và thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng còn chƣa đầy đủ
Trong ĐTM, tiêu chuẩn môi trường và quy chuẩn môi trường là các căn cứ, chuẩn mực để so sánh, đánh giá và xác định mức độ của các tác động môi trường. Ở Việt Nam mới chỉ có tiêu chuẩn/quy chuẩn về chất lượng môi trường xung quanh và tiêu chuẩn môi trường chất thải. Khi đề cập các giải pháp ứng phó thích hợp đối với tác động môi trường gặp nhiều lúng túng vì thiếu các tiêu chuẩn xác định quy mô, mức độ của các tác động không phải do chất thải gây ra như vấn đề xói lở bờ, sụt, lún đất, vành đai an toàn về môi trường, sự làm mất cân bằng sinh thái, mất đa dạng sinh học, bộ tiêu chí về đất trong nuôi trồng thủy sản vv…[27].
Hơn nữa, hiện nay có sự không đồng nhất giữa các văn bản về tiêu chuẩn và quy chuẩn kỹ thuật môi trường. Điều này ta có thể thấy rõ qua quy định tại khoản 1 và 2 Điều 3 Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật năm 2006:
“1. Tiêu chuẩn là quy định về đặc tính kỹ thuật và yêu cầu quản lý dùng làm chuẩn để phân loại, đánh giá sản phẩm, hàng hoá, dịch vụ, quá trình, môi trường và các đối tượng khác trong hoạt động kinh tế - xã hội nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả của các đối tượng này.
Tiêu chuẩn do một tổ chức công bố dưới dạng văn bản để tự nguyện áp dụng.
2. Quy chuẩn kỹ thuật là quy định về mức giới hạn của đặc tính kỹ thuật và yêu cầu quản lý mà sản phẩm, hàng hoá, dịch vụ, quá trình, môi trường và các đối tượng khác trong hoạt động kinh tế - xã hội phải tuân thủ để bảo đảm an toàn, vệ sinh, sức khoẻ con người; bảo vệ động vật, thực vật, môi trường; bảo vệ lợi ích và an ninh quốc gia, quyền lợi của người tiêu dùng và các yêu cầu thiết yếu khác.
Quy chuẩn kỹ thuật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành dưới dạng văn bản để bắt buộc áp dụng.”
Như vậy, trong lĩnh vực môi trường sẽ không dùng tiêu chuẩn môi trường mà sẽ là các quy chuẩn kỹ thuật môi trường. Qua đó, ta có thể thấy quy định của Luật BVMT năm 2005 đã không phù hợp với Luật Tiêu chuẩn và Quy chuẩn kỹ thuật.
Mặc dù Bộ TN&MT đã quyết tâm hoàn thành việc chuyển đổi từ các tiêu chuẩn môi trường thành các quy chuẩn kỹ thuật môi trường trước ngày 31/12/2011 nhưng đến nay (tháng 11/2011) cho thấy nhiệm vụ này đã không khả thi. Điều này dẫn đến tình trạng trong thực tế vừa có tiêu chuẩn bắt buộc
phải áp dụng lại vừa có quy chuẩn kỹ thuật nên dễ gây hiểu nhầm và khó khăn cho công tác lập và thẩm định báo cáo ĐTM [15].
3.2.4. Chƣa có quy định kiểm soát chất lƣợng báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng
Qua các phân tích ở trên đã cho ta thấy các quy định về ĐTM có một vị trí rất quan trọng trong hệ thống pháp luật về BVMT của Việt Nam và ngày càng được quan tâm hoàn thiện. Tuy nhiên, các quy định hiện hành mới chỉ tập trung vào quy định về điều kiện và năng lực của các tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM mà chưa chú ý đến các quy định đảm bảo năng lực của các tổ chức làm dịch vụ lập báo cáo ĐTM [12]. Pháp luật hiện hành chưa có quy định nào về trách nhiệm của Hội đồng thẩm định và cũng không có quy định nào đưa ra tiêu chí để đánh giá chất lượng của báo cáo ĐTM.
