2.1. Cơ quan quản lý nhà nƣớc về đánh giá tác động môi trƣờng trong hoạt động đầu tƣ trong hoạt động đầu tƣ
Việt Nam là một quốc gia chịu ảnh hưởng nặng nề của hiện tượng nóng dần lên của trái đất. Hiện tượng thời tiết bất thường, thiên tai, dịch bệnh… đó là hậu quả của ô nhiễm môi trường. Điều này đặt ra vấn đề cần phải có những báo cáo, nghiên cứu, phân tích của công tác ĐTM để đưa ra các biện pháp nhằm hạn chế tối đa những tác động tiêu cực ấy đến đời sống của người dân và sự phát triển của đất nước mình. Nhưng đó chỉ là những giải pháp mang tính ngắn hạn. Còn ở tầm vĩ mô hơn, các báo cáo, đánh giá, phân tích của công tác ĐTM sẽ là cơ sở cho việc hoạch định các kế hoạch quy hoạch, phát triển kinh tế, xã hội, bảo vệ tài nguyên thiên nhiên của đất nước. Hơn nữa, với mức độ quan trọng, bình diện rộng cũng như sự phức tạp của vấn đề ĐTM trong hoạt động đầu tư... cần đến sự quản lý từ phía nhà nước.
Các công cụ và phương tiện mà nhà nước thường dùng trong quá trình quản lý là công cụ kỹ thuật, công cụ kinh tế, kế hoạch, chính sách và pháp luật, trong đó pháp luật có vị trí đặc biệt quan trọng. Thông qua pháp luật môi trường, nhà nước xác định rõ mục đích, nguyên tắc và nội dung quản lý nhà nước, hướng hành vi xử sự của con người trong BVMT. Đồng thời, bằng pháp luật, nhà nước thiết lập một hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước về ĐTM từ Trung ương đến địa phương, quy định cơ cấu, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn cũng như hình thức và phương pháp hoạt động của các cơ quan này để có thể giúp nhà nước tiến hành được hoạt động quản lý nhà nước về ĐTM hiệu quả.
2.1.1. Ở Trung ƣơng
Trong hoạt động quản lý nhà nước về ĐTM, vấn đề thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM đóng vai trò quan trọng và mang tính quyết định. Các cơ quan Trung ương thực hiện chức năng thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM gồm: Bộ TN&MT và các Bộ, ngành có liên quan...
Thẩm quyền của các cơ quan này được quy định như sau:
* Chính phủ thống nhất quản lý hoạt động ĐTM trong hoạt động đầu tư trên phạm vi cả nước.
* Bộ TN&MT chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nước trong hoạt động ĐTM. Theo đó, Bộ TN&MT có trách nhiệm hướng dẫn, kiểm tra việc thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM trong phạm vi cả nước; tổ chức thẩm định, phê duyệt báo cáo ĐTM thuộc thẩm quyền (điểm d Khoản 8 Điều 1 Nghị định số 25/2008/NĐ-CP ngày 4/3/2008 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ TN&MT).
Bộ TN&MT quy định điều kiện và hướng dẫn hoạt động thẩm định báo cáo ĐTM của tổ chức dịch vụ thẩm định; tổ chức hội đồng thẩm định hoặc tuyển chọn tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM đối với các dự án do Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quyết định, phê duyệt; dự án liên ngành, liên tỉnh (khoản 3 Điều 16, Khoản 5 Điều 18 Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18/4/2011).
Bộ TN&MT quy định chi tiết nội dung báo cáo ĐTM; mẫu văn bản đề nghị thẩm định và số lượng báo cáo ĐTM của dự án trong hồ sơ đề nghị thẩm định báo cáo ĐTM; xây dựng, ban hành các hướng dẫn kỹ thuật lập báo cáo ĐTM chuyên ngành (khoản 3 Điều 17 Nghị định số 29/2011/NĐ-CP ngày 18/4/2011).
