hoạt động đầu tƣ
2.2.1. Đối tƣợng phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng
Việc xác định đối tượng phải lập báo cáo ĐTM được coi là giai đoạn sàng lọc của quá trình ĐTM. Các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam đã đưa ra một cách tương đối rõ ràng danh mục các dự án cần phải tiến hành ĐTM. Hiện nay, các đối tượng phải lập báo cáo ĐTM được quy định tại Điều 18 Luật BVMT năm 2005, Điều 12 Nghị định số 29/2011/NĐ-CP và được hướng dẫn tại Điều 10 Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT ngày 18/7/2011.
2.2.1.1. Đối tượng phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường lần đầu
ĐTM là việc làm hữu ích, có ý nghĩa thiết thực trong mọi hoạt động phát triển. Tuy nhiên, do ĐTM là một quá trình nghiên cứu, phân tích, tổng hợp phức tạp, đòi hỏi chuyên gia có kinh nghiệm, tốn kém về thời gian, kinh phí. Vì vậy, việc ĐTM một cách đầy đủ chỉ tiến hành đối với các dự án phát triển quan trọng, tức là căn cứ vào tính chất của dự án (mục đích, nội dung của dự án; quy mô của dự án; địa điểm thực hiện dự án). Theo đó, pháp luật hiện hành quy định các dự án sau đây phải lập báo cáo ĐTM:
- Dự án có thứ tự từ mục 1 đến mục 143 và mục 145 Phụ lục II Nghị định số 29/2011/NĐ-CP; dự án có tên gọi khác nhưng có tính chất, quy mô tương đương các dự án có thứ tự từ mục 1 đến mục 143 Phụ lục II Nghị định số 29/2011/NĐ-CP;
- Dự án cải tạo, mở rộng, nâng cấp, nâng công suất của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ đang hoạt động đã được phê duyệt báo ĐTM hoặc đăng ký, xác nhận bản cam kết BVMT hoặc xác nhận bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường hoặc phê duyệt, xác nhận đề án BVMT tới mức tương đương với các đối tượng từ mục 1 đến mục 143 Phụ lục II Nghị định số 29/2011/NĐ-CP; - Dự án thuộc đối tượng quy định tại khoản 5 Điều 35 Nghị định số 29/2011/NĐ-CP.
Khoản 5 Điều 35 Nghị định này quy định như sau: “Trường hợp dự án đầu tư, hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có thay đổi tính chất hoặc quy mô đến mức tương đương với đối tượng phải lập báo cáo ĐTM được quy định tại Phụ lục II Nghị định này, chủ dự án, chủ cơ sở phải lập báo cáo ĐTM gửi cơ quan có thẩm quyền quy định tại Điều 18 Nghị định này để được thẩm định, phê duyệt theo quy định”.
Trong Phụ lục II Nghị định số 29/2011/NĐ-CP quy định gồm 146 loại dự án chia thành 19 nhóm dự án. So với pháp luật của một số nước trên thế giới thì đối tượng phải lập báo cáo ĐTM của Việt Nam ít hơn, cụ thể như ở Đức là 277 loại dự án. Để BVMT tốt hơn thì chúng ta nên nghiên cứu đưa thêm đối tượng phải lập báo cáo ĐTM.
2.2.1.2. Đối tượng phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường bổ sung
Hiện nay, tại Khoản 4 Điều 19 Luật BVMT quy định: “Trường hợp có thay đổi về quy mô, nội dung, thời gian triển khai, thực hiện, hoàn thành dự
án thì chủ dự án có trách nhiệm giải trình với cơ quan phê duyệt; trường hợp cần thiết phải lập báo báo ĐTM bổ sung”. Tuy nhiên, Khoản 3 Điều 13 Nghị định 29/2011/NĐ-CP lại quy định trường hợp nêu trên thuộc đối tượng phải lập lại báo cáo ĐTM. Trong khi đó, việc lập lại và bổ sung báo cáo ĐTM có những yêu cầu khác nhau. Như vậy, có thể nói, Khoản 3 Điều 13 Nghị định 29/2011/NĐ-CP đã mâu thuẫn với Khoản 4 Điều 19 Luật BVMT. Theo tinh thần áp dụng pháp luật thì đạo luật có giá trị pháp lý cao hơn, do đó được ưu tiên áp dụng. Bởi vậy, khi dự án rơi vào trường hợp nêu trên, chủ các dự án chỉ phải tiến hành lập báo cáo ĐTM bổ sung mà không phải thực hiện việc lập lại báo cáo ĐTM.
