn hơi nặng “Bao cấp” đã bộc lộ rất nhiều nhược điểm, bất cập như: Các đơn vị thiếu tự chủ về tài chính, bị động, điều chỉnh cho phù hơp với tình hình thực tế khó khăn, bị giám sát quá chặt chẽ không cần thiết, nặng về đối phó hình thức, dễ phát sinh tiêu cực, nặng về chủ quan hình thức trong quản lý và điều hành, kém hiệu quả…. Mặt khác, cơ chế quản lý nêu trên phải bám sát các chế độ, tiêu chuẩn, định mức của cơ quan có thẩm quyền ban hành. Trong khi các cơ quan có thẩm quyền ban hành định chế tài chính, lại thiếu quan tâm rà soát, xem xét các chế độ, tiêu chuẩn, định mức để ban hành cho phù hợp với tình hình thực tế, dẫn đến tình trạng rất phổ biến là hầu hết các chế độ, tiêu chuẩn, định mức quá cũ kỹ, lạc hậu. Các đơn vị, tổ chức, cá nhân thụ hưởng ngân sách muốn thực hiện tốt nhiệm vụ chi đôi khi phải linh hoạt “hợp thức hoá, hợp pháp hoá” chứng từ thanh toán, ví dụ như: Đi công tác một lượt, đóng dấu hai lượt để thanh toán mới đủ tiền đi công tác;
hội nghị tổ chức 50 khách mời, thanh toán theo danh sách đến hàng trăm người,...
Việc quản lý chi NSNN ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An chủ yếu do cơ quan tài chính phối hợp với Kho bạc Nhà nước quản lý trực tiếp. Ngoài ra, các cơ quan Nhà nước như: Cơ quan chủ quản, Thanh tra Nhà nước, Ủy ban kiểm tra Đảng, Cảnh sát điều tra ... cũng tham gia quản lý theo chức năng, nhiệm vụ của mình. Thực trạng quản lý chi NSNN đối với các cơ quan chức năng có liên quan ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An trong thời gian qua thực hiện khá tốt. Song cũng còn phải quan tâm phối hợp giữa các cơ quan cho tốt, tránh tình trạng các cơ quan chức năng quản lý có quan điểm, kết luận trái ngược nhau, nhất là giữa cơ quan tài chính và Kho bạc Nhà nước ở địa phương, làm cho tình hình chấp hành chi NSNN ở địa phương khó khăn, phức tạp không cần thiết, kém hiệu quả hoặc gây "phiền hà", nhũng nhiễu, tiêu cực đối với các đơn vị thụ hưởng ngân sách. Điều này ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An vẫn xảy ra.
3.2.2.4. Chấp hành kế hoạch chi NSNN
Việc cụ thể hoá dự toán NSNN được duyệt để chỉ đạo quá trình thực hiện ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An đối với cơ quan tài chính các cấp thực hiện theo tiến độ của năm báo cáo, từ đó xác định dự toán chia ra quý, tháng, năm kế hoạch để chỉ đạo quá trình thực hiện. Đồng thời các đơn vị thụ hưởng ngân sách cũng căn cứ vào nhu cầu chi tiêu từng quý, tháng để xác định dự toán xin kinh phí hoạt động, cơ quan tài chính xem xét chấp nhận hoặc điều chỉnh dự toán của các đơn vị gửi Kho bạc Nhà nước thực hiện giám sát, kiểm soát chi. Điều này đôi khi dẫn đến việc phải điều chỉnh, thay đổi dự toán trong quá trình thực hiện theo luật định, dẫn đến bị động và phải xử lý tình huống không cần thiết.
Việc kiểm soát chi NSNN ở huyện Con Cuông, tỉnh Nghệ An qua Kho bạc Nhà nước trong thời gian qua được thực hiện khá bài bản theo quy định của