Hình thức hợp tác công - tư để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam

Hình thức hợp tác công - tư để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của luận án

Không một chính phủ nào có thể độc lập cung cấp đầy đủ cơ sở hạ tầng nói chung, giao thông đường bộ nói riêng mà không cần phải hợp tác với khu vực tư nhân (Mona và các tác giả, 2006) Mặc dù theo truyền thống, việc cung cấp hạ tầng giao thông do khu vực công đảm nhiệm, tài trợ bằng vốn ngân sách hoặc/ và các nguồn hỗ trợ chính thức (Akintoye và các tác giả, 2003) Tuy nhiên, các bằng chứng thực nghiệm cho thấy, ngân sách quốc gia eo hẹp cùng với sự sụt giảm các nguồn hỗ trợ chính thức (ở các nước đang phát triển) đã hạn chế các chính phủ thực hiện chức năng này hiệu quả (ADB, 2000) Bên cạnh đó, áp lực phải phát triển cơ sở hạ tầng giao thông hiện đại đáp ứng sự gia tăng mạnh mẽ của dân số và nhu cầu vận chuyển đã thôi thúc các nước tìm kiếm kênh cung cấp mới phù hợp hơn, và hình thức hợp tác công – tư (public private paertnership – PPP) ra đời (Yescombe, 2007)

Trong hai thập kỷ qua, PPP đã được sử dụng phổ biến ở hầu hết các nước trên thế giới, khẳng định là phương thức hiệu quả để cung cấp các cơ sở hạ tầng (ADB, 2008) Thông qua PPP, một số lợi ích được tích luỹ gồm: tiếp cận nguồn vốn tư nhân

(ADB, 2000), tăng giá trị đồng tiền, hoàn thành dự án đúng tiến độ (Li và các tác

giả, 2005) và cải thiện chất lượng dịch vụ (Akintoye và các tác giả, 2003) Nghiên cứu của Hensher và Brewer (2001) còn cho rằng PPP có thể tạo nên “kỳ tích” trong công cuộc cải thiện nền kinh tế của một quốc gia, và điều này tiếp tục được khẳng định trong nghiên cứu của Raisbeck (2009) Cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu năm 2008 đã tạo ra nhiều thách thức về tài trợ vốn cho các dự án giao thông ở hầu hết các nước trên thế giới khiến thị trường PPP toàn cầu đã sụt giảm đáng kể, nhưng nó đã nhanh chóng phục hồi và quay trở lại điểm trước khi xảy ra khủng hoảng (Ngân hàng thế giới, 2010) Nó được xem là một trong những giải pháp phù hợp để đối phó với tình trạng bất ổn hiện tại (Plumb và các tác giả, 2009; Mazars, 2009)

So với khu vực và thế giới, GTVT Việt Nam rất lạc hậu (nhất là đường bộ), làm giảm năng lực cạnh tranh quốc gia1 Chính phủ đã duy trì mức đầu tư khoảng 2 - 2.5% GDP/năm cho lĩnh vực này (trong đó đầu tư đường bộ > 70%)2 nhưng vẫn chưa có sự thay đổi đáng kể về bức tranh giao thông Việt Nam Hơn nữa, khoảng cách giữa cung và cầu về vốn đầu tư cho lĩnh vực này ngày càng lớn Theo Ngân hàng thế giới (2007), từ nay đến năm 2020, Việt Nam cần tăng mức đầu tư lên 3,5 - 4% GDP/năm nhằm đáp ứng nhu cầu vận tải và tăng trưởng kinh tế Riêng đường bộ, vốn đầu tư cho giai đoạn 2010 – 2025 dự kiến khoảng 75 tỷ USD3 (5 tỷ USD/năm, tương đương 105.000 tỷ đồng/năm) Nguồn vốn cần thiết cho quá trình này vượt quá khả năng tài trợ của chính phủ (bao gồm vốn ngân sách, ODA, trái phiếu chính phủ) và thị trường vốn trong nước chưa phát triển nên sẽ thiếu hụt nghiêm trọng nguồn vốn đầu tư cho giao thông đường bộ trong tương lai Theo quan điểm của Davids, Theron và Maphunye (2005), chúng ta đang sống trong thời đại của nguyên tắc Pele Batho, nghĩa là cầu đến trước Vì vậy, một hình thức không đáp ứng được nhu cầu thị trường sẽ không thích hợp tồn tại, cần thiết phải thay thế bằng các hình thức phù hợp hơn để đảm bảo việc cung cấp hàng hóa đáp ứng nhu cầu Ngoài ra, thách thức lớn nhất đối với các nước đang phát triển nói chung, và Việt Nam nói riêng là tìm được hình thức tài trợ bền vững không lệ thuộc vốn ngân sách và ODA, và PPP đáp ứng được yêu cầu này do huy động được nguồn tài trợ từ khu vực tư nhân (trong và ngoài nước) Tuy nhiên, cũng cần hiểu là không có hình thức nào là hoàn hảo và duy nhất, và PPP cũng không phải là một phương thuốc “thần kỳ” để cải thiện nhanh chóng tình trạng tụt hậu của đường bộ Việt Nam, nó chỉ phát huy các lợi thế khi được sử dụng trong môi trường phù hợp

Điều quan trọng là các nghiên cứu thực nghiệm trên thế giới đều xảy ra trong bối cảnh thị trường PPP đã tồn tại (dù mức độ trưởng thành của các thị trường khác nhau), nhưng thị trường PPP chưa ra đời ở Việt Nam Hiện tại, Chính Phủ đang khởi