Chủ dự án chỉ được triển khai thực hiện những nội dung thay đổi sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt.
2.2.2. Quá trình lập báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng
2.2.2.1. Đối tượng phải tham vấn ý kiến trong quá trình lập báo cáo đánh giá tác động môi trường
Trong quá trình lập báo cáo ĐTM, chủ đầu tư phải thực hiện việc tham vấn ý kiến của:
UBND cấp xã nơi thực hiện dự án;
Đại diện cộng đồng dân cư, tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án. Tuy nhiên, hiện nay vẫn chưa có một văn bản pháp lý nào giải thích, hướng dẫn về việc tham vấn ý kiến của chủ dự án đối với “tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án”. Sự quy định không rõ ràng, minh bạch này đã gây khó khăn cho chủ dự án khi khi thực hiện nghĩa vụ tham vấn theo quy định của pháp luật.
Trường hợp chủ dự án đầu tư vào khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung thuộc lĩnh vực sản xuất, kinh doanh, dịch vụ không phù hợp với quy hoạch ngành, nghề trong báo cáo ĐTM của khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung đã được phê duyệt phải tham vấn ý kiến của cơ quan đã phê duyệt
báo cáo ĐTM giai đoạn xây dựng cơ sở hạ tầng khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung (khoản 2 Điều 14 Nghị định 29/2011/NĐ-CP).
Có thể nói, tham vấn cộng đồng là một nội dung quan trọng đảm bảo không chỉ cho quá trình ra quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM được minh bạch, chuẩn xác mà còn tạo điều kiện cho người dân trực tiếp bị tác động bởi dự án và những người quan tâm về dự án có thể tham gia vào quá trình ĐTM và tăng lòng tin đối với dự án. Đây là những yếu tố quan trọng góp phần đảm bảo cho dự án phát triển bền vững. Do vậy, việc tham vấn cộng đồng phải đảm bảo các nguyên tắc: Tham vấn đúng đối tượng; Nội dung tham vấn phải xác thực với dự án với việc sử dụng ngôn ngữ dễ hiểu phù hợp với trình độ dân trí của đối tượng được tham vấn; Kết quả tham vấn phải được lồng ghép trong quá trình thực hiện đánh giá ĐTM và phản ánh trong báo cáo ĐTM.
Có thể nói, quy định này đã đảm bảo cho cộng đồng dân cư quyền được tham gia ý kiến, quyền được lắng nghe ý kiến, đặc biệt, các ý kiến về không đồng ý triển khai dự án hoặc không đồng ý về các biện pháp BVMT. Tuy nhiên, hoạt động lập báo cáo ĐTM là hoạt động có tính chuyên môn cao và với nhận thức của cộng đồng dân cư thì khó có thể đánh giá được hết các vấn đề chuyên môn của các báo cáo này. Bên cạnh đó, các quy định hiện hành chỉ quy định các thủ tục, trình tự lấy ý kiến tham vấn cộng đồng, không có bất kỳ cơ chế nào để hỗ trợ về chuyên môn nhằm nâng cao nhận thức và khả năng của cộng đồng trong việc xem xét các nội dung của báo cáo ĐTM [19].
Thời hạn trả lời ý kiến tham vấn đối với cơ quan, tổ chức được tham vấn ý kiến là mười lăm ngày làm việc, kể từ ngày nhận được văn bản xin ý kiến tham vấn do chủ dự án gửi đến (Khoản 5 Điều 12 Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT).
2.2.2.2. Lập báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng
* Chủ thể lập: Trách nhiệm thực hiện ĐTM hiện nay được áp dụng đối với các tổ chức, cá nhân tiến hành các dự án phát triển (kể cả các dự án xây dựng
chiến lược, quy hoạch, kế hoạch) [22]. Chủ các dự án thuộc đối tượng phải lập báo cáo ĐTM đã nêu ở phần 2.2.1 của Luận văn này, hay nói cách khác là chủ các dự án phát triển quy định tại Khoản 1 Điều 18 Luật BVMT năm 2005 và nằm trong danh mục do Chính phủ quy định phải lập báo cáo ĐTM.
