Cải cách thủ tục tố tụng hành chính trong tiến trình cải cách tư pháp ở Việt Nam

Bài viết tập trung phân tích, chỉ rõ một số ưu điểm và hạn chế của thủ tục tố tụng hình chính trong bảo vệ quyền khởi kiện của đương sự. Trên cơ sở đó, tác giả đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả của thủ tục tố tụng hành chính trong tiến trình cải cách tư pháp ở Việt Nam hiện nay.

CẢI CÁCH THỦ TỤC TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH TRONG TIẾN TRÌNH CẢI CÁCH TƯ PHÁP Ở VIỆT NAM NGUYỄN TUẤN KHANH* Bài viết tập trung phân tích, rõ số ưu điểm hạn chế thủ tục tố tụng hình bảo vệ quyền khởi kiện đương Trên sở đó, tác giả đưa số giải pháp nhằm nâng cao hiệu thủ tục tố tụng hành tiến trình cải cách tư pháp Việt Nam Từ khóa: Thủ tục tố tụng hành chính, cải cách tư pháp, bảo vệ quyền khởi kiện Ngày nhận bài: 22/7/2020; Biên tập xong: 10/8/2020; Duyệt đăng: 02/10/2020 The article analyzes some advantages and disadvantages of administrative procedures in protecting the litigant’s right to sue Thereby, the author gives a number of solutions to improve the efficiency of that procedures in judicial reform process of Vietnam Keywords: Administrative procedures, judicial reform, protecting right to sue Giá trị thủ tục tố tụng hành bảo vệ quyền người, quyền công dân Hệ thống tư pháp dân chủ người bảo vệ quyền tự nhân dân1 Ở nước phát triển đại, quyền lực tư pháp trở thành quyền lực nhà nước cao nhất2 Chính vậy, bảo vệ quyền người, quyền công dân thủ tục tư pháp trở thành nguyên tắc ghi nhận Tuyên ngôn giới quyền người: “Mọi người có quyền bảo vệ Tịa án quốc gia có thẩm quyền với phương tiện pháp lý có hiệu lực chống lại hành vi vi phạm quyền họ hiến pháp hay pháp luật công nhận”3 Trên giới, nhiều quốc gia sớm thiết lập thủ tục tư pháp để thực bảo vệ khiếu nại hành cơng dân Tại Hoa Kỳ, với mục tiêu xây dựng dân trị từ cách hàng trăm năm, thể   Bộ Ngoại giao Hoa kỳ, Chương trình thơng tin quốc tế: Các nguyên lý pháp quyền, năm 2004 tr.23 2  Viện Nhà nước Pháp luật: Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam giai đoạn – số vấn đề lý luận thực tiễn, Nxb Từ điển Bách khoa, 2009, tr.296   Điều Tuyên ngôn giới quyền người Số 06 - 2020 chế nhà nước Liên bang cho phép “tất cơng dân có quyền kết tội cơng chức trước quan tịa bình thường, tất quan tịa có quyền kết án cơng chức, điều diễn thật giản dị tự nhiên”4 Tuy nhiên, số quốc gia, thẩm quyền xét xử hành tịa án trước vấn đề khó chấp nhận có quan điểm cho quan hành giải tranh chấp phát sinh từ hoạt động hành tốt tịa án quan hành hiểu biết rõ tranh chấp Ví dụ, Cộng hịa Pháp, có thời kỳ tịa án không phép can thiệp vào hoạt động máy hành hình thức Tịa án khơng tn thủ quy định bị coi phạm vào trọng tội5 Khi thừa nhận mối quan hệ bình đẳng Nhà nước cơng dân trước pháp luật đòi hỏi trường hợp Nhà nước có hành vi xâm phạm đến quyền lợi ích hợp pháp cơng dân hành vi đối tượng xét xử tịa án Sự * Tiến sĩ, Phó Viện trưởng Viện Chiến lược Khoa học Thanh tra, Thanh tra Chính phủ 4  Tocqueville: Nền Dân trị Mỹ, Nxb Tri thức, 2007, tr.238   Nhà pháp luật Việt pháp: Pháp luật