1 Diễn đàn Kinh tế Thế giới, Báo cáo Cạnh tranh Toàn cầu 2008-2009

2 Nguồn: Tổng cục thống kê Việt Nam

3 Theo Quyết định số 1327/QĐ-TTg ngày 24/8/2009 của TTCP về việc quy hoạch phát triển giao thông vận tải đường bộ đến năm 2020 và định hướng 2030 và Quyết định số 1734/QĐ-TTg ngày 01/12/2008 của TTCP phê

động PPP thí điểm và hoàn toàn thất bại do không một nhà đầu tư tư nhân nào tham gia, càng khẳng định cần có phương pháp tiếp cận khác để đảm bảo sự thành công của hình thức đầu tư này, thay vì vận dụng một cách máy móc các mô hình PPP trên thế giới như hiện nay Xuất phát từ lý do này, cộng với yêu cầu bức thiết của thực tiễn phải phát triển nhanh chóng hạ tầng đường bộ, đang đảm nhiệm hơn 80% nhu cầu vận chuyển hành khách và hàng hoá cả nước, nhằm góp phần cải thiện tính cạnh

tranh quốc gia và phát triển kinh tế bền vững, tác giả chọn đề tài “Hình thức hợp tác công - tư (Public private partnership) để phát triển cơ sở hạ tầng giao thông đường bộ Việt Nam” làm nội dung nghiên cứu trong luận án tiến sĩ của mình

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến nội dung luận án

Trong phạm vi sự hiểu biết và nỗ lực tra cứu của tác giả, tính đến hiện nay chưa có luận án tiến sĩ trong nước nghiên cứu về hình thức hợp tác công - tư Liên quan đến chủ đề này có thỏa thuận giữa Ngân hàng thế giới và chính phủ thông qua dự án hỗ trợ kỹ thuật “ Thành lập và hoạt động văn phòng phát triển chương trình hợp tác nhà nước và tư nhân (PPP) tại Việt Nam” được triển khai năm 2009 nhưng đến nay chỉ dừng lại ở mức độ tổ chức các cuộc hội thảo tư vấn nghiệp vụ cho các Bộ, ngành có liên quan Một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp thành phố thường gắn kết với một

dự án cụ thể, không có tính đại diện và nhận thức về PPP cũng chưa chuẩn xác

Các công trình nghiên cứu thực nghiệm về PPP trên thế giới rất phong phú, nhiều kết quả quan trọng đã được công bố, cụ thể các nghiên cứu khẳng định không tồn tại một hình thức PPP chuẩn và mỗi nước đều có chiến lược riêng tùy thuộc bối cảnh, thế chế, nguồn tài trợ và tính chất của dự án (Hardcastle và các tác giả, 2005; John và Sussman, 2006); hoặc đặc biệt nhấn mạnh các quốc gia có thể chế nhà nước mạnh, với khung pháp lý đầy đủ và minh bạch thường thành công với PPP (Yescombe, 2007; Khulumane, 2008) Một số nghiên cứu khác của Young và các tác giả (2009), Akintoye và các tác giả (2003), Zhang (2005) nghiên cứu về các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP đã kết luận không có sự khác biệt về các nhân tố này giữa các nước phát triển và đang phát triển Sau cuộc khủng hoảng tài chính năm 2008, “mối quan hệ giữa PPP và khủng hoảng” là đề tài được tập trung nghiên

cứu nhiều nhất như các nghiên cứu của Plumb và các tác giả (2009), Michael (2010), Yelin và các tác giả (2010), Iyer và Mohammed (2010) Các bằng chứng từ các nghiên cứu này khẳng định các điều kiện thị trường hiện nay không loại trừ PPP, ngược lại đã tạo cơ hội để các nước phát triển PPP ngày càng tinh tế hơn, phù hợp với những thay đổi của môi trường kinh doanh sau khủng hoảng Ngoài ra, các bài nghiên cứu và tài liệu về PPP của các tổ chức kinh tế quốc tế như Quỹ tiền tệ thế giới (IMF), Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB) rất đa dạng, có giá trị khoa học, đặc biệt có thể ứng dụng các bài học rút ra từ thực tiễn các nước đang phát triển có nhiều nét tương đồng với Việt Nam

Mặc dù các nghiên cứu trên thế giới rất nhiều, nhưng bối cảnh của các nghiên cứu này đều xảy ra ở những quốc gia có thị trường PPP đã hình thành (dù mức độ trưởng thành của các thị trường khác nhau) và chưa có nghiên cứu nào về PPP được thực hiện trong điều kiện thị trường PPP chưa ra đời, đặc biệt là tiếp cận theo quan điểm khám phá mức độ sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân Vì vậy, luận án sẽ tập trung nghiên cứu vấn đề này

3 Mục tiêu và câu hỏi nghiên cứu

Nghiên cứu cách thức PPP hoạt động tại những quốc gia chưa tồn tại thị trường PPP như Việt Nam để thu hút vốn đầu tư phát triển đường bộ là mục tiêu nghiên cứu của

luận án Các mục tiêu cụ thể như sau:

