THU HỒI CHI PHÍ: PHÍ NGƯỜI SỬ DỤNG

Người ta rất ít nghi ngờ về tính hữu dụng và đáng ao ước của các hệ thống thu phí dịch vụ công ích đô thị có cơ sở rộng đang ngày một tiến triển. Việc áp dụng các loại phí dịch vụ được thiết kế thích hợp hay, một cách tổng quát hơn, việc thu hồi chi phí dịch vụ đô thị từ những người thụ hưởng, có thể đóng góp cho việc cải thiện sự phân bổ nguồn lực bên trong nội bộ và giữa các khu vực thành thị. Những chi phí như vậy nhằm mục đích giới hạn nhu cầu về các dịch vụ đô thị ở một mức hiệu quả và làm cho các cư dân và các công ty ở thành thị hiện tại và trong tương lai quan tâm đến chi phí mà xã hội phải gánh chịu. Hơn nữa, kinh nghiệm cho thấy, phí dịch vụ hay việc thu hồi chi phí, có thể tạo ra các khoản thu nhập đáng kể cho chính quyền các thành phố. Bởi vì các chi phí này liên quan trực tiếp với việc cung cấp và mở rộng các dịch vụ tối cần thiết, chúng là một nhân tố quan trọng trong việc đảm bảo khả năng tái tạo các chương trình đầu tư đô thị.

Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính Công Thu hồi chi phí: Phí người sử dụng Niên khóa 2005 – 2006 Bài đọc Margaret Y. Myers 1 Biên dòch: Hải Đăng Hiệu đính: Phan Hiển Minh và Nhóm cộng tác THU HỒI CHI PHÍ: PHÍ NGƯỜI SỬ DỤNG Dịch t ừ nguyn bản Margaret Y. Myers, ed., “Cost Recovery: User Fees,” in Selected Readings in Urban Financial Resource Mobilization (Washington, D.C.: Economic Development Institute, World Bank, 9/1986), trang 1-60. TĨM TẮT Người ta rất ít nghi ngờ về tính hữu dụng và đáng ao ước của các hệ thống thu phí dịch vụ cơng ích đơ thị có cơ sở rộng đang ngày một tiến triển. Việc áp dụng các loại phí dịch vụ được thiết kế thích hợp hay, một cách tổng qt hơn, việc thu hồi chi phí dịch vụ đơ thị từ những người thụ hưởng, có thể đóng góp cho việc cải thiện sự phân bổ nguồn lực bên trong nội bộ và giữa các khu vực thành thị. Những chi phí như vậy nhằm mục đích giới hạn nhu cầu về các dịch vụ đơ thị ở một mức hiệu quả và làm cho các cư dân và các cơng ty ở thành thị hiện tại và trong tương lai quan tâm đến chi phí mà xã hội phải gánh chịu. Hơn nữa, kinh nghiệm cho thấy, phí dịch vụ hay việc thu hồi chi phí, có thể tạo ra các khoản thu nhập đáng kể cho chính quyền các thành phố. Bởi vì các chi phí này liên quan trực tiếp với việc cung cấp và mở rộng các dịch vụ tối cần thiết, chúng là một nhân tố quan trọng trong việc đảm bảo khả năng tái tạo các chương trình đầu tư đơ thị. Ngồi ra, phí dịch vụ có thể đóng góp vào sự tăng trưởng đơ thị một cách bình đẳng theo nhiều cách: thứ nhất, qua việc thu hồi các chi phí của dịch vụ cơng ích từ người huởng lợi; cơng bằng theo nghĩa tính cơng bằng vẫn được duy trì, vì trong những trường hợp này những lợi ích “trời cho” được giảm thiểu tối đa. Trong thực tế, những lợi ích này thường được dành riêng cho những nhóm thu nhập cao hoặc dưới hình thức giá trị tài sản được tăng lên hoặc bằng cách hướng các khoản đầu tư vào những khu vực mà ở đó những nhóm có thu nhập cao hơn được hưởng lợi một cách trực tiếp nhất. Vì vậy, phí người sử dụng cũng nhằm mục đích gia tăng tính cơng bằng theo chiều dọc của hệ thống tài chính đơ thị. Phí người sử dụng khơng chỉ là những cơng cụ nhằm đảm bảo việc sử dụng hiệu quả dịch vụ cơng ích; phí người sử dụng cũng có thể đóng vai trò hướng dẫn đầu tư, bởi vì khả năng sẵn sàng chi trả của người tiêu dùng đối với dịch vụ trong nhiều trường hợp là cách duy nhất để xác định lợi ích của một dịch vụ. Việc áp dụng phí dịch vụ, hay một cách tổng qt hơn, u cầu về việc thu hồi chi phí buộc các nhà hoạch định chính sách phải xem xét trước về khả năng và sự sẵn sàng của người thụ hưởng trong việc chi trả và thiết kế những tiêu chuẩn dịch vụ tương ứng. Trong nhiều trường hợp, việc trợ giá q mức cho dịch vụ trong q khứ đã góp phần vào việc áp đặt những tiêu chuẩn về dịch vụ đơ thị cao đến mức phi