Nhiệm vụ, quyền hạn của Bộ TN&MT trong hoạt động ĐTM được cụ thể hóa thông qua nhiệm vụ, quyền hạn của Cục Thẩm định và Đánh giá môi
trường tại Quyết định số 950/QĐ-TCMT ngày 18/8/2009 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Thẩm định và Đánh giá môi trường. Theo đó, Cục Thẩm định và Đánh giá môi trường có các nhiệm vụ và quyền hạn trong hoạt động ĐTM như sau:
- Chủ trì, phối hợp với các tổ chức liên quan tổ chức xây dựng các văn bản pháp luật quy định về ĐTM trình Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường quyết định;
- Tổ chức kiểm tra công tác ĐTM ở các bộ, ngành và địa phương; đề xuất và tham gia ý kiến về việc xử lý các vi phạm được phát hiện trong quá trình kiểm tra;
- Tổ chức thẩm định báo cáo ĐTM của các dự án thuộc thẩm quyền của Bộ TN&MT trình Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường phê duyệt;
- Đề xuất với Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường các loại hình dự án cần được bổ sung vào danh mục các dự án thuộc đối tượng phải lập báo cáo ĐTM trình cấp có thẩm quyền quyết định;
- Tổ chức xây dựng các hướng dẫn kỹ thuật về ĐTM chuyên ngành và các định mức kinh tế - kỹ thuật khác về công tác ĐTM trình cấp có thẩm quyền ban hành;
- Tổ chức kiểm tra, xác nhận việc thực hiện các yêu cầu của quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM trước khi dự án đi vào hoạt động chính thức đối với các dự án do Bộ TN&MT phê duyệt báo cáo ĐTM theo đề nghị của chủ dự án trình Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường quyết định;
- Xây dựng và trình Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường quy định về: tổ chức và hoạt động của hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM; hoạt động của tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM; tổ chức đăng ký, chứng nhận và kiểm tra hoạt động của các tổ chức tư vấn lập báo cáo ĐTM tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM theo quy định của pháp luật;
- Xây dựng các quy định, hướng dẫn việc thẩm định, đánh giá và chuyển giao công nghệ, thiết bị, công trình xử lý chất thải trình Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường quyết định; thẩm định và đánh giá các thiết bị, công trình xử lý môi trường đối với các dự án do Bộ TN&MT phê duyệt báo cáo ĐTM theo quy định của pháp luật;
- Tổ chức tập huấn, hướng dẫn chuyên môn, nghiệp vụ về công tác ĐTM; - Xây dựng hệ thống các chỉ tiêu bảo vệ môi trường cần đưa vào các quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch phát triển ngành, lĩnh vực trình Tổng cục trưởng Tổng cục Môi trường quyết định và tổ chức đánh giá tình hình thực hiện các chỉ tiêu này;
- Thường trực các Hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM; Hội đồng thẩm định, đánh giá thiết bị, công trình xử lý môi trường theo quy định hiện hành;
- Xây dựng và quản lý hệ thống thông tin và cơ sở dữ liệu về công tác ĐTM;
- Làm đầu mối của Tổng cục Môi trường về hợp tác quốc tế và theo dõi hoạt động của các hội, tổ chức phi Chính phủ và cá nhân trong lĩnh vực ĐTM; * Bộ, cơ quan ngang Bộ tham gia hội đồng thẩm định khi được UBND cấp tỉnh mời đại diện; tổ chức hội đồng thẩm định hoặc tuyển chọn tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM đối với các dự án thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt của mình, trừ dự án liên ngành, liên tỉnh.
2.1.2. Ở địa phƣơng
Các cơ quan nhà nước ở địa phương thực hiện quản lý nhà nước về ĐTM trong hoạt động đầu tư mà chủ yếu là thực hiện chức năng thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM gồm: Sở TN&MT, UBND cấp tỉnh... Thẩm quyền của các cơ quan này được quy định như sau:
- Sở TN&MT: Sở TN&MT nơi triển khai thực hiện dự án tham gia hội đồng thẩm định báo cáo ĐTM đối với báo cáo ĐTM của dự án thuộc thẩm
quyền thẩm định của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ (khoản 3 Điều 18 Nghị định 29/2011).
- UBND cấp tỉnh tổ chức hội đồng thẩm định hoặc tuyển chọn tổ chức dịch vụ thẩm định báo cáo ĐTM đối với dự án trên địa bàn quản lý thuộc thẩm quyền quyết định, phê duyệt của mình và của Hội đồng nhân dân cùng cấp (điểm d Khoản 2 Điều 18 Nghị định 29/2011).
Trong các Sở TN&MT có Chi Cục BVMT và trong đó có Phòng thẩm định và đánh giá môi trường. Trong Phòng này có các chuyên viên thực hiện công tác thẩm định và ĐTM.