1 Nghiên cứu các mô hình thực nghiệm về PPP trên thế giới (bao gồm các nước phát triển và đang phát triển) để tìm hiểu cách thức PPP vận hành và các nhân tố thành công/ các rào cản của hình thức này trong lĩnh vực đường bộ Từ đó, lựa chọn mô hình phù hợp áp dụng nghiên cứu trong điều kiện của Việt Nam 2 Đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ ở Việt Nam

3 Khám phá mức độ sẵn lòng khi đầu tư vào các dự án PPP đường bộ Việt Nam của khu vực tư nhân (đặc biệt là FDI và liên doanh) thông qua đo lường mức độ thỏa mãn các kỳ vọng của đối tượng này

4 Cách thức để PPP khởi động và hoạt động thành công để thu hút vốn đầu tư phát triển ngành đường bộ Việt Nam

Để đạt được các mục tiêu nghiên cứu cụ thể nêu trên, nội dung của luận án phải trả lời được các câu hỏi nghiên cứu sau đây:

1 Mô hình nghiên cứu nào là phù hợp cho phép khởi động thành công hình thức PPP ở Việt Nam?

2 Bối cảnh Việt Nam hiện tại có phù hợp để triển khai PPP?

3 Các nhà đầu tư tư nhân có muốn đầu tư vào các dự án PPP đường bộ của Việt Nam hay không? Tại sao?

4 PPP phải khởi động như thế nào để có thể thu hút vốn đầu tư phát triển hạ tầng đường bộ Việt Nam?

4 Phương pháp nghiên cứu

Do bốn mục tiêu của đề tài đòi hỏi áp dụng các phương pháp nghiên cứu khác nhau nên luận án sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu như hình 0.1 Cụ thể: • Nghiên cứu định tính được thực hiện trên cơ sở kế thừa và vận dụng có chọn

lọc các kết quả nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm trên thế giới nhằm xác định các nhân tố và sự khác biệt về mức độ ảnh hưởng của các nhân tố này đến sự thành công của PPP ngành đường bộ ở các quốc gia phát triển và đang phát triển Mục đích của nghiên cứu này nhằm tìm hiểu cách thức PPP vận hành ở những quốc gia đã tồn tại thị trường PPP, từ đó lựa chọn phương pháp tiếp cận phù hợp cho nghiên cứu cách thức vận hành của PPP trong điều kiện thị trường PPP chưa hình thành như Việt Nam (trả lời câu hỏi 1) Kết quả từ bước nghiên cứu trên được kết hợp với thông tin ghi nhận từ các cuộc thảo luận trực tiếp của tác giả với một số cơ quan quản lý nhà nước, ngân hàng, các tập đoàn tư nhân ngành xây dựng và giao thông, nhằm đạt được một đánh giá đa chiều về PPP để có cơ sở điều chỉnh các thang đo về sự sẵn lòng đầu tư của khu vực tư nhân vào các dự án PPP đường bộ tại Việt Nam ở chương 3

Hình 0.1: Khung nghiên cứu đề tài

• Phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh được sử dụng để đánh giá tình hình đầu tư tư nhân trong lĩnh vực đường bộ để cân nhắc việc áp dụng PPP tại Việt Nam (trả lời câu hỏi 2); đồng thời đánh giá khả năng tài trợ của chính phủ và các nguồn tài trợ khác, và làm rõ hơn nguyên nhân thất bại của các dự án đường bộ để xác định có cần thiết áp dụng PPP ở Việt Nam

• Nghiên cứu định lượng sử dụng mô hình hồi quy đa biến đo lường mức độ sẵn lòng đầu tư của nhà đầu tư tư nhân đối với các dự án PPP đường bộ (trả lời câu hỏi 3) bằng công cụ phân tích sử dụng là phần mềm thống kê SPSS 11.6 Quy trình thực hiện nghiên cứu này được trình bày cụ thể ở chương 3

Đo lường các yếu tố tạo nên sự sẵn lòng của tư nhân khi đầu tư dự án PPP đường bộ Việt Nam

• Ngoài ra, tác giả sử dụng những thông tin ghi nhận từ những chuyến tham quan thực tế các dự án đường bộ của Hàn Quốc, Trung Quốc, Thái Lan, Singapore; các hội thảo về PPP do World Bank tài trợ được tổ chức trong và ngoài nước, và kinh nghiệm thực tế của bản thân, kết hợp với các dữ liệu từ các bước nghiên cứu trước để xây dựng cơ sở lý thuyết ban đầu cho hình thức PPP vận hành thành công, đảm bảo tăng thu hút vốn phát triển CSHT giao thông đường bộ tại Việt Nam (trả lời câu hỏi 4)

5 Các phát hiện và đóng góp của luận án

Luận án tiến sĩ của tác giả đóng góp một số kết quả nghiên cứu như sau:

• Một là, kết quả nghiên cứu định tính cho thấy sự tương tác chặt chẽ giữa khu

vực nhà nước và khu vực tư nhân trong suốt quá trình hợp tác là tuyệt đối cần thiết, đặc biệt trong giai đoạn đầu khi thị trường PPP mới thành lập Sự tương tác này phải hướng đến dung hòa sự khác biệt giữa hai khu vực và quan trọng nhất là đạt được các mục tiêu khẩn cấp – vốn đầu tư và chất lượng hạ tầng Nếu không bất kỳ nỗ lực nào hướng tới một quan hệ đối tác công-tư đều có thể thất bại

• Hai là, bổ sung thang đo tìm kiếm đối tác vào mô hình nghiên cứu Giá trị và

độ tin cậy của nó đạt được trong nghiên cứu này sẽ góp phần để phát triển thang đo này trong các nghiên cứu tiếp theo