Chính những quy định lỏng lẻo này đã dẫn đến một thực tế là việc thẩm định các báo cáo ĐTM chủ yếu dựa vào ý chí chủ quan của người thẩm định, chưa có các căn cứ cụ thể để thẩm định và cơ chế pháp lý ràng buộc trách nhiệm của tổ chức, cá nhân thực hiện thẩm định. Chính vì thế, thực tế đã xuất hiện nhiều báo cáo ĐTM rất sơ sài, không thể hiện được các cam kết BVMT trong báo cáo ĐTM nhưng vẫn được thông qua. Thậm chí nhiều dự án không đủ điều kiện môi trường vẫn được phê duyệt “cho xong” để thực hiện như các dự án thủy điện ở Quảng Nam, một số nhà máy trong khu công nghiệp Nomura Hải Phòng, hay các dự án Sân gôn ở thành phố Hồ Chí Minh… Thực tế đã chứng minh, các dự án này khi hội đồng thẩm định “nhắm mắt làm ngơ” coi ĐTM như một “thủ tục hành chính” cần phải có để thông qua dự án thì những dự án này đã để lại những hệ lụy to lớn cho xã hội như lũ lụt xảy ra thường xuyên, mất những nguồn tài nguyên quý giá... Nhưng chính người dân trong vùng ảnh hưởng của dự án lại phải oằn mình gánh chịu những hệ lụy ấy. Đã đến lúc chúng ta phải có sự cân bằng giữa phát triển kinh tế và BVMT.
Cán cân ấy không chỉ vì lợi nhuận trước mắt nghiêng về phía phát triển kinh tế, xem nhẹ môi trường mà phải có sự cân bằng hay nói cách khác nó là thước đo sự phát triển bền vững. Để làm được điều này chúng ta phải có những tiêu chí rõ ràng, minh bạch để đánh giá chất lượng các báo cáo ĐTM.
Ngoài các hạn chế trên, chúng ta còn dễ dàng nhận thấy trong nội tại các quy định của Luật BVMT năm 2005 về ĐTM còn có những điểm không tiến bộ. Điều này được thể hiện trong việc yêu cầu lập báo cáo ĐTM, nếu như ở các nước tiến bộ trên thế giới như Mỹ, Anh, Đức… đều yêu cầu chủ đầu tư lập hai loại báo cáo ĐTM: một là báo cáo ĐTM sơ bộ được thực hiện ngay từ khi có ý tưởng thực hiện dự án để chọn dự án đầu tư, hai là, lập báo cáo ĐTM chi tiết. Ở Việt Nam hiện nay, Luật chỉ yêu cầu lập một loại báo cáo chung và được coi là báo cáo ĐTM chi tiết. Điều này đã làm giảm mất tính ưu việt của báo cáo ĐTM [8].
3.3. Kiến nghị phƣơng hƣớng hoàn thiện pháp luật về đánh giá tác động môi trƣờng trong hoạt động đầu tƣ ở Việt Nam động môi trƣờng trong hoạt động đầu tƣ ở Việt Nam
Như trên đã phân tích, hệ thống pháp luật về ĐTM trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam tuy đã có những bước tiến đáng kể, góp phần BVMT, bảo đảm phát triển bền vững kinh tế - xã hội. Nhưng bên cạnh đó vẫn còn những hạn chế nhất định nên đã làm giảm hiệu quả của công tác BVMT. Hơn nữa, trong điều kiện kinh tế - xã hội phát triển nhanh chóng như hiện nay, Luật BVMT lại ban hành từ năm 2005 và có nhiều Luật liên quan đến BVMT đã được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới nên nhiều quy định đã không còn phù hợp với thực tế cuộc sống. Vì vậy, để góp phần hoàn thiện hệ pháp luật về ĐTM trong hoạt động đầu tư ở Việt Nam, tác giả xin đưa ra một số kiến nghị sau:
3.3.1. Ban hành quy định đảm bảo chất lƣợng của báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng
Báo cáo ĐTM đóng vai trò quan trọng trong công tác BVMT ở Việt Nam. Nhưng việc BVMT có hiệu quả hay không thì còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố, trong đó có chất lượng của báo cáo ĐTM có đảm bảo hay không. Nhưng hiện nay, trong hệ thống pháp luật Việt Nam chưa có quy định nào nhằm kiểm soát chất lượng của báo cáo ĐTM được lập. Chính vì vậy đã dẫn đến việc lập báo cáo ĐTM một cách tùy tiện, không đảm bảo chất lượng, có báo cáo sao chép của các dự án khác, có báo cáo lại quá sơ sài. Điều này đã ảnh hưởng không nhỏ đến môi trường Việt Nam trong những năm qua. Để hạn chế điều này chúng ta nên ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm đưa ra các tiêu chí đánh giá chất lượng của báo cáo ĐTM. Việc đưa ra các tiêu chí cụ thể về mặt nội dung đối với báo cáo ĐTM sẽ vừa đảm bảo tính minh bạch, vừa làm cơ sở cho các tổ chức, cá nhân lập, thẩm định báo cáo ĐTM. Hiện nay, chính vì không có thước đo chuẩn mực nào về chất lượng của báo cáo ĐTM nên khi thẩm định thường theo cảm tính và theo mức độ “quan trọng” của dự án đầu tư. Hy vọng rằng, trong thời gian tới cơ quan quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường sẽ nghiên cứu ban hành văn bản này.