thực tế. Qui tắc phổ biến nhất mà các nhà kinh tế đề nghị cho việc hướng dẫn các quyết định về việc định giá dịch vụ cơng ích là đặt giá bằng với chi phí biên tế. Việc xem xét lại khả năng áp dụng của qui tắc định giá trên chi phí biên tế đơn giản cho thấy rằng có ít nhất hai vấn đề - theo thứ tự - cần phải đề phòng: Thứ nhất, nhiều khía cạnh của dịch Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính Công Thu hồi chi phí: Phí người sử dụng Bài đọc Margaret Y. Myers 2 Biên dòch: Hải Đăng Hiệu đính: Phan Hiển Minh và Nhóm cộng tác vụ, bao gồm việc sử dụng, tiếp cận và định vị nên được đưa vào q trình định giá nếu qui tắc là nhằm phục vụ mục tiêu phân bổ nguồn lực hiệu quả. Ví dụ, phí cung cấp nước có thể được cấu trúc nhằm bao gồm ba mục đích sau đây: người thụ hưởng với quyền chọn sử dụng dịch vụ cấp nước theo cách kết nối vào đường ống chính của một khu vực có thể trả tiền; (a) thuế tài sản theo khu vực cụ thể hay phí phát triển, được thiết kế nhằm thu hồi chi phí của việc xây dựng đường ống và các chi phí vốn khác thuộc hệ thống; (b) phí định kỳ hàng tháng nhằm chi trả cho chi phí kết nối - sự nối kết từ đường ống chính vào từng nhà, cũng như là việc đo lường khối lượng nước tiêu thụ và tính phí; và (c) phí sử dụng nước liên quan đến sự tiêu thụ thực tế nhằm thu hồi chi phí biên tế của việc cung cấp nước cho người sử dụng. Thứ hai, qui tắc này cần được chỉnh sửa để có thể xem xét đến các ngoại tác, sự biến dạng thị trường, hay thơng tin khơng hồn hảo về người tiêu dùng; các mục đích quan trọng khác, bên cạnh hiệu quả, như là khả năng tồn tại, sự cơng bằng và tính hợp lý; và những hạn chế về thể chế và chính trị. Ví dụ, người ta có thể đồng thời xem xét tính hợp lý và ngoại tác để đưa vào loại phí được gọi là “life-line” (“mức phí tối thiểu”), theo đó việc sử dụng một khối lượng dịch vụ nhỏ có thể chỉ trả phí thấp hơn chi phí biên tế. Vì vậy, những người tiêu dùng nhỏ có thể sử dụng dịch vụ mà khơng phải gánh chịu một gánh nặng tài chính q mức. Cùng lúc đó, thu nhập cao hơn so với trợ cấp, mà ví dụ được tạo ra bằng cách áp dụng mức phí cao hơn chi phí biên tế hay phí nối kết đối với người tiêu dùng lớn hơn hay giàu có hơn, đảm bảo khả năng tồn tại về mặt tài chính của hệ thống phí. Phương pháp này đã được áp dụng thành cơng trong việc tài trợ cho hệ thống cung cấp nước đơ thị tại một số nước châu Mỹ La-tinh. Mặc dù có những sự tiên liệu và điều chỉnh đối với việc sử dụng qui tắc định giá chi phí biên tế đơn giản cũng như những khó khăn về mặt hoạt động trong việc áp dụng qui tắc này đối với một số dịch vụ cơng ích, qui tắc này cung cấp cho ta điểm khởi đầu tốt trong việc phân tích hệ thống phí; những sự cải tiến sau đó có thể được áp dụng đối với từng dịch vụ khác nhau, có quan tâm đến nơi thực hiện dịch vụ. Một khi một cơ cấu định giá hữu hiệu được quyết định, ta có thể khám phá ra những ý nghĩa về tài chính và sự hợp lý của cơ cấu đó và mức độ mà cơ cấu này hoạt động ngược lại với những tiêu chuẩn thể chế đã được xác lập. Nếu những ý nghĩa này đủ tiêu cực thì những điều chỉnh đối với cơ cấu định giá, vẫn chú ý đến u cầu tối thiểu hóa chi phí cho những điều chỉnh như vậy xét về mặt tổn thất tính hiệu quả, là cần thiết. Thường thì những mục tiêu chính sách khác nhau có ít mâu thuẫn hơn so với ban đầu, đặc biệt là khi có thể áp dụng các mức phí nhiều phần như đã đề cập ở trên. Thơng lệ phổ biến của việc bắt đầu phân tích về phí người sử dụng với sự chú ý đến các mục tiêu khác thay vì mục tiêu tính hiệu quả hầu như lúc nào cũng có nghĩa là bỏ qua những xem xét về tính hiệu quả. Kết quả là tạo ra một sự tổn thất về tính hiệu quả lớn hơn mong muốn - một kết quả mà các nước đang phát triển, với mức thu nhập thấp, khó có thể chịu đựng được. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính Công Thu hồi chi phí: Phí người sử dụng Bài đọc Margaret Y. Myers 3 Biên dòch: Hải Đăng Hiệu đính: Phan Hiển Minh và Nhóm cộng tác THU HỒI CHI PHÍ Bài của David A. Grossman Nhiều loại dịch vụ mà các thành phố cung cấp, xét về bản chất, phải sẵn sàng được cung cấp cho phần đơng dân chúng. Ví dụ, dịch vụ an tồn cơng cộng như phòng cháy hay cảnh sát rõ ràng phải được cung cấp theo u cầu. Tuy nhiên, các dịch vụ cơng ích khác, có sự tương đồng gần hơn với các hoạt động thị trường tư nhân mà ở đó người ta có thể truy ra tất cả (hay hầu hết) lợi nhuận trực tiếp đến với một cá nhân, hộ gia đình hay doanh nghiệp nào đó. Một ví dụ về loại hình dịch vụ này là dịch vụ cung cấp nước; chúng ta có thể đo lường được khối lượng nước cung cấp cho bất cứ hộ gia đình nào, hoặc qua đồng hồ nước, hay đại khái hơn, qua bản chất mà dịch vụ này được cung cấp (ví dụ như là kích cỡ đường ống). Thường thì hai loại khác nhau của dịch vụ cơng ích này được xem như “hàng hóa cơng cộng” và “hàng hóa cá nhân”. Người ta thường chấp nhận rằng phần đơng dân chúng nên trả cho việc sử dụng hàng hóa cơng cộng thơng qua hệ thống thuế nói chung. Ngược lại, dường như cách thích hợp hơn đối với dịch vụ của loại hàng hóa cá nhân là người thụ hưởng dịch vụ phải trả tiền cho dịch vụ đó. Trong thực tế, dĩ nhiên đơi khi rất khó rút ra sự phân biệt rõ ràng, đặc biệt là khi một hàng hóa cá nhân thiết yếu cũng là một nhu cầu cơ bản. Đây thậm chí cũng là trường hợp của dịch vụ cung cấp nước, khi mà việc tiếp cận một lượng cung cấp tối thiểu phải được đảm bảo cho tất cả mọi người dân, thậm chí ngay cả khi dân chúng q nghèo đến nỗi khơng có tiền trả cho tồn bộ chi phí của việc sử dụng nước này. Khái niệm thu hồi chi phí áp dụng với những dịch vụ cơng ích của một bản chất “hàng hóa cá nhân” mà qua đó phí có thể được áp dụng nhằm thu hồi tối thiểu một phần quan trọng chi phí của dịch vụ. Có thể có luận cứ tích cực ủng hộ cho việc thu hồi chi phí: - Thu hồi chi phí có thể làm tăng tính cơng bằng bằng cách giúp cho việc khẳng định rằng người tiêu dùng một dịch vụ là người trả tiền cho dịch vụ đó, tối thiểu là ở một mức độ mà người tiêu dùng có khả năng thực hiện điều này. - Việc thu hồi chi phí có thể làm tăng tính hiệu quả bởi vì nếu biết rằng phải trả cho một hàng hóa cơng cộng khan hiếm, người tiêu dùng thường sẽ cẩn trọng hơn trong việc sử dụng dịch vụ đó. Khi người ta chỉ có thể sản xuất những lượng hàng hóa hay dịch vụ vừa đủ để đáp ứng nhu cầu của một phần dân chúng, thì việc đánh thuế lên việc sử dụng hàng hóa hay dịch vụ đó là một phương thức thực tế cho việc hạn chế sử dụng. - Ở mức độ mà việc thu hồi tồn bộ chi phí, bao gồm cả chi phí vốn có thể đạt được, một thành phố sẽ có thể hồn trả lại bất cứ khoản nợ nào mà thành phố này có thể phải gánh chịu cho việc xây dựng dịch vụ, do dó nó sẽ có vị thế tốt để có thể vay mượn lại cho việc mở rộng hệ thống dịch vụ trong tương lai. Theo cách này, thu hồi chi phí làm cho việc mở rộng dịch vụ cơng ích - lẽ ra đã nằm ngồi khả năng tài chính của một thành phố - có thể thực hiện được. Dịch vụ phải chịu thu hồi chi phí Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính Công Thu hồi chi phí: Phí người sử dụng Bài đọc Margaret Y. Myers 4 Biên dòch: Hải Đăng Hiệu đính: Phan Hiển Minh và Nhóm cộng tác Nhiều dịch vụ đơ thị phải chịu thu hồi chi phí ít ra là về mặt lý thuyết. Trong thực tế, mức độ mà ngun tắc này được áp dụng thay đổi đáng kể. Các dịch vụ và hoạt động cơng ích phổ biến nhất trên giác độ thu hồi chi phí tồn bộ hay một phần bao gồm: - Cung cấp và thốt nước (xử lý nước thải). - Nhà ở cơng cộng. - Các doanh nghiệp cơng ích (ví dụ như lò mổ, lò thiêu…) Ngồi ra, có nhiều dịch vụ mà việc thu hồi một phần chi phí được cho là khả thi và thích hợp đối với một số thành phố. Những dịch vụ này gồm có: - Giáo dục (kể cả cấp trung học cơ sở và cấp cao hơn). - Dịch vụ y tế. - Đường xá và hệ thống chiếu sáng đường