Như vậy, nếu như trách nhiệm lập báo cáo ĐMC chỉ do các cơ quan, tổ chức nhà nước tiến hành thì trách nhiệm lập báo cáo ĐTM không loại trừ chủ thể nào xét trên phương diện hình thức sở hữu hay xét về cơ cấu tổ chức. Việc xác định trách nhiệm ĐMC hay ĐTM đối với chủ thể được căn cứ vào tính chất của các dự án mà chủ thể đó tiến hành.
Chủ dự án có thể tự mình lập hoặc thuê tổ chức dịch vụ tư vấn lập báo cáo ĐTM cho dự án đầu tư của mình.
Luật BVMT năm 2005 không quy định điều kiện của chủ dự án khi chủ dự án tự mình lập mà chỉ quy định về điều kiện của Tổ chức dịch vụ tư vấn khi lập báo cáo ĐTM (Khoản 5 Điều 19 Luật BVMT). Tuy nhiên, tại Điều 16 Nghị định 29/2011/NĐ-CP thì quy định cho cả chủ dự án và tổ chức dịch vụ tư vấn phải có đủ các điều kiện sau đây mới được lập báo cáo ĐTM: Có cán bộ chuyên ngành môi trường với năm năm kinh nghiệm trở lên nếu có bằng đại học, ba năm nếu có bằng thạc sỹ, một năm đối với trình độ tiến sỹ; Có cán bộ chuyên ngành liên quan đến dự án với trình độ đại học trở lên; Có cơ sở vật chất - kỹ thuật, thiết bị chuyên dụng để đo đạc, lấy mẫu, xử lý, phân tích các mẫu về môi trường, đảm bảo các yêu cầu về kỹ thuật. Trong trường hợp không có thiết bị chuyên dụng đáp ứng yêu cầu, phải có hợp đồng thuê đơn vị có đủ năng lực.
Như vậy, đối tượng quy định tại Điều 16 Nghị định 29/2011/NĐ-CP vượt ra ngoài phạm vi của Khoản 5 Điều 19 Luật BVMT. Điều này thể hiện sự mâu thuẫn, chồng chéo của các văn bản pháp luật, thể hiện sự không thống nhất, không hợp lý, không tuân thủ của văn bản có giá trị pháp lý thấp với các
văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn. Mặt khác, quy định về điều kiện của chủ dự án để được phép lập báo cáo ĐTM tại Điều 16 Nghị định 29/2011/NĐ-CP đã ràng buộc phương thức thực hiện nghĩa vụ của chủ dự án, cản trở tính tự quyết của chủ dự án. Việc quyết định tự mình thực hiện hoặc thuê người khác thực hiện nghĩa vụ là quyền của chủ dự án. Nếu đã là quyền thì không thể quy định điều kiện để được thực hiện quyền. Với những điều kiện quy định cho chủ dự án đó thì tuyệt đại bộ phận các chủ dự án sẽ không đủ điều kiện để tự mình lập báo báo ĐTM. Việc lập báo cáo ĐTM là một nghĩa vụ của chủ dự án chứ không phải là một lĩnh vực kinh doanh của chủ dự án và do đó không thể quy định về “điều kiện kinh doanh” cho chủ dự án như là Tổ chức dịch vụ lập báo cáo ĐTM – là một chủ thể kinh doanh lĩnh vực này [19]. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
* Hình thức báo cáo:
Văn bản của chủ dự án đề nghị thẩm định báo cáo ĐTM và bản báo cáo ĐTM của dự án không những phải tuân thủ các quy định của pháp luật về mặt nội dung mà còn phải tuân thủ về mặt hình thức. Hình thức trang bìa, trang phụ bìa và yêu cầu về cấu trúc và nội dung của báo cáo ĐTM, văn bản của chủ dự án đề nghị thẩm định báo cáo ĐTM thực hiện theo mẫu quy định tại các Phụ lục ban hành kèm theo Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT ngày 18 tháng 7 năm 2011.