3.3.2. Quy định cơ chế đảm bảo sự tham gia của cộng đồng vào quá trình đánh giá tác động môi trƣờng trình đánh giá tác động môi trƣờng
Hiện nay, tại Điều 14 Nghị định số 29/2011/NĐ-CP đã quy định cụ thể hơn về lấy ý kiến của cộng đồng là lấy ý kiến của đại diện cộng đồng dân cư. Tuy nhiên, khái niệm này vẫn chung chung, không quy định rõ đại diện cộng đồng dân cư là ai nên mặc dù quy định cụ thể hơn nhưng vẫn luẩn quẩn “lấy ý kiến của cộng đồng dân cư” là “lấy ý kiến của đại diện cộng đồng dân cư”
nhưng ai là đại diện của cộng đồng dân cư thì lại không có quy định. Chúng ta có thể thấy “A là B” nhưng “B không biết là gì?”. Điều này dễ dẫn tới việc
áp dụng tùy tiện trong thực tiễn. Ở những nước phát triển như Đức trong Bộ luật ĐTM quy định cần phải tổ chức một phiên điều trần giữa cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và người dân. Tất cả mọi người dân trong vùng ảnh hưởng của dự án đều được tạo điều kiện để tham gia phiên điều trần này. Trong khi đó ở nước ta, mặc dù việc lấy ý kiến của cộng đồng dân cư được quy định ngay từ trong Luật BVMT năm 2005 nhưng đến nay quy định này vẫn chưa được cụ thể hóa. Vì thế các chủ đầu tư thường xem nhẹ việc này khi thực hiện việc lập báo cáo ĐTM.
Như vậy, chúng ta cần phải có cơ chế đảm bảo sự tham gia của cộng đồng địa phương vào quá trình lập, thẩm định và giám sát thực hiện các báo cáo ĐTM. Trong đó, quy định đối tượng cần phải lấy ý kiến, thời gian lấy ý kiến và đặc biệt cần phải có diễn đàn tạo điều kiện cho mọi người dân tham gia. Ngoài ra, cũng quy định chủ dự án phải cung cấp những thông tin xác thực để cộng đồng biết về dự án và tham gia ý kiến vào việc lập, thẩm định báo cáo ĐTM đối với dự án đầu tư.
3.3.3. Quy định rõ trách nhiệm đối với chủ thể tham gia vào việc lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng
Hiện nay, báo cáo ĐTM được phê duyệt rất nhiều nhưng cũng có rất nhiều báo cáo ĐTM làm rất sơ sài nhưng vẫn được thông qua. Sở dĩ có tình trạng này là chúng ta chưa có văn bản nào quy định về trách nhiệm của cá nhân, tổ chức tham gia lập, thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM. Vì vậy, để hạn chế tình trạng trên chúng ta nên làm rõ trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào việc lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM đảm bảo trong trường hợp các dự án được phê duyệt làm tổn hại đến môi trường xuất phát từ chất lượng của báo cáo ĐTM thì sẽ có chủ thể phải chịu trách nhiệm về hậu quả này. Cụ thể là trong trường hợp báo cáo ĐTM được lập với chất lượng không cao, không đánh giá đầy đủ các tác động môi trường cũng như thiếu những
giải pháp cần thiết để đảm bảo hạn chế tác động tiêu cực của dự án đến môi trường mà vẫn được phê duyệt thì sẽ xác định trách nhiệm của người phê duyệt, người thẩm định và chủ dự án. Bên cạnh đó, cần quy định trách nhiệm cho Sở TN&MT giám sát việc thực hiện báo cáo ĐTM trong khi triển khai Dự án [28].