xá. - Thu gom và xử lý chất thải rắn. Một cách khác đối với việc cung cấp cơng cộng và thu hồi chi phí theo nhiều loại hình dịch vụ đề cập ở trên là trực tiếp cung cấp các dịch vụ đó thơng qua thị trường tư nhân. Chọn lựa này được thảo luận trong phần sau của mơ-đun này dưới tiêu đề “tư nhân hóa”. Thu hồi chi phí có thể chiếm một phần quan trọng trong thu ngân sách địa phương, như trong bảng 1. Trong khi tỷ lệ thu ngân sách địa phương được tài trợ thơng qua thu hồi chi phí (hay phí người sử dụng) là khá thấp ở hầu hết các thành phố, thì tỷ lệ này lên đến 35 đến 50% tổng thu ngân sách của các thành phố Ấn Độ như Ahmedabad hay Bombay. Đạt được việc thu hồi chi phí Một khi một thành phố đã quyết định rằng một dịch vụ cơng ích cụ thể phải chịu thu hồi chi phí, thì các bước tiếp theo là quyết định mức thu hồi chi phí nhắm đến, ai là người phải chi trả thanh tốn chi phí và cách thức mà hệ thống chi trả vận hành. Dưới đây là những lựa chọn. Mức thu hồi chi phí được nhắm đến có ba dạng chính: thu hồi tồn bộ, thu hồi ít hơn hay cao hơn mức thu hồi tồn bộ. Với những tình huống khác nhau thì bất cứ một trong ba hình thức vừa kể đều có thể thích hợp. Thu hồi chi phí tồn bộ tự bản thân nó có thể được định nghĩa theo nhiều cách khác nhau, với những biến dạng chính là: loại chi phí vốn cũng như là chi phí hoạt động và duy trì nào phải chịu thu phí; tất cả chi phí quản lý và chi phí hành chánh sẽ được thu phí hay khơng, bao gồm cả chi phí của đội ngũ nhân viên thành phố đã hưởng lương từ trung ương; và phí sẽ được thu xét theo chi phí trung bình, hay chi phí biên tế hoặc chi phí phục vụ một nơi cụ thể. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính Công Thu hồi chi phí: Phí người sử dụng Bài đọc Margaret Y. Myers 5 Biên dòch: Hải Đăng Hiệu đính: Phan Hiển Minh và Nhóm cộng tác Bảng 1 - Tỷ lệ phần trăm đóng góp của phí người sử dụng đối với việc tài trợ cho chi tiêu của chính quyền địa phương tại một số thành phố Thành phố (quốc gia) Năm Phần trăm chi tiêu cơng địa phương được tài trợ bởi phí người sử dụng Phrăng-xít-tao (Bốt-xơ-wa-na) 1972 56,1 Lu-xa-ka (Zăm-bi-a) 1972 36,9 Kit-uy (Zăm-bi-a) 1975 53,1 A-mê-đa-bát (Ấn Độ) 1970-71 41,8 Bom-bay(Ấn Độ) 1970-71 38,7 Ma-đrát(Ấn Độ) 1975-76 3,7 Gia-các-ta (In-đơ-nê-xi-a) 1972-73 15,2 Ka-ra-chi (Pa-ki-xơ-tan) 1974-75 2,2 Xơ-un (Hàn Quốc) 1971 36,3 Ma-ni-la (Phi-líp-pin) 1970 10,0 La-Pa (Bơ-li-vi-a) 1975 3,6 Ri-ơ đờ Gia-nây-rơ (Bra-xin) 1967 7,2 Bơ-gơ-ta (Cơ-lơm-bi-a) 1972 48,5 Ca-li (Cơ-lơm-bi-a) 1974 57,5 Các-tê-ga-ma (Cơ-lơm-bi-a) 1972 42,3 King-xơ-tơn (Gia-mai-ca) 1971-72 2,7 Thành phố Mê-hi-cơ (Mê-hi-cơ) 1968 5,2 Va-len-xi-a (Vê-nê-zu-ê-la) 1968 13,4 Tuy-ni-dơ (Tuy-ni-di) 1972 7,1 Bình qn (khơng có trọng số) 19,3 Trung vị 7,2 Nguồn: Bahl và Lim (sắp xuất bản), được trích dẫn trong Linn, 1983. - Đầu tư vốn chiếm một phần quan trọng trong chi phí của nhiều dịch vụ cơng ích. Đây đặc biệt là trường hợp của dịch vụ cấp thốt nước. Nếu một thành phố quyết định đưa chi phí vốn vào cơ cấu chi phí của nó, trong số các chọn lựa khả dĩ có thể thực hiện là rằng chi phí vốn có nên được đưa vào theo cơ sở hiện tại hay q khứ (bởi vì sự thay thế tương lai đối với những cơ cấu lỗi thời hầu như ln ln có phí tổn nhiều hơn đáng kể so với chi phí trong q khứ của chúng). Các quyết định khác cần được thực hiện có liên quan đến chi phí vốn là lãi suất nào được sử dụng đối với những cơ cấu tài trợ nợ và rằng có nên đưa vào chi phí khấu hao cũng như là phí trả lãi nợ vay vay hay khơng. Tùy thuộc vào việc thực hiện chọn lựa nào mà mức phí có thể thay đổi rất lớn. - Chi phí hành chánh và chi phí phụ thường khơng quan trọng như chi phí vốn. Tuy nhiên, trong một số trường hợp chúng cũng rất quan trọng. Ví dụ, những quyết định về việc nên phục hồi bao nhiêu cơ sở hạ tầng hỗ trợ có liên quan đến việc phát triển xây dựng nhà ở cơng cộng có thể có tác động đáng kể đến mức phí áp dụng cho các cư dân. - Từ quan điểm của nhà kinh tế, phí dịch vụ nên được tính tốn ở mức biên tế hơn là mức trung bình nhằm xét đến sự kiện là việc mở rộng trong tương lai của hệ thống dịch vụ sẽ phải được chi trả theo chi phí biên tế áp dụng tại thời điểm mở rộng. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính Công Thu hồi chi phí: Phí người sử dụng Bài đọc Margaret Y. Myers 6 Biên dòch: Hải Đăng Hiệu đính: Phan Hiển Minh và Nhóm cộng tác - Một lựa chọn khác cần thực hiện là việc những người thụ hưởng mà việc phục vụ họ đặc biệt tốn kém (ví dụ như một vài nhà trên đỉnh một ngọn đồi) có nên được u cầu phải trả lại chi phí phát sinh thêm cho việc phục vụ họ hay khơng hay điều này nên được áp dụng rộng khắp cho mọi người tiêu dùng. Các thành phố có thể quyết định việc thu hồi chi phí thấp hơn chi phí tồn bộ bởi vì người ta tin rằng một bộ phận nào đó của mọi hệ thống thuế là hàng hóa cơng cộng. Ví dụ, những lợi ích y tế cộng đồng nói chung tạo ra từ việc cung cấp nước máy có tác động đến tồn bộ cộng đồng. Ngược lại, một số dịch vụ phải chịu mức phí cao hơn việc thu hồi chi phí tồn bộ. Một ví dụ là một bãi đậu xe cơng cộng tại một khu vực đơng đúc giữa trung tâm thành phố. Một nơi như vậy có thể tạo ra lợi nhuận mà có thể giúp thành phố chi trả cho việc sửa chữa các con đường trong thành phố. Việc bán các khoảng đất dư thừa trong một thành phố là một trường hợp khác mà ở đó việc thu hồi lớn hơn chi phí tồn bộ có thể là một mục tiêu có giá trị. Vấn đề nhiều người nghèo đang sống tại các thành phố các nước đang phát triển đã làm dấy lên một cách trực tiếp nhất vấn đề người nào phải trả phí đối với dịch vụ “hàng hóa cá nhân”. Những dịch vụ như là cung cấp nước, điện và vận tải cơng cộng có tầm quan trọng lớn đối với những cư dân nghèo thành thị nhưng họ thường khơng có khả năng chi trả cho tồn bộ chi phí của dịch vụ. Có ít nhất hai cách có thể xác định vấn đề này, và hai cách này có thể được sử dụng riêng lẻ hay kết hợp. - Đảm bảo việc cung cấp một lượng cơ bản dịch vụ với chi phí tối thiểu có thể đáp ứng các nhu cầu cơ bản của người nghèo với chi phí thấp nhất. Ví dụ, trong hệ thống cung cấp nước, dịch vụ ống nước đứng có thể được cung cấp thay vì là nước máy vào được dẫn trực tiếp vào từng nhà dân. Nhìn chung, việc thu phí đối với dịch vụ ống đứng là khơng khả thi; vì thế, chi phí này sẽ do thành phố (thơng qua nguồn thu ngân sách chung) hay những người tiêu dùng khác gánh chịu. - Chi phí dịch vụ cho người tiêu dùng nghèo khó có thể được bù đắp thơng qua việc “trợ giá chéo”. Theo phương thức này, những người sử dụng giàu có hơn phải chịu mức phí cao hơn chi phí tồn bộ nhằm làm cho việc thu phí ít hơn đối với người nghèo trở thành khả thi. Trợ giá chéo đã được sử dụng thành cơng đối với hệ thống cung cấp nước, các cơng trường xây dựng và dự án dịch vụ và các dịch vụ cơng ích khác có nhắm đến việc thu hồi chi phí. Hoạt động của một hệ thống thu hồi chi phí có liên quan đến các quyết định hành chính cũng như đến cơ chế tính và thu phí sẽ được sử dụng. Hai ý kiến chính mà đã được áp dụng là tính phí trực tiếp người tiêu dùng và một phương thức ít trực tiếp hơn liên quan đến tính phụ phí đối với thuế tài sản. Hệ thống thu phí trực tiếp đòi hỏi việc giải chuyển các quyết định ở mức thu hồi chi phí và trợ giá chéo thành một loại phí hướng đến cá nhân người tiêu dùng. Việc thiết lập hệ thống thu phí có thể là một nhiệm vụ hành chánh phức tạp, đặc biệt là trong trường hợp một hệ thống cung cấp nước cơng cộng mà phải đo lường khối lượng dịch vụ tiêu dùng (hoặc thơng qua đồng hồ nước hay các tính tốn dựa trên kích cỡ dịch vụ). Hệ thống thu phí mà có thể thuyết phục người tiêu dùng chi trả một cách hiệu quả cũng quan trọng nhưng việc thực hiện được quả khơng dễ dàng chút nào. Khả năng chấm dứt dịch vụ cũng ảnh hưởng