* Nội dung báo cáo:
Việc xây dựng nội dung báo cáo ĐTM là khâu then chốt, cơ bản của quá trình lập báo cáo ĐTM. Để xây dựng được nội dung báo cáo, đặc biệt là nội dung đánh giá chung về hiện trạng môi trường nơi thực hiện dự án và vùng kế cận; mức độ nhạy cảm của môi trường và đánh giá, dự báo tác động của dự án đến các điều kiện tự nhiên, thành phần môi trường tự nhiên, cộng đồng và các yếu tố kinh tế - xã hội có liên quan... Không thể có một khuôn
mẫu cố định về ĐTM chung cho mọi lĩnh vực, ngành nghề. Tuy nhiên, nói một cách khái quát thì nội dung của ĐTM được thực hiện theo quy định tại Khoản 1 Điều 17 Nghị định số 29/2011/NĐ-CP thì nội dung chính của báo cáo ĐTM bao gồm:
- Chỉ dẫn về xuất xứ của dự án, chủ dự án, cơ quan có thẩm quyền phê duyệt dự án; nguồn thông tin, dữ liệu và phương pháp sử dụng; việc tổ chức và tiến hành lập báo cáo ĐTM; việc tham vấn cộng đồng trong quá trình lập báo cáo ĐTM;
- Liệt kê, mô tả chi tiết các hoạt động, hạng mục công trình của dự án có nguy cơ gây tác động xấu đến môi trường kèm theo quy mô về không gian, thời gian, khối lượng thi công, công nghệ vận hành của từng hạng mục công trình và của cả dự án;
- Đánh giá chung về hiện trạng môi trường nơi thực hiện dự án và vùng kế cận; mức độ nhạy cảm của môi trường;
- Đánh giá, dự báo tác động của dự án đến các điều kiện tự nhiên, thành phần môi trường tự nhiên, cộng đồng và các yếu tố kinh tế - xã hội có liên quan; kết quả tham vấn cộng đồng. Phần nội dung này cần phải chỉ ra một cách định lượng, toàn diện những tác động tiềm tàng bao gồm những tác động trực tiếp và gián tiếp, trước mắt và lâu dài, những tác động tiềm ẩn và tích luỹ, những tác động có thể hoặc không thể khắc phục có tiềm năng lớn gây suy thoái, ô nhiễm môi trường khu vực;
- Đề xuất các biện pháp giảm thiểu tác động xấu đến các điều kiện tự nhiên, thành phần môi trường tự nhiên, sức khỏe cộng đồng và các yếu tố kinh tế - xã hội có liên quan. Việc lựa chọn và đưa ra các biện pháp giảm thiểu tác động xấu cần đảm bảo các nguyên tắc sau: Các biện pháp giảm thiểu tác dộng xấu phải được thể hiện theo từng giai đoạn phát triển của dự án (chuẩn bị, xây dựng và vận hành); Giảm thiểu tới mức tối đa có thể được các
tác động xấu tới môi trường phù hợp với quy mô công trình, nguồn tài chính cho phép của dự án; Mỗi loại tác động xấu đã xác định đều phải có biện pháp giảm thiểu tương ứng, có lý giải rõ ràng về ưu điểm, nhược điểm, mức độ khả thi, hiệu suất/hiệu quả xử lý. Trong trường hợp không thể có biện pháp hoặc có nhưng khó khả thi trong khuôn khổ của dự án thì phải nêu rõ lý do và có kiến nghị cụ thể; Phải có chứng minh rằng, sau khi áp dụng biện pháp thì tác động xấu sẽ được giảm đến mức nào, có so sánh, đối chiếu với các tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật hiện hành. Trường hợp không đáp ứng được yêu cầu quy định thì phải nêu rõ lý do và có những kiến nghị cụ thể;
- Danh mục công trình, chương trình quản lý và giám sát các vấn đề môi trường trong quá trình triển khai thực hiện dự án;
- Dự toán kinh phí xây dựng các hạng mục công trình bảo vệ môi trường trong tổng dự toán kinh phí của dự án;
- Cam kết của chủ dự án về việc thực hiện các biện pháp BVMT trong quá trình xây dựng và vận hành dự án đã đề xuất trong báo cáo ĐTM như: Các cam kết của chủ dự án về việc thực hiện chương trình quản lý môi trường, chương trình giám sát môi trường; Các cam kết về các giải pháp, biện pháp BVMT sẽ thực hiện và hoàn thành trong các giai đoạn chuẩn bị và xây dựng đến thời điểm trước khi dự án đi vào vận hành chính thức; Các cam kết về các giải pháp, biện pháp BVMT sẽ được thực hiện trong giai đoạn từ khi dự án đi vào vận hành chính thức cho đến khi kết thúc dự án; Cam kết về đền bù và khắc phục ô nhiễm môi trường trong trường hợp các sự cố, rủi ro môi