3.3.4. Cho phép doanh nghiệp đƣợc quyền lựa chọn tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng
Ở các nước trên thế giới như Trung Quốc, Đức, Mỹ… thường cho phép chủ đầu tư tự đứng ra thuê một tổ chức dịch vụ thẩm định làm công tác thẩm định báo cáo ĐTM và chịu trách nhiệm về kết quả thẩm định. Cơ quan quản lý nhà nước về môi trường chỉ thực hiện nhiệm vụ thẩm tra kết quả thẩm định. Ở Việt Nam mặc dù, không quy định rõ ràng, cụ thể nhưng có thể thấy Tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM được tổ chức và hoạt động theo Luật doanh nghiệp khi đủ năng lực theo yêu cầu của Quyết định số 19/2007/QĐ- Bộ TN&MT về việc ban hành Quy định về điều kiện và hoạt động của dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM [19]. Tuy nhiên, với quy định “cơ quan có thẩm quyền thẩm định quyết định việc tuyển chọn tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM” theo quy định tại Điều 21 khoản 7 Luật BVMT, Điều 19 khoản 3 Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18/4/2011, Quyết định số 19/2007/QĐ-Bộ TN&MT đã tạo ra “cơ chế xin - cho”, mặc dù Quyết định này đã quy định về nguyên tắc, điều kiện, trình tự, thủ tục tuyển chọn tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM.
Như vậy, hoạt động của “Tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM” hoàn toàn phụ thuộc vào việc “quyết định tuyển chọn” của cơ quan nhà nước có thẩm quyền thẩm định báo cáo ĐTM. Quy định này không chỉ cản trở quyền tự quyết của chủ dự án có nghĩa vụ đánh giá ĐTM mà còn cản trở quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp. Thêm vào đó, văn bản này cũng
nêu trình tự thẩm định báo cáo ĐTM bằng hình thức Tổ chức dịch vụ thẩm định phức tạp. Mọi giao dịch về giấy tờ, thủ tục... giữa chủ dự án và Tổ chức dịch vụ thẩm định đều phải thông qua cơ quan có thẩm quyền thẩm định [19].
Để vừa đảm bảo quyền tự do kinh doanh của doanh nghiệp, vừa tránh sự nhũng nhiễu của cơ quan nhà nước, chúng ta nên nghiên cứu sửa đổi các quy định này theo hướng xã hội hoá hoạt động thẩm định giống như một số nước tiên tiến trên thế giới, cụ thể như sau:
Một là, cơ quan quản lý nhà nước về môi trường đưa ra các quy định về điều kiện, năng lực của tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM. Tuy nhiên, cần căn cứ vào tình hình thực tế để đưa ra mức phí thẩm định phù hợp.
Hai là, cho phép chủ dự án tự lựa chọn Tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM và ký hợp đồng dịch vụ thẩm định với tổ chức này. Tổ chức dịch vụ này sẽ tiến hành thẩm định báo cáo ĐTM. Trong trường chất lượng báo cáo bảo đảm thì đưa ra kết luận, trong trường hợp chưa bảo đảm thì yêu cầu chủ dự án bổ sung, sửa chữa và tiếp tục thẩm định lại sau khi chủ dự án đã sửa chữa, bổ sung. Sau khi thẩm định xong, báo cáo ĐTM và kết luận của Tổ chức dịch vụ thẩm định được nộp cho cơ quan có thẩm quyền thẩm định.
Ba là, sau khi nhận được hồ sơ đầy đủ và hợp lệ về báo cáo ĐTM, cơ quan quản lý nhà nước về ĐTM sẽ thẩm tra kết luận của Tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM. Trong trường hợp kết luận của Tổ chức thẩm định đúng với thực tế thì sẽ tiến hành trình phê duyệt báo cáo ĐTM. Trong trường hợp kết luận của Tổ chức dịch vụ thẩm định không đúng, không phù hợp với thực tế thì sẽ trả lại hồ sơ và yêu cầu chủ dự án lập lại báo cáo ĐTM.
Nếu quy định như trên sẽ giảm tải được lượng lớn công việc của cơ quan nhà nước thẩm định ĐTM. Đồng thời, tạo ra sự tự chủ của doanh nghiệp nhưng vẫn gắn được trách nhiệm của tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM.
Ngoài ra các kiến nghị trên, cơ quan quản lý về môi trường cũng nên rà