đến khả năng thu phí, mà thường cao trong trường hợp cung cấp điện nhưng khơng dễ dàng như vậy đối với việc cung cấp nước. Một số Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính Công Thu hồi chi phí: Phí người sử dụng Bài đọc Margaret Y. Myers 7 Biên dòch: Hải Đăng Hiệu đính: Phan Hiển Minh và Nhóm cộng tác hình thức dịch vụ sẵn sàng hơn cho việc phí. Ví dụ, lệ phí xe bt, phí đậu xe, và lệ phí mơn bài có thể được thu trước như là một điều kiện đảm bảo của dịch vụ. Một cách khác mà trong một số tình huống dễ dàng hơn cho người quản lý là thu phí đối với những dịch vụ như là cung cấp điện, khí đốt, nước, thốt nước thơng qua một mức phụ phí đối với thuế tài sản. Giả định về cơ sở của những loại phí như vậy là rằng việc định giá tài sản phản ảnh thu nhập thương mại hay của hộ gia đình. Thu nhập, đến lượt mình, sau đó được đảm bảo nhằm phản ảnh mức tiêu dùng dịch vụ khả dĩ. Dĩ nhiên, để cho cơng bằng thì khơng có phụ phí nào đánh vào vùng lân cận mà dịch vụ khơng được cung cấp; điều này sẽ làm phức tạp thêm cho q trình thu phí. Việc phụ thuộc vào phương pháp phụ phí đơn giản hóa một số khía cạnh của hệ thống thu hồi chi phí, nhưng điều này khơng giúp giải quyết các khía cạnh khác. Một mặt, nó có khuynh hướng chấp nhận gánh nặng mà bất cứ thiếu sót nào mà hệ thống thuế tài sản chứa đựng ví dụ như là những tài sản khơng nằm trong danh sách, các tài sản được định giá một cách khơng cơng bằng, việc một số chủ sở hữu tài sản khơng chi trả thuế …Mặt khác, các loại phí có liên quan đến tài sản có thể trở nên bị hạn chế bởi cùng một vấn đề giống như thuế tài sản, đặc biệt là các ảnh hưởng bóp méo của luật kiểm sốt tiền th. Ở mặt tích cực, ở mức độ mà ảnh hưởng của thuế tài sản địa phương là mang tính lũy tiến trong tác động của nó đến người trả thuế, các hệ thống thu hồi chi phí có liên quan đến thuế tài sản có thể hưởng lợi từ ảnh hưởng này. Các vấn đề đối với việc thu hồi chi phí Thu hồi chi phí là hợp lý tồn về ngun tắc và, trong nhiều biến dạng khác của nó, đã chứng tỏ cũng hợp lý khơng kém trong thực tiễn. Các thành phố trong nhiều nước đang phát triển, hay các tổ chức doanh nghiệp cơng ích riêng biệt mà cung cấp các dịch vụ như cung cấp điện, nước có thể tạo ra những nguồn thu đáng kể qua việc sử dụng phí thu hồi chi phí. Mặc dù có một thực tiễn nói chung là tích cực, thách thức trong việc cải thiện và mở rộng các phương pháp thu hồi chi phí vẫn rất lớn. Một số các vấn đề chính yếu cản trở q trình tiến bộ này là: - Việc duy trì mức phí. Ngay cả khi các mức phí xấp xỉ với thu hồi chi phí tồn bộ đã được thiết lập lúc bắt đầu thì trong nhiều trường hợp rất khó điều chỉnh các mức phí này nhằm đưa vào nhân tố lạm phát và các nhân tố làm gia tăng chi phí khác. Khi các mức phí thấp được thiết lập ban đầu nhằm tránh các vấn đề chính trị, việc nâng các mức phí này lên sau này thường cực kỳ khó khăn. Hơn nữa, các phí liên quan đến thuế tài sàn thường phải chịu cùng những vấn đề mà đã gây phiền tối cho hệ thống thuế địa phương, bao gồm cả những vấn đề do ảnh hưởng của việc kiểm sốt tiền th. - Những phức tạp về mặt hành chánh. Liên quan đến hệ thống cung cấp nước (mục tiêu thu hồi chi phí chủ yếu ở nhiều thành phố), đơi khi việc đo lường mức độ dịch vụ một cách chính xác là khó khăn do những vấn đề như là đồng hồ nước khơng hoạt động, ăn cắp dịch vụ hay hệ thống lưu trữ yếu kém. Người ta khó có thể thiết lập cả hai thơng lệ tính phí và thu phí một cách hiệu quả. Hơn nữa, những khó khăn chính trị nghiêm trọng thường cản trở việc ngưng cung cấp dịch vụ cho những người khơng trả tiền. - Sự phản đối chính trị. Mặc dù có những luận cứ của các nhà kinh tế về tính hợp lý của việc thu hồi chi phí dịch vụ từ những người hưởng thụ, áp lực cộng Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính Công Thu hồi chi phí: Phí người sử dụng Bài đọc Margaret Y. Myers 8 Biên dòch: Hải Đăng Hiệu đính: Phan Hiển Minh và Nhóm cộng tác đồng nhằm duy trì các dịch vụ cơng ích “miễn phí” vẫn ln dai dẳng. Nỗi bật trong số những người luận cứ cho trường hợp này thường là những cư dân có mức thu nhập trung bình và cao, những người có khuynh hướng là người hưởng thụ những khối lượng dịch vụ hạn chế mà các thành phố ở các nước đang phát triển cung cấp. Nhưng bởi vì ảnh hưởng mà họ có thể gây áp lực, những luận cứ của họ - về cơ bản tạo ra một trường hợp trợ giá cho người giàu được ngụy trang – có ảnh hưởng mạnh tại một số thành phố. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính Công Thu hồi chi phí: Phí người sử dụng Bài đọc Margaret Y. Myers 9 Biên dòch: Hải Đăng Hiệu đính: Phan Hiển Minh và Nhóm cộng tác CHƯƠNG HAI TÀI TRỢ CHO SỰ TĂNG TRƯỞNG NGÀNH, CÁC MỤC TIÊU TÀI CHÍNH/PHÍ THÍCH HỢP ĐỐI VỚI DỊCH VỤ CẤP THỐT NƯỚC Giới thiệu 2.01. Việc cung ứng đầy đủ lượng nước an tồn và các cơ sở thích hợp cho việc xử lý chất thải của con người hiện chỉ sẵn có cho ít hơn 50% dân số thành thị và ít hơn 20% dân số nơng thơn tại các nước đang phát triển, theo những ước lượng tính tốn cho báo cáo năm 1980 của Ngân hàng Thế giới có tựa đề “Cung cấp nước và xử lý chất thải”. Số lượng người có khả năng tiếp cận được hệ thống cung cấp nước cơng cộng đã gia tăng từ những năm 1970 ở mức độ cao hơn một chút so với tốc độ tăng dân số nói chung, nhưng nhiều hệ thống hiện hữu trong cùng thời điểm đã xuống cấp nhanh chóng về chất lượng và độ an tồn của nguồn cung cấp. Những sự thiếu hụt về cung cấp nước và xử lý chất thải là những nhân tố chính, đơi khi góp phần vào và đơi lúc đóng vai trò quan trọng trong tỷ lệ tử vong và tỷ lệ mắc bệnh cao tại các nước đang phát triển. Vì lý do đó, tác động bất lợi lên năng suất và tiềm năng phát triển con người là rất đáng kể. 2.02. Ngồi nhu cầu ăn, uống, giặt giũ của con người thì nước sạch cũng là một yếu tố đầu vào chính yếu trong các hoạt động sản xuất và thương mại, mà thường chiếm 10-40% lượng nước tiêu thụ tại các khu vực đơ thị của các nước đang phát triển. Việc quản lý chất thải cơng nghiệp là một khía cạnh quan trọng khác. 2.03. Khả năng tiếp cận dịch vụ cấp thốt nước nên sẵn có cho tồn bộ dân số của một thành phố/trị trấn hay một khu vực nơng thơn cả về nền tảng cơng bằng xã hội lẫn những hệ quả sức khỏe có thể có. Tác động tiêu cực về sức khỏe đối với cộng đồng khi việc thu hồi thích hợp khơng hiện hữu có cả ý nghĩa về kinh tế lẫn xã hội. Vì vậy, có một u cầu cung cấp một dịch vụ cơ bản cho tồn bộ dân số, với sự nhận thức đúng đắn về các mức dịch vụ khác nhau mà những nhóm người sử dụng khác nhau đòi hỏi. Những cản ngại phổ biến 2.04. Sự khan hiếm các nguồn lực tài chính đã là một nhân tố cản ngại chính yếu trong khả năng của các đơn vị cấp thốt nước trong việc cung cấp các dịch vụ và cơ sở thích hợp nhằm đáp ứng việc tiếp cận được cải thiện, sự tăng trưởng nhu cầu và các mức dịch vụ cao hơn. Cũng có những cản ngại khác: các thể chế khơng hiệu quả, sự thiếu vắng đội ngũ nhân viên được đào tạo tương xứng và việc sử dụng cơng nghệ khơng thích hợp. Sự yếu kém trong sức mạnh thể chế thường được gắn liền một cách chặt chẽ với sự kém hiệu quả về tài chính và hoạt động của các đơn vị cung cấp dịch vụ và chính sách thu hồi chi phí khơng thích hợp. 2.05. Hai cách tiếp cận chính sẵn có tại các nước đang phát triển trong việc cải thiện tình hình này là: cách thứ nhất chủ yếu tập trung vào việc cung cấp các quỹ của chính phủ nhằm cải tiến và mở rộng dịch vụ, cách kia tạo ra nỗ lực củng cố hiệu quả tài chính của các cơng ty cung cấp dịch vụ cấp thốt nước thơng qua việc áp dụng chính sách thu hồi chi phí/phí và chính sách tài chính thích hợp và tối thiểu hóa các quỹ mà chính phủ cung cấp. Các cách tiếp cận khác được thảo luận dưới đây. Chương trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright Tài chính