hành Cộng hịa Pháp, Nxb Tư pháp, 2007, tr.26 Khoa học Kiểm sát 37 CẢI CÁCH THỦ TỤC TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH đời tồn quan tư pháp độc lập xem u cầu thiết yếu nơi mà cơng dân trình bày khiếu nại phủ6 Xu hướng chung nước giới mở rộng thẩm quyền tịa án Ngồi vấn đề hình sự, dân sự, thương mại, lao động, ngày Tịa án cịn “xử hành vi vi phạm pháp luật quan chức hành pháp việc ban hành định mình”7 Ý nghĩa việc trao cho tòa thẩm quyền xét xử hành đánh giá cao nước châu Âu Tòa án Liên minh châu Âu quyền người nhấn mạnh điều án Kressc/ France, ngày 07/6/2001: “Việc thành lập trì tồn Tịa án hành coi thành tựu quan trọng Nhà nước pháp quyền… Trước đây, máy hành pháp khó chấp nhận việc tòa án kiểm tra, giám sát định, hành vi mình”8 Thực tiễn thủ tục tố tụng hành Việt Nam Trước đây, việc bảo đảm quyền khiếu nại hành Việt Nam thực thủ tục hành Tố tụng hành thức đời kể từ năm 1996 với việc Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh giải vụ án hành (sau sửa đổi, bổ sung vào năm 1998 năm 2006) Điều dễ nhận thấy thẩm quyền tịa án giải vụ án hành ngày mở rộng Theo Pháp lệnh thủ tục giải vụ án hành năm 1996 Tịa án nhân dân có   Bộ Ngoại giao Hoa kỳ, Chương trình thơng tin quốc tế: Các ngun lý pháp quyền, năm 2004 tr.29 7  TS Nguyễn Ngọc Chí: Tổ chức tịa án theo cấp xét xử Hiến pháp sửa đổi, bổ sung, Kỷ yếu Hội thảo “Sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992: Đề xuất lập luận”, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, 2/7/2012, tr.193 8  Nhà pháp luật Việt pháp, Tlđd, tr.32 38 Khoa học Kiểm sát thẩm quyền giải khiếu kiện nhóm việc Lần sửa đổi năm 1998, Tòa án nhân dân giao thẩm quyền giải khiếu kiện 10 nhóm năm 2006 22 nhóm Trong xét xử vụ án cụ thể, tịa án có thẩm quyền hủy định hành chính, buộc thực chấm dứt hành vi hành phát định hành chính, hành vi hành khơng hợp pháp mà khơng có quyền sửa định hành Trong giai đoạn trước có Luật Tố tụng hành năm 2010 Luật Khiếu nại năm 2011, trước khởi kiện vụ án hành chính, cơng dân phải thực việc khiếu nại hành đến quan, tổ chức, cá nhân định hành có hành vi hành Theo Pháp lệnh thủ tục giải vụ án hành năm 1996 cơng dân khởi kiện tòa án sau thực việc khiếu nại hành lần hai Đến Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung năm 2006 cơng dân khởi kiện tịa sau khiếu nại hành lần đầu khơng giải không đồng ý với định giải lần đầu Thủ tục giải vụ án hành giai đoạn gần giống tố tụng dân sự, bao gồm bước thụ lý, chuẩn bị xét xử, phiên tòa sơ thẩm, phiên tòa phúc thẩm, thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm Tuy nhiên, tính chất đặc thù vụ án hành chính, tính đặc thù đối tượng xét xử khác biệt quyền nghĩa vụ bên đương so với vụ án dân nên thủ tục giải vụ án hành khơng thể quy định gộp chung vào Bộ luật tố tụng dân (trước Pháp lệnh thủ tục giải vụ án dân sự) Trong giai đoạn 1996-2011, thủ tục tư pháp thực bảo vệ quyền khiếu nại hành cơng dân nhiều hạn chế, bất cập Do giới hạn thẩm quyền Tịa án xét xử hành nên tịa án khơng thể thụ lý Số 06 - 2020 NGUYỄN TUẤN KHANH giải khiếu kiện nhiều định hành chính, hành vi hành