• Ba là, phương pháp tiếp cận phù hợp cho những nền kinh tế đang phát triển

và chưa tồn tại thị trường PPP là chính phủ cần nắm bắt chính xác các kỳ vọng của nhà đầu tư để có những điều chỉnh chính sách hợp lý nhằm đạt được các mục tiêu mong đợi thông qua PPP Kết quả phân tích hồi qui đa biến cho thấy có năm yếu tố có ảnh hưởng đến sự sẵn lòng tham gia đầu tư các dự án đường bộ theo hình thức PPP của khu vực tư nhân Năm yếu tố đó là (1) lợi nhuận đầu tư, (2) khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, (3) chia sẻ rủi ro phù hợp giữa nhà nước và tư nhân, (4) kinh tế vĩ mô ổn định và (5) tìm được đối tác tin cậy Trong các yếu tố này, lợi nhuận đầu tư đóng vai trò quan trọng

nhất Tiếp theo là yếu tố khung pháp lý, kế đến là tìm kiếm đối tác và ổn định vĩ mô Vấn đề chia sẻ rủi ro có tác động kém nhất Kết quả này cũng không thay đổi theo loại hình doanh nghiệp và hình thức đầu tư

• Bốn là, gợi ý ứng dụng kết quả nghiên cứu để điều chỉnh chính sách nhằm thu

hút vốn đầu tư tư nhân thông qua PPP để phát triển giao thông đường bộ tại Việt Nam, cụ thể như: xây dựng bộ tiêu chuẩn để lựa chọn các dạng hợp đồng PPP cho từng điều kiện cụ thể (qui mô, tài chính, đặc điểm dự án, lợi ích kinh tế, lợi ích xã hội, ), cung cấp hành lang pháp lý, cơ chế phân bổ rủi ro và một số giải pháp tác nghiệp hỗ trợ các dự án PPP đường bộ thành công

CHƯƠNG 1: CÁC BẰNG CHỨNG THỰC NGHIỆM VỀ HÌNH THỨC HỢP TÁC CÔNG – TƯ TRONG LĨNH VỰC GIAO THÔNG ĐƯỜNG BỘ

1.1 Giới thiệu

Chương này trình bày tóm tắt kết quả phân tích các nghiên cứu trên thế giới về hình thức hợp tác công tư (Public private partnership, sau đây gọi tắt là PPP) trong lĩnh vực giao thông đường bộ Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP như vai trò của chính phủ, lựa chọn bên được nhượng quyền, phân bổ rủi ro và cấu trúc tài trợ dự án được thảo luận trong chương này, cung cấp cơ sở để lựa chọn phương pháp tiếp cận phù hợp khi nghiên cứu PPP ở Việt Nam, và mô hình đo lường sự sẵn lòng tham gia của khu vực tư nhân vào các dự án PPP đường bộ ở chương 3

1.2 Động cơ thúc đẩy hình thức PPP ra đời

Theo nghiên cứu của Yescombe (2007), lý do xuất hiện hình thức PPP bắt nguồn từ sự thất bại của thị trường và của chính phủ trong việc cung cấp hàng hóa công nói chung, và giao thông vận tải nói riêng Vào những năm 1980s và đầu những năm 1990s, nhiều quốc gia tiến hành xem xét lại quy mô và khả năng điều hành của khu vực công, đặc biệt ở Anh, Mỹ Các nước này đã đưa ra hình thức quản lý công mới

(NPM) theo những tiêu chí như hiện đại, năng động, nhạy bén và thích nghi cao

nhằm đáp ứng các yêu cầu về quản lý và dịch vụ trong bối cảnh kinh tế thị trường phát triển mạnh mẽ và các quan hệ quốc tế ngày càng phụ thuộc chặt chẽ với nhau Làn sóng cải cách khu vực công này đã làm thay đổi đáng kể “diện mạo” của khu vực công, cho thấy vai trò của nhà nước đã thay đổi, hướng đến tăng năng suất, thị trường hóa, định hướng dịch vụ, phân cấp trách nhiệm, tư nhân hóa một phần hoạt động của nhà nước và xu hướng quốc tế hóa

Để minh chứng cho thất bại của thị trường, Ramanadham (1988) chỉ ra rằng, lợi nhuận thương mại của hàng hóa công thường thấp, khu vực tư nhân sẽ rất khó khăn để tạo ra doanh thu bù đắp chi phí, nên khu vực này sẽ không cung cấp hoặc cung cấp không đủ hàng hóa theo yêu cầu của thị trường, cụ thể:

• Mức phí thu của người sử dụng cao gây tổn thất phúc lợi xã hội

Stiglitz (2000) định nghĩa hàng hóa công là hàng hóa mang hai tính chất: không cạnh tranh và không loại trừ, nghĩa là việc thụ hưởng lợi ích của cá nhân này không ngăn cản người khác cùng đồng thời hưởng thụ lợi ích đó, dẫn đến tình trạng “người hưởng thụ miễn phí" (free rider) - là những người thụ hưởng hàng hóa nhưng không gánh chịu hoặc gánh chịu mức chi phí thấp hơn so với lợi ích mà họ được hưởng Hậu quả là hàng hóa công được cung cấp dưới mức cần thiết, không thể đạt được hiệu suất Pareto Nếu việc cung cấp hàng hoá công do thị trường quyết định, chắc chắn nó sẽ không được sản xuất hoặc sản xuất không đủ