2.2. Quy định của pháp luật về đánh giá tác động môi trƣờng trong hoạt động đầu tƣ hoạt động đầu tƣ
2.2.1. Đối tƣợng phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng
Việc xác định đối tượng phải lập báo cáo ĐTM được coi là giai đoạn sàng lọc của quá trình ĐTM. Các quy định hiện hành của pháp luật Việt Nam đã đưa ra một cách tương đối rõ ràng danh mục các dự án cần phải tiến hành ĐTM. Hiện nay, các đối tượng phải lập báo cáo ĐTM được quy định tại Điều 18 Luật BVMT năm 2005, Điều 12 Nghị định số 29/2011/NĐ-CP và được hướng dẫn tại Điều 10 Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT ngày 18/7/2011.
2.2.1.1. Đối tượng phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường lần đầu
ĐTM là việc làm hữu ích, có ý nghĩa thiết thực trong mọi hoạt động phát triển. Tuy nhiên, do ĐTM là một quá trình nghiên cứu, phân tích, tổng hợp phức tạp, đòi hỏi chuyên gia có kinh nghiệm, tốn kém về thời gian, kinh phí. Vì vậy, việc ĐTM một cách đầy đủ chỉ tiến hành đối với các dự án phát triển quan trọng, tức là căn cứ vào tính chất của dự án (mục đích, nội dung của dự án; quy mô của dự án; địa điểm thực hiện dự án). Theo đó, pháp luật hiện hành quy định các dự án sau đây phải lập báo cáo ĐTM:
- Dự án có thứ tự từ mục 1 đến mục 143 và mục 145 Phụ lục II Nghị định số 29/2011/NĐ-CP; dự án có tên gọi khác nhưng có tính chất, quy mô tương đương các dự án có thứ tự từ mục 1 đến mục 143 Phụ lục II Nghị định số 29/2011/NĐ-CP;
- Dự án cải tạo, mở rộng, nâng cấp, nâng công suất của cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ đang hoạt động đã được phê duyệt báo ĐTM hoặc đăng ký, xác nhận bản cam kết BVMT hoặc xác nhận bản đăng ký đạt tiêu chuẩn môi trường hoặc phê duyệt, xác nhận đề án BVMT tới mức tương đương với các đối tượng từ mục 1 đến mục 143 Phụ lục II Nghị định số 29/2011/NĐ-CP; - Dự án thuộc đối tượng quy định tại khoản 5 Điều 35 Nghị định số 29/2011/NĐ-CP.
Khoản 5 Điều 35 Nghị định này quy định như sau: “Trường hợp dự án đầu tư, hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ có thay đổi tính chất hoặc quy mô đến mức tương đương với đối tượng phải lập báo cáo ĐTM được quy định tại Phụ lục II Nghị định này, chủ dự án, chủ cơ sở phải lập báo cáo ĐTM gửi cơ quan có thẩm quyền quy định tại Điều 18 Nghị định này để được thẩm định, phê duyệt theo quy định”.
Trong Phụ lục II Nghị định số 29/2011/NĐ-CP quy định gồm 146 loại dự án chia thành 19 nhóm dự án. So với pháp luật của một số nước trên thế giới thì đối tượng phải lập báo cáo ĐTM của Việt Nam ít hơn, cụ thể như ở Đức là 277 loại dự án. Để BVMT tốt hơn thì chúng ta nên nghiên cứu đưa thêm đối tượng phải lập báo cáo ĐTM.
2.2.1.2. Đối tượng phải lập báo cáo đánh giá tác động môi trường bổ sung
Hiện nay, tại Khoản 4 Điều 19 Luật BVMT quy định: “Trường hợp có thay đổi về quy mô, nội dung, thời gian triển khai, thực hiện, hoàn thành dự
án thì chủ dự án có trách nhiệm giải trình với cơ quan phê duyệt; trường hợp cần thiết phải lập báo báo ĐTM bổ sung”. Tuy nhiên, Khoản 3 Điều 13 Nghị định 29/2011/NĐ-CP lại quy định trường hợp nêu trên thuộc đối tượng phải lập lại báo cáo ĐTM. Trong khi đó, việc lập lại và bổ sung báo cáo ĐTM có những yêu cầu khác nhau. Như vậy, có thể nói, Khoản 3 Điều 13 Nghị định 29/2011/NĐ-CP đã mâu thuẫn với Khoản 4 Điều 19 Luật BVMT. Theo tinh thần áp dụng pháp luật thì đạo luật có giá trị pháp lý cao hơn, do đó được ưu tiên áp dụng. Bởi vậy, khi dự án rơi vào trường hợp nêu trên, chủ các dự án chỉ phải tiến hành lập báo cáo ĐTM bổ sung mà không phải thực hiện việc lập lại báo cáo ĐTM.