Mặt khác, tịa án khơng có thẩm quyền việc thi hành án, định Vì vậy, hiệu thi hành án, định tòa án thấp Cơ quan thi hành án dân nắm nội dung thi hành án liên quan đến phần tài sản, nội dung khác phải thi hành không giao cho quan theo dõi Bên cạnh đó, trình độ, chun mơn đội ngũ Thẩm phán chuyên xét xử vụ án hành cịn hạn chế nên xảy nhiều vi phạm, thiếu sót thụ lý vụ án khơng thuộc thẩm quyền, đánh giá chứng thiếu khách quan9, xác định thẩm quyền tịa án khơng đúng, xác định đối tượng bị kiện không đúng, định án vượt q thẩm quyền 10 Chính vậy, tỷ lệ án bị hủy, bị sửa cao Ví dụ, năm 2009, có 6,92% án, định bị hủy, 4,77% án, định bị sửa Luật Tố tụng hành năm 2010 Luật Tố tụng hành năm 2015 tiếp tục mở rộng thẩm quyền tòa án giải vụ án hành việc quy định loại định hành chính, hành vi hành khởi kiện Tòa án vừa theo phương pháp liệt kê, vừa theo phương pháp loại trừ, bao gồm bốn nhóm Việc giải vụ án hành theo hai cấp sơ thẩm phúc thẩm, Hội đồng xét xử có quyền tun hủy phần tồn định hành trái pháp luật; buộc quan nhà nước người có thẩm quyền quan nhà nước thực nhiệm vụ, công vụ theo quy định pháp luật; tuyên bố số toàn hành vi hành trái pháp   Tịa Hành TAND tối cao: Báo cáo tham luận công tác giải quyết, xét xử vụ án hành năm 2004 số kiến nghị, tháng 12/2004 10  Tịa Hành TAND tối cao: Báo cáo tham luận công tác giải quyết, xét xử vụ án hành năm 2005 số kiến nghị, ngày 29/12/2005 Số 06 - 2020 luật, buộc quan nhà nước người có thẩm quyền quan nhà nước chấm dứt hành vi hành trái pháp luật11 Thẩm quyền giải sơ thẩm tòa án cấp huyện cấp tỉnh khiếu kiện hành vào địa giới hành nơi đặt tịa án cấp có thẩm quyền ban hành định hành có hành vi hành Tịa án xét xử theo hai cấp, án phúc thẩm đồng thời có giá trị chung thẩm Thủ tục tố tụng hành bảo vệ quyền khởi kiện Việt Nam có số ưu điểm sau: Thứ nhất, mở rộng điều kiện khởi kiện hành Từ sau Luật tố tụng hành năm 2015 có hiệu lực đến nay, số lượng vụ án hành tăng lên nhiều việc tăng thẩm quyền theo phư­ơng án loại trừ nới lỏng hoàn toàn điều kiện khởi kiện vụ án hành Khả tiếp cận thủ tục tố tụng hành bảo vệ quyền khởi kiện công dân tăng cường Thứ hai, thủ tục tố tụng hành rõ, người dân dễ tiếp cận thể tính dân chủ thơng qua quy định quyền người khởi kiện, quy định bình đẳng đương trước tịa án việc cung cấp chứng cứ, đối thoại Trình tự, thủ tục, thời hạn giải vụ án hành quy định chặt chẽ, việc thực có kiểm sát Viện kiểm sát nhân dân từ thụ lý đến kết thúc giải vụ án thi hành án Thứ ba, Luật Tố tụng hành quy định chương riêng thủ tục thi hành án hành chính, tập trung vào quy định thủ tục yêu cầu thực yêu cầu, trách nhiệm chủ thể, xử lý vi phạm thi hành án hành kiểm sát việc thi hành án hành Tuy nhiên, bên cạnh ưu điểm nêu trên, thủ tục tố tụng hành bảo 11   Điều 163 Luật Tố tụng hành Khoa học Kiểm sát 39 CẢI CÁCH THỦ TỤC TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH vệ quyền người khởi kiện cịn nhiều hạn chế, đó, có hạn chế phát từ nhiều năm qua chưa khắc phục, cụ thể là: Thứ nhất, hệ thống tòa án tổ chức theo lãnh thổ nên độc lập giải vụ án hành khơng tránh khỏi bị ảnh hưởng