Công Thu hồi chi phí: Phí người sử dụng Bài đọc Margaret Y. Myers 10 Biên dòch: Hải Đăng Hiệu đính: Phan Hiển Minh và Nhóm cộng tác Dịch vụ có nên miễn phí? 2.06. Một câu hỏi có thể được đưa ra là liệu việc cung cấp dịch vụ cấp thốt nước khơng nên là “những dịch vụ xã hội miễn phí” hay nên, những nhu cầu về các quỹ vừa nhắc đến ở trên được chính phú đáp ứng hồn tồn (thuật ngữ chính phủ bao gồm cả các cơ quan địa phương ví dụ như các doanh nghiệp của thành phố). Đơi khi người ta nhắc lại một truyền thống là nước được xem như một hàng hóa “cơng cộng”. Tuy nhiên, người ta càng ngày càng nhận ra rằng việc cung cấp “dịch vụ” cấp thốt nước là một vấn đề rất khác với việc đơn thuần nhìn nhận sự tồn tại của một “nguồn” nước cho việc sử dụng. Những chi phí quan trọng có liên quan đến việc phát triển nguồn, xử lý và phân phối nước, và việc cung cấp các cơ sở xử lý nước thải. Những đòi hỏi “chất lượng”, mà rất quan trọng, làm gia tăng những chi phí này hơn nữa. Câu hỏi là bằng cách nào mà những chi phí này được phân phối tốt nhất, bao nhiêu chi phí có thể thu hồi được thơng qua phí người sử dụng và bao nhiêu chi phí mà chính phủ hay xã hội nói chung có thể đáp ứng được và trong những điều kiện nào. 2.07. Thật hợp lý và cơng bằng khi mong đợi người sử dụng dịch vụ phả trả tiền cho việc sử dụng chúng. Việc cung cấp nước miễn phí trong thực tế sẽ tạo ra dịch vụ tốt cho những người may mắn và chẳng có gì cả cho số còn lại. Hơn nữa, nếu dịch vụ là miễn phí, nhu cầu khơng bị cản trở bởi phí người sử dụng hợp lý và điều này có khuynh hướng dẫn đến việc sử dụng lãng phí và làm gia tăng chi phí đi kèm với các nguồn nước ở xa và/hoặc chi phí xử lý. Gánh nặng đối với ngân nguồn thu ngân sách chung vì vậy sẽ trở nên ngày càng lớn và gia tăng theo thời gian. Ngân sách chính phủ, đặc biệt là tại các nước đang phát triển là rất hạn chế và phải đối mặt với sự cạnh tranh của nhiều nhu cầu khác. Do đó, việc gia tăng phân bổ ngân sách cho dịch vụ cấp thốt nước sẽ tạo ra những gánh nặng đối với chính phủ, mà thường rất khó chịu đựng. Trong những thời điểm áp lực tài chính, thật dễ dàng về mặt chính trị cho các chính phủ trong việc cắt hay làm chậm lại sự tăng trưởng của các quỹ hỗ trợ cơng ích, bởi vì tác động tồn bộ của những sự cắt giảm như thế thường khơng rơi vào một vài năm hay một vài tháng. Cơng ty chịu trách nhiệm cung cấp dịch vụ sẽ thấy rằng bản thân mình phải phụ thuộc vào những thay đổi thất thường của tình hình ngân sách chính phủ nói chung mà hồn tồn ngồi tầm kiểm sốt của họ. Việc phân bổ nguồn lực thường sẽ bị tác động mạnh bởi các nhân tố có động cơ chính trị mà khơng mang lại hiệu quả kinh tế dài hạn. Điều này có một tác động tiêu cực đến sự tự quản trong hoạt động và tính hiệu quả của đơn vị cung ứng trong việc cung cấp mức dịch vụ tin cậy và nhất qn. 2.08. Mặt khác, một đơn vị có thể thu phí cho dịch vụ của mình và có những mục tiêu tài chính thích hợp ắt phải có sự độc lập về tài chính thích hợp; kỷ luật tài chính cần thiết cho việc đáp ứng những mục tiêu của mình sẽ đóng góp cho hiệu quả hoạt động của đơn vị. Một đơn vị như vậy ắt có những nguồn ngân quỹ đáng tin cậy và có thể dự đốn được. Nhu cầu dịch vụ sẽ bị ảnh hưởng và quyết định bởi giá cả hay phí mà người sử dụng phải trả. Những người sử dụng phải trả các mức phí ngày càng tăng khi chi phí tăng lên có khuynh hướng đòi hỏi trách nhiệm đối với chi phí tốt hơn từ phía cơng ty cung cấp dịch vụ và vì vậy, khuyến khích tính hiệu quả. Gánh nặng đối với nguồn thu ngân sách chính phủ sẽ được giảm đi và khả năng tái tạo và mở rộng của dịch vụ sẽ được khuyến khích. Vì vậy khi xem xét các nhân tố này, việc các cơng ty cung cấp dịch vụ cấp thốt nước tạo được nguồn thu thơng qua mức phí thích hợp và là những thể chế có thể đứng vững với quyền tự quản và năng lực quản lý và kỹ thuật thích hợp là một chính sách tốt.