Tuy nhiên, tính không cạnh tranh và không loại trừ không nhất thiết đi đôi với nhau (Robert và Richard, 2005) Một số hàng hóa hội đủ cả hai đặc điểm trên gọi là hàng hoá công thuần tuý, như quốc phòng, đèn hải đăng, phát thanh… Đối với những hàng hóa này, chi phí cận biên bằng không vì tăng người sử dụng không làm tăng thêm chi phí Một số hàng hóa khác không đáp ứng được cả hai đặc điểm này, gọi là hàng hoá công không thuần tuý như cầu, đường giao thông sẽ bị tắt nghẽn nếu quá nhiều người sử dụng, tức là việc sử dụng của những người trước đã ảnh hưởng đến việc sử dụng của những người sau Lợi ích của hàng hoá công không thuần tuý có thể định giá nên có thể loại trừ bằng giá như cầu, đường giao thông có đặt các trạm thu phí để hạn chế bớt người sử dụng nhằm giảm tắc nghẽn

Hình 1.1: Tổn thất phúc lợi xã hội khi hàng hoá công được loại trừ bằng giá

Nguồn: Stiglitz (2000)

Hình 1.1 minh họa một cây cầu có công suất thiết kế là Qc, nhu cầu đi lại tối đa là Qm Nếu việc qua cầu hoàn toàn miễn phí sẽ có Qm lượt người đi qua, nếu thu phí ở mức p chỉ còn Qe lượt đi và tổn thất xã hội bằng diện tích hình tam giác bôi đậm Chính phủ phải cung cấp hàng hóa công để đảm bảo lợi ích cho công chúng

• Tư nhân thường cung cấp hàng hoá công với số lượng ít

Một người có vườn bên đường trồng hoa thì cả khu vực đó sẽ tăng mỹ quan và nhiều người cùng được ngắm hoa Thế nhưng người trồng hoa sẽ cân đối thời gian, chi phí bỏ ra với nhu cầu thưởng thức hoa của cá nhân mình chứ không tính đến nhu cầu của những người hàng xóm, chính vì vậy nhiều khả năng người đó sẽ trồng ít hoa đi • Hàng hóa công có chi phí giao dịch lớn

Stiglitz (2000) có ý kiến rằng nếu chi phí để tổ chức quản lý loại trừ bằng giá (gọi là chi phí giao dịch) như chi phí tổ chức các trạm thu phí, quá tốn kém, chính phủ nên cung cấp miễn phí và tài trợ bằng thuế, trong trường hợp này cần so sánh tổn thất phúc lợi xã hội ở cả hai trường hợp (hình 1.2)

Hình 1.2: Tổn thất phúc lợi xã hội khi chi phí giao dịch lớn

Nguồn: Stiglitz (2000)

Hình 1.2 mô tả giả sử cây cầu có chi phí biên là c, phát sinh thêm chi phí giao dịch nên giá bị đẩy lên p Mức cung cấp hiệu quả nhất khi chi phí biên bằng lợi ích biên (Qo) Khi giá bị đẩy lên p, chỉ còn Qe người sử dụng, tổn thất phúc lợi xã hội bằng diện tích ABE Nếu cung cấp miễn phí sẽ có Qm người sử dụng, lợi ích biên (chính là đường cầu) nhỏ hơn chi phí biên c, tổn thất phúc lợi xã hội bằng diện tích EFQm do tiêu dùng quá mức Chính phủ muốn quyết định nên cung cấp miễn phí hay thu phí

cần so sánh tổn thất phúc lợi xã hội, nếu tổn thất do tiêu dùng quá mức nhỏ hơn tổn thất tiêu dùng dưới mức hiệu quả thì cung cấp miễn phí và ngược lại

Yescombe (2007) giải thích lý do chính phủ thích hợp để cung cấp hàng hóa công

• Đối với đường bộ, vốn đầu tư ban đầu lớn và thời gian thu hồi vốn dài, khó có thể kêu gọi đầu tư của khu vực tư nhân nếu không có sự hỗ trợ của nhà nước Đồng thời, Yescombe cũng gợi ý rằng, để sửa chữa thất bại của thị trường, chính phủ có thể sử dụng một số lựa chọn sau :

• Sử dụng cơ chế giá kèm theo thuế hoặc trợ cấp

• Trao quyền cung cấp hàng hóa công cho khu vực tư nhân • Trực tiếp cung cấp hàng hóa công

• Tài trợ công cho khu vực tư để cung cấp hàng hóa công

Nhìn chung, các kết quả nghiên cứu trên cho thấy, nếu tư nhân độc lập cung cấp hàng hoá công không thuần tuý, để giải quyết tình trạng tắc nghẽn thông qua thu phí, sẽ gây tổn thất phúc lợi xã hội, đây chính là thất bại của thị trường Tuy nhiên, câu

hỏi đặt ra là, phải chăng sự can thiệp của chính phủ sửa chữa được những thất bại của thị trường? Liệu chính phủ có đủ khả năng độc lập cung cấp hàng hóa công

hiệu quả mà không làm giảm phúc lợi xã hội? Các bằng chứng sau đây cho thấy sự

can thiệp của chính phủ chỉ dẫn đến một thất bại khác, đó là thất bại của chính phủ