quan hành nhà nước địa phương Trên thực tế, việc giải vụ án hành chính, Tịa án cịn nhiều bị áp lực liên quan đến mối quan hệ với người có thẩm quyền ban hành định hành quan quản lý hành nhà nước bị khiếu kiện Thứ hai, biện pháp bảo đảm thi hành án, định tòa án chưa thực hiệu Trong thi hành án, định tịa án người thi hành án có quyền yêu cầu người thi hành án thi hành án, người phải thi hành án khơng thi hành có quyền đề nghị quan thi hành án dân đôn đốc Cơ quan thi hành án dân đơn đốc thông báo văn đến quan cấp người phải thi hành án để đạo Như vậy, khơng có biện pháp cưỡng chế mạnh mẽ để thi hành án, định tòa án Việc xử lý vi phạm người phải thi hành án không chấp hành án, định tòa án quy định chung bị “xử lý vi phạm hành chính, xử lý kỷ luật truy cứu trách nhiệm hình sự” Nếu quan hành người có thẩm quyền quan hành khơng chấp hành án, định tịa án tịa án khơng có quyền xử lý trực tiếp (ví dụ xử phạt) hành vi vi phạm Do đó, tính bảo đảm việc thi hành án, định tịa án chưa cao Thứ ba, chưa có chế tài bắt buộc người có thẩm quyền định quan hành phải tham gia phiên tịa nên hiệu xét xử chưa bảo đảm Trong nhiều vụ án hành chính, tịa án giải vụ án hành chính, chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền 40 Khoa học Kiểm sát ban hành định hành bị khởi kiện khơng có mặt phiên tịa mà ủy quyền cho cơng chức quyền tham gia Với việc có công chức quyền người bị kiện đại diện tham gia phiên xét xử, nhiều vấn đề công chức phải “xin ý kiến” nên chất lượng xét hỏi tranh luận phiên tòa để làm rõ nội dung vụ việc không bảo đảm Điều vừa ảnh hưởng đến tính xác án, vừa ảnh hưởng để hiệu thi hành án hành việc thi hành án hành cịn phụ thuộc vào nhận thức hợp tác thủ trưởng quan hành Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu thủ tục tố tụng hành tiến trình cải cách tư pháp Nội dung chủ yếu cải cách tư pháp cải cách tổ chức phương thức hoạt động quan tư pháp bao gồm Tòa án, Viện kiểm sát, Cơ quan điều tra, Cơ quan thi hành án quan, tổ chức bổ trợ tư pháp công chứng, giám định tư pháp, hộ tịch, quốc tịch, lý lịch tư pháp, luật sư, tư vấn pháp luật Những nội dung đề cập Nghị số 08/NQ-TƯ Đảng Cộng sản Việt Nam số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp thời gian tới Nghị đặt yêu cầu công tác tư pháp phải bảo vệ trật tự kỷ cương, bảo đảm tôn trọng quyền dân chủ, quyền, lợi ích hợp pháp tổ chức công dân Các quan tư pháp phải dựa vào nhân dân để hoạt động, đồng thời phải chỗ dựa vững nhân dân đấu tranh phòng, chống tội phạm, hành vi vi phạm pháp luật giải tranh chấp12 Tiếp đó, ngày 02/6/2005, Bộ Chính trị ban hành Nghị số 49-NQ/TW Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 xác định nhiều nhiệm vụ quan trọng cải cách tư pháp, có nhiệm   Bộ Chính trị: Nghị số 08/NQ-TƯ ngày 02/01/2002 số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp thời gian tới 12 Số 06 - 2020 NGUYỄN TUẤN KHANH vụ liên quan trực tiếp đến cơng tác giải khiếu kiện hành Đề cập đến vai trò hệ thống tư pháp bảo vệ công lý, tôn trọng, bảo vệ quyền người xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam Báo cáo trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa X Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI Đảng xác định “mở rộng thẩm quyền xét xử án khiếu kiện hành chính… Nâng cao trình độ chuyên môn, nghiệp vụ đạo đức nghề nghiệp đội ngũ cán tư pháp bổ trợ tư pháp Tăng cường chế giám sát, bảo đảm tham gia giám sát nhân dân hoạt động tư pháp”13 Những yêu cầu cải cách tư pháp hoạt động giải khiếu kiện hành thể ba bình diện bản: Một là, mở rộng thẩm quyền xét xử Tồ án khiếu kiện hành chính; đổi mạnh mẽ thủ tục giải khiếu kiện hành tồ án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm bình đẳng cơng dân quan cơng quyền trước án Hai là, xây dựng chế bảo đảm cho án tồ án có hiệu lực pháp luật phải thi hành, quan hành vi phạm bị xử lý theo phán án phải nghiêm chỉnh chấp hành14 Ba là, nâng cao trình độ, chun mơn nghiệp vụ đội ngũ cán tư pháp, bổ trợ tư pháp bảo đảm việc giải khiếu kiện hành phải khách quan, dân chủ, chịu giám sát xã hội Từ chủ trương lớn nhằm khắc phục hạn chế, bất cập thủ tục tố tụng hành chính, cần thực số giải pháp sau:   Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, 2011, tr.54 14   Bộ Chính trị: Nghị số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 13 Số 06 - 2020 Thứ nhất, cần sớm đổi hệ thống Tòa án nhân dân theo tinh thần Nghị số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 Bộ Chính trị Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 Cụ thể hệ thống Tòa án nhân dân tổ chức theo hướng tinh gọn, tổ chức theo thẩm quyền xét xử, theo khu vực không phụ thuộc vào đơn vị hành Việc thành lập tịa hành phải vào thực tiễn xét xử cấp tòa án, khu vực15 Thứ hai, bảo đảm việc đối thoại người khởi kiện người bị kiện thực thơng qua người đại diện xét xử người có định hành chính, hành vi hành phải tham gia phiên tịa Việc tham gia phiên tịa người có định hành hành vi hành vừa góp phần bảo đảm hoạt động xét xử xác, kịp thời, vừa tác động tích cực đến nhận thức người có định hành chính, hành vi hành để việc thi hành án, định tịa án có hiệu Thứ ba, bảo đảm người khởi kiện, người bị khởi kiện bình đẳng trước tịa án Để đạt mục tiêu đó, ngồi việc quy định tòa án tạo điều kiện để bên đương đối thoại việc giải vụ án, cần bổ sung nguyên tắc tranh tụng Luật Tố tụng hành bảo đảm thực nghiêm túc nguyên tắc thực tế Ở đây, mối quan hệ cơng quyền cơng dân, tịa án phải đóng vai trị nhân tố trung lập, trọng tài thật công tâm Thứ tư, khắc phục bất cập thi hành án hành Trong vụ án hành chính, bên bị thi hành án cơng dân việc thi hành án khơng gặp nhiều trở ngại, khó khăn Tuy nhiên, quan, tổ chức nhà nước người có thẩm quyền quan, tổ chức nhà nước không chịu thi hành án,   Ban Chấp hành Trung ương: Nghị số 49NQ/TW ngày 02/6/2005 Bộ Chính trị Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 15 Khoa học Kiểm sát 41 CẢI CÁCH THỦ TỤC TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH định tịa án khơng thể cưỡng chế thi hành biện pháp “cưỡng chế thu hồi định hành chính”, “cưỡng chế ban hành định hành chính”, “cưỡng chế thực hành vi hành chính” Vì vậy, thi hành án, định tòa án vụ việc hành bảo đảm tốt kết