Chủ dự án chỉ được triển khai thực hiện những nội dung thay đổi sau khi báo cáo ĐTM được phê duyệt.
2.2.2. Quá trình lập báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng
2.2.2.1. Đối tượng phải tham vấn ý kiến trong quá trình lập báo cáo đánh giá tác động môi trường
Trong quá trình lập báo cáo ĐTM, chủ đầu tư phải thực hiện việc tham vấn ý kiến của:
UBND cấp xã nơi thực hiện dự án;
Đại diện cộng đồng dân cư, tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án. Tuy nhiên, hiện nay vẫn chưa có một văn bản pháp lý nào giải thích, hướng dẫn về việc tham vấn ý kiến của chủ dự án đối với “tổ chức chịu tác động trực tiếp của dự án”. Sự quy định không rõ ràng, minh bạch này đã gây khó khăn cho chủ dự án khi khi thực hiện nghĩa vụ tham vấn theo quy định của pháp luật.
Trường hợp chủ dự án đầu tư vào khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung thuộc lĩnh vực sản xuất, kinh doanh, dịch vụ không phù hợp với quy hoạch ngành, nghề trong báo cáo ĐTM của khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung đã được phê duyệt phải tham vấn ý kiến của cơ quan đã phê duyệt
báo cáo ĐTM giai đoạn xây dựng cơ sở hạ tầng khu sản xuất, kinh doanh, dịch vụ tập trung (khoản 2 Điều 14 Nghị định 29/2011/NĐ-CP).
Có thể nói, tham vấn cộng đồng là một nội dung quan trọng đảm bảo không chỉ cho quá trình ra quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM được minh bạch, chuẩn xác mà còn tạo điều kiện cho người dân trực tiếp bị tác động bởi dự án và những người quan tâm về dự án có thể tham gia vào quá trình ĐTM và tăng lòng tin đối với dự án. Đây là những yếu tố quan trọng góp phần đảm bảo cho dự án phát triển bền vững. Do vậy, việc tham vấn cộng đồng phải đảm bảo các nguyên tắc: Tham vấn đúng đối tượng; Nội dung tham vấn phải xác thực với dự án với việc sử dụng ngôn ngữ dễ hiểu phù hợp với trình độ dân trí của đối tượng được tham vấn; Kết quả tham vấn phải được lồng ghép trong quá trình thực hiện đánh giá ĐTM và phản ánh trong báo cáo ĐTM.
Có thể nói, quy định này đã đảm bảo cho cộng đồng dân cư quyền được tham gia ý kiến, quyền được lắng nghe ý kiến, đặc biệt, các ý kiến về không đồng ý triển khai dự án hoặc không đồng ý về các biện pháp BVMT. Tuy nhiên, hoạt động lập báo cáo ĐTM là hoạt động có tính chuyên môn cao và với nhận thức của cộng đồng dân cư thì khó có thể đánh giá được hết các vấn đề chuyên môn của các báo cáo này. Bên cạnh đó, các quy định hiện hành chỉ quy định các thủ tục, trình tự lấy ý kiến tham vấn cộng đồng, không có bất kỳ cơ chế nào để hỗ trợ về chuyên môn nhằm nâng cao nhận thức và khả năng của cộng đồng trong việc xem xét các nội dung của báo cáo ĐTM [19].
Thời hạn trả lời ý kiến tham vấn đối với cơ quan, tổ chức được tham vấn ý kiến là mười lăm ngày làm việc, kể từ ngày nhận được văn bản xin ý kiến tham vấn do chủ dự án gửi đến (Khoản 5 Điều 12 Thông tư số 26/2011/TT-BTNMT).
2.2.2.2. Lập báo cáo đánh giá tác động môi trƣờng
* Chủ thể lập: Trách nhiệm thực hiện ĐTM hiện nay được áp dụng đối