Duncan (1948) đưa ra lý thuyết “sự lựa chọn công cộng” (public choice theory) giải thích các nguyên nhân thất bại của chính phủ Theo lý thuyết này, các chính sách của chính phủ được hoạch định bởi các cá nhân tư lợi, Ông cho rằng hiệu quả chi tiêu công phụ thuộc lớn vào điều kiện thể chế, đặc biệt là quy trình cấp phát ngân sách, mức phân cấp và tỷ trọng hàng hoá công trong rổ hàng hóa do chính phủ cung cấp Các yếu tố này khuyến khích sự cấu kết giữa một số cá nhân, nhóm với một số quan chức chính trị đưa ra những quyết định thiên vị, cho phép các đối tượng này trục lợi Theo ông, cải cách trong khu vực công muốn thành công phải thay đổi từ tận gốc, mà đầu tiên là loại trừ động cơ và các điều kiện nuôi dưỡng các đặc quyền, đặc lợi Hạn chế của lý thuyết này là đã chỉ ra nguyên nhân, nhưng chưa đầy đủ để giải thích sự thất bại của chính phủ

Năm 1966, Leibenstein tìm ra lý thuyết X – hiệu quả, bổ sung nguyên nhân thất bại của chính Phủ xuất phát từ sự phân bổ không hiệu quả các nguồn lực Leibenstein cho rằng sự không hiệu quả của khu vực công xuất phát từ: (i) cấu trúc tổ chức của chính phủ; và (ii) sự can thiệp của chính phủ bóp méo thị trường, mang đậm bản chất của cơ chế quan liêu Ông nhấn mạnh nhà nước sẽ không thất bại nếu các chính sách tiền tệ và tài khóa mở rộng đủ lớn để giải cứu Theo lý thuyết này, sự hợp tác giữa hai khu vực công – tư là cần thiết nhằm cải thiện sự không hiệu quả của khu vực công và tận dụng các nguồn lực của thị trường để cung cấp dịch vụ tốt hơn

Hình 1.3:Lý thuyết X - hiệu quả

Khu vực công sử dụng nhiều nguồn lực nhưng hiệu quả

thấp

Khu vực tư sử dụng ít nguồn lực nhưng

hiệu quả cao

Sau này, các bằng chứng thực nghiệm tiếp tục khẳng định kết quả của Leibenstien như nghiên cứu của Stacey (1997) cho rằng đặc điểm của hình thức đầu tư truyền thống là: năng suất thấp, khả năng sinh lợi kém và thiếu kết nối giữa cầu và cung Nghiên cứu này cũng nhấn mạnh ý tưởng của lý thuyết X - hiệu quả, cần phối hợp hài hòa các nguồn lực trong xã hội (đặc biệt nguồn lực của khu vực tư nhân) để đảm bảo nhu cầu người dân được đáp ứng Ngoài ra, Birch và Haar (2000) kết luận rằng, thất bại của chính phủ còn xuất phát từ việc chính phủ theo đuổi quá nhiều mục tiêu cùng một lúc, vừa tạo việc làm, vừa cung cấp hàng hoá phi lợi nhuận thương mại, và sự dàn trải trong đầu tư dẫn đến hiệu quả thấp Hai tác giả này đề xuất tư nhân hóa việc cung cấp hàng hóa công và tách chính phủ ra khỏi quá trình ra quyết định sẽ cải thiện chất lượng hàng hóa

Để giải thích thêm nguyên nhân thất bại của chính phủ ở các nước đang phát triển, ADB (2000) nhấn mạnh (1) tình trạng bội chi ngân sách quốc gia, nợ công tăng nhanh; (2) sự sụt giảm các khoản hỗ trợ chính thức (ODA); (4) cách thức sử dụng vốn kém hiệu quả càng hạn chế chính phủ cung cấp hàng hóa công đáp ứng yêu cầu xã hội; và (4) sự gia tăng mạnh nhu cầu về dịch vụ GTVT tạo động lực thay thế các kênh cung cấp tốt hơn, và PPP được đánh giá là lựa chọn phù hợp khi xuất hiện lần đầu tiên tại Mỹ trong lĩnh vực giáo dục, sau đó nhanh chóng mở rộng sang hầu hết các dịch vụ CSHT ở Mỹ và nhiều quốc gia khác trên thế giới4 Trong hai thập kỷ qua, PPP đã chứng minh là kênh cung cấp CSHT hiệu quả, cải cách và chuyển đổi các dịch vụ đầu ra ADB (2008) cho rằng hình thức này đặc biệt phù hợp tại các quốc gia đang phát triển vì những lý do sau:

ƒ Khoảng cách lớn giữa nhu cầu vốn đầu tư khổng lồ và khả năng tài trợ của chính phủ bị giới hạn

ƒ Huy động vốn đầu tư CSHT mà không tăng nợ công

ƒ Cải thiện hiệu quả đầu tư nhờ tận dụng các sáng tạo của tư nhân và tối ưu hóa chi phí trong suốt vòng đời dự án (lợi thế kinh tế theo qui mô)