hợp hình thức kỷ luật hành với biện pháp xử lý kinh tế (phạt tiền) Để đạt điều đó, án phải quy định rõ việc mà quan, tổ chức, cá nhân bắt buộc phải thực quy định khuyến cáo, kiến nghị nội dung thực khơng thực Điều quan trọng cần giao cho tịa án có thẩm quyền xử phạt quan, tổ chức, người có thẩm quyền quan, tổ chức nhà nước không chấp hành án, định tịa án Cụ thể sau có đôn đốc quan thi hành án mà án, định tòa án vụ án hành khơng thi hành quan thi hành án đề nghị tòa án định xử phạt, sử dụng hình thức phạt tiền quan hành nhà nước người có thẩm quyền quan hành nhà nước Trong trường hợp quan, tổ chức nhà nước người có thẩm quyền phải bồi thường cho cơng dân theo án hành mà khơng chịu bồi thường tịa án có thẩm quyền lệnh cho ngân hàng chuyển tiền từ tài khoản quan, tổ chức cho cá nhân Thứ năm, cần quy định giá trị áp dụng trực tiếp án số trường hợp Ví dụ, tịa án phán buộc quan nhà nước người có thẩm quyền quan nhà nước thực nhiệm vụ, công vụ theo quy định quan nhà nước người có thẩm quyền quan nhà nước khơng ban hành định hành để thực nhiệm vụ, công vụ theo phán (ví dụ khơng cấp Giấy phép lái 42 Khoa học Kiểm sát xe, không cấp chứng minh nhân dân ) sau thời hạn định, án tịa án có giá trị định hành cần phải ban hành Tại số quốc gia Châu Âu, trường hợp cơng dân khởi kiện quyền địa phương không cấp đăng ký kinh doanh, tòa án ghi rõ án quan hành phải cấp giấy đăng ký kinh doanh quan hành khơng cấp sau thời hạn định, kể từ án có hiệu lực pháp luật, án có giá trị giấy đăng ký kinh doanh16 Thứ sáu, không nên quy định tịa án có thẩm quyền “tun hủy” phần tồn định hành lẽ quan niệm coi tịa án quan cấp quan, tổ chức nhà nước Do đó, cần sửa thẩm quyền “tuyên hủy” thành “tun vơ hiệu” Khi tịa án tun bố định hành bị vơ hiệu phần tồn nội dung bị tun vơ hiệu khơng có hiệu lực pháp luật Ở cần lưu ý số nước giới trao cho tòa án thẩm quyền sửa định hành chính, nhiên, khơng nên áp dụng điều Việt Nam quy định dẫn đến xu hướng tòa án làm thay chức quan, tổ chức nhà nước Thứ bảy, cần có quy định đặc thù việc lựa chọn, bổ nhiệm Thẩm phán hành Bởi lẽ, Thẩm phán hành người “xử quan”, đó, cần tuyển chọn từ người có bề dày kinh nghiệm lĩnh vực quản lý hành nhà nước, đặc biệt lựa chọn từ người giỏi luật pháp giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý quan hành nhà nước./   Thanh tra Chính phủ: Báo cáo Tổ Cơng tác nghiên cứu kinh nghiệm Cộng hòa Pháp Liên bang Đức giải khiếu nại, tố cáo, 2010 16 Số 06 - 2020 ... thi hành án hành Tuy nhiên, bên cạnh ưu điểm nêu trên, thủ tục tố tụng hành bảo 11   Điều 163 Luật Tố tụng hành Khoa học Kiểm sát 39 CẢI CÁCH THỦ TỤC TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH vệ quyền người khởi kiện... tụng hành tiến trình cải cách tư pháp Nội dung chủ yếu cải cách tư pháp cải cách tổ chức phương thức hoạt động quan tư pháp bao gồm Tòa án, Viện kiểm sát, Cơ quan điều tra, Cơ quan thi hành án... tụng hành Việt Nam Trước đây, việc bảo đảm quyền khiếu nại hành Việt Nam thực thủ tục hành Tố tụng hành thức đời kể từ năm 1996 với việc Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh giải vụ án hành