4

Các bằng chứng vừa trình bày ở trên tạo nên một nghi vấn: liệu sự thất bại của chính phủ chỉ xảy ra ở các nước đang phát triển do giới hạn các nguồn lực? Để giải tỏa sự

hoài nghi này, Mona và các tác giả (2006) thực hiện một nghiên cứu rất công phu, sử dụng dữ liệu của Ngân hàng thế giới về đầu tư tư nhân của 85 quốc gia trong lĩnh vực GTVT từ 1990 đến 2003 để phân tích, đã làm sáng tỏ một khía cạnh rất quan trọng, đó là không một chính phủ hoặc một đối tác tư nhân nào có đủ nguồn lực để độc lập cung cấp CSHT giao thông và chịu đựng mọi rủi ro, cần thiết phải có sự kết hợp của hai động lực: (i) khu vực tư nhân tìm kiếm lợi nhuận và (ii) chính phủ tìm kiếm sự hiệu quả và tiết kiệm Sự hợp tác này hướng đến việc chia sẻ quyền lợi công bằng, phân bổ rủi ro phù hợp, cải thiện chất lượng hàng hóa, minh bạch trách nhiệm, đồng thời phát huy các lợi thế của mỗi khu vực

Để giải thích rõ hơn cơ chế hoạt động của các dự án PPP, OECD (2011) vận dụng lý thuyết phân tích chi phí – lợi ích5 (theory of cost – benifit analysis) để đưa ra các quyết định phân bổ nguồn lực hiệu quả Nghiên cứu này chỉ ra rằng, từ những năm 1950s và 1960s, CBA đã được ứng dụng rộng rãi và rất thành công cho các dự án đường cao tốc của Mỹ và Anh, cụ thể như cao tốc London, cao tốc Birmingham, cao tốc Victoria Nghiên cứu này đã đưa ra 4 kết luận quan trọng khi vận dụng CBA: ƒ Đo lường các lợi ích và chi phí một cách đầy đủ và trung thực

ƒ Cung cấp một khung phân tích có hệ thống để lựa chọn các dự án trên quan điểm xã hội

ƒ Tổng hợp và lượng hóa bằng tiền các tác động khác nhau để có thể so sánh và lựa chọn các dự án đem lại giá trị đồng tiền nhiều hơn

ƒ Đánh giá các tác động của dự án trong các điều kiện khác nhau: trường hợp giá thị trường và giá đã điều chỉnh các biến dạng thị trường, giá ẩn, …)

5 CBA được Albert Gallatin đưa ra lần đầu tiên áp dụng cho các dự án cấp nước, sau đó được chính thức hóa trong đạo luật kiểm soát lũ (Flood control Act) năm 1936 và đến nay vẫn được các nhà nghiên cứu không ngừng hoàn thiện. 

Một số nghiên cứu khác được thực hiện trong thời gian gần đây cũng cho rằng, khi nguồn tài trợ cho dự án bị giới hạn, sử dụng phân tích CBA giúp việc ra quyết định lựa chọn và phân bổ ngưồn lực cho dự án được dễ dàng hơn, cụ thể như nghiên cứu của Ramirez (2010), Quinet (2010), Mackie (2010)

1.3 Hình thức hợp tác công - tư

1.3.1 Các đặc trưng của hình thức PPP đường bộ

HM Treasury (1998) định nghĩa PPP là sự thỏa thuận giữa hai hay nhiều thực thể, hợp tác hướng đến mục tiêu chia sẻ quyền hạn và trách nhiệm, rủi ro và lợi ích, kết nối các nguồn lực đầu tư Khulumane (2008) lại định nghĩa PPP là một giao kết bằng hợp đồng giữa một đơn vị nhà nước và một đơn vị tư nhân, theo đó đơn vị tư nhân chịu trách nhiệm cung cấp sản phẩm đầu ra phù hợp với tiêu chuẩn kỹ thuật mà nhà nước yêu cầu, trong một thời gian cụ thể và đổi lấy lợi ích thường dưới hình thức là khoản tiền thanh toán dịch vụ Nhìn chung, có nhiều quan điểm khác nhau về PPP, mỗi quan điểm hướng đến một khía cạnh cần nhấn mạnh trong các đặc trưng của PPP được trình bày tóm tắt ở bảng 1.1

Bảng 1.1: Các đặc trưng của PPP

ADB6 ƒ PPP miêu tả các mối quan hệ giữa nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực CSHT trong đó chia sẻ công bằng quyền lợi, chi phí và trách nhiệm Federal

Highway Administration7

ƒ PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn giữa khu vực công (ở mọi cấp độ của chính quyền) và khu vực tư (thường là một nhóm các công ty tư nhân cùng làm việc với nhau) để cung cấp cơ sở hạ tầng công KPMG8 ƒ PPP là một thỏa thuận hợp đồng dài hạn và chỉ cung cấp chứ không

có quyền sở hữu giữa một bên là chính phủ và bên kia là thực thể tư        

6 ADB (2006)

7 Federal Highway Administration (2009),

8 KPMG (2011)

nhân mà trong đó cho phép thực thể tư nhân này được cung cấp cơ sở hạ tầng công

Ủy ban Châu Âu9

ƒ PPP là hợp đồng giữa nhà nước và tư nhân, thông qua đó các kỹ năng và tài sản của mỗi bên được chia sẻ trong việc phân phối dịch vụ cho xã hội

Nguồn: Tổng hợp từ các nghiên cứu

Từ bảng 1.1, có thể tóm tắt các đặc trưng cơ bản của PPP như sau:

• Là sự cộng tác giữa khu vực công và khu vực tư dựa trên một hợp đồng dài hạn để cung cấp tài sản hoặc dịch vụ;

• Phân bổ hợp lý về lợi ích, chi phí, rủi ro và trách nhiệm giữa hai khu vực • Kết quả mong đợi: hiệu quả về chất lượng hàng hóa/ dịch vụ; và sử dụng vốn

• Đối tác tư nhân thực hiện việc thiết kế, xây dựng, tài trợ vốn và vận hành;

• Việc thanh toán thực hiện trong suốt thời gian hợp đồng

• Quyền sở hữu tài sản vẫn thuộc về khu vực công và khu vực tư nhân sẽ

chuyển giao tài sản lại cho khu vực công khi kết thúc thời gian hợp đồng 1.3.2 Tính vượt trội của PPP so với hình thức đầu tư truyền thống

Hình thức đầu tư truyền thống được tài trợ từ thuế và nợ công Nhà nước tài trợ toàn bộ chi phí, bao gồm cả chi phí vượt trội Việc vận hành và bảo dưỡng do nhà nước quản lý, nhà thầu không chịu trách nhiệm sau khi kết thúc thời gian bảo hành

Hình 1.4: Quy trình đầu tư truyền thống

9 European Commission (2003), Guidelines for Successful Public-Private Partnerships.

Vận hành & bảo dưỡng Thời gian Chi phí

xây dựng

Thời gian Vận hành & bảo dưỡng

Chi phí xây dựng Đầu tư

ban đầu

$

Đầu tư thực tế ($)

Nguồn: KPMG (2011)

Từ hình 1.4 cho thấy, do thời gian chuẩn bị và thực hiện dự án bị kéo dài dẫn đến chi phí đầu tư thực tế trượt xa dự toán ban đầu Bên cạnh đó, các chi phí vận hành và bảo dưỡng biến động khó xác định nên hiệu quả đầu tư rất thấp

Hình 1.5: Quy trình đầu tư theo PPP

Nguồn: KPMG (2011)

Đối với PPP, từ hình 1.5 cho thấy, đồ thị thanh toán bằng phẳng thể hiện sự ổn định của dòng chi phí đầu tư và chính phủ chỉ thanh toán khi có dịch vụ Chính phủ sẽ xác định những yêu cầu đối với dự án, giao cho tư nhân thiết kế, tài trợ, xây dựng và vận hành dự án đáp ứng các tiêu chí dự án trong dài hạn Doanh nghiệp dự án (tư nhân) sẽ nhận được khoản thanh toán trong suốt vòng đời của hợp đồng PPP (trung bình 25 năm) theo một thỏa thuận trước và không trả thêm cho phần vượt dự toán Các rủi ro liên quan đến thiết kế và xây dựng; nhu cầu thị trường; chi phí vận hành và bảo dưỡng được chuyển từ nhà nước sang tư nhân một phần hoặc toàn phần

1.3.3 Các dạng hợp đồng theo hình thức hợp tác công tư

Theo ADB (2008), PPP được triển khai thông qua các hợp đồng được thiết lập theo mức độ nghĩa vụ và rủi ro của tư nhân (hình 1.6) Các hợp đồng này ngày càng phức tạp, kết hợp nhiều đặc điểm của các hợp đồng khác nhau để đem lại hiệu quả tốt nhất (xem phụ lục 1)

$

Thời gian Không trả tiền nếu

chưa có dịch vụ để sử dụng

Thanh toán dịch vụ được cố định trước khi bắt đầu

Hình 1.6: Mức độ tư nhân hóa trong các hợp đồng PPP

Nguồn: Bernard (2008)

• Cấu trúc của một hợp đồng PPP đường bộ

Hợp đồng PPP được cấu trúc đặc biệt, các thỏa thuận giữa Nhà nước và tư nhân thông qua một doanh nghiệp dự án (SPV) Chức năng của SPV: (i) thiết kế và xây dựng CSHT; (ii) cho thuê hay nhượng quyền; (iii) ký hợp đồng dài hạn để vận hành và quản lý CSHT Ví dụ như dự án xa lộ Westlink M7 dài 40km, miền tây Sydney, cho phép người lái mô tô tránh 48 đèn giao thông, tiết kiệm thời gian, an toàn, thu phí điện tử, WSO Co khai thác 34 năm Các nhà đầu tư hợp thành một tổ hợp đầu tư và chịu trách nhiệm theo tỷ lệ vốn góp (hình 1.7)

Hình 1.7: Cơ cấu dự án đường bộ thu phí Westlink M7 ở Sydney, Úc

Nguồn: KPMG (2011)

WSO Co Westlink Motorway

Nhà thầu thiết kế & xây lắp

FinCo

Vốn CSH Nợ

Macquire Transurban Leighton AbiGroup 40% 40% 10% 10%

Nhà thầu VH & bảo dưỡng

RTA

HĐ dự án

HĐ TK và XLHợp đồng cho

bảo dưỡng

1.3.4 Các nhân tố tác động đến sự thành công/các rào cản của PPP

Các chính phủ tin rằng PPP có thể cung cấp một loạt các lợi ích cho xã hội bao gồm: tăng cường năng lực của chính phủ, đổi mới chất lượng dịch vụ, giảm chi phí và thời gian thực hiện dự án, chuyển giao phần lớn các rủi ro cho khu vực tư nhân và bảo đảm giá trị đồng tiền cho người nộp thuế (ADB,2000; Akintoye và các tác giả, 2003;

Li và các tác giả, 2005) Các nhà nghiên cứu này cũng cho biết việc phân tích, xác

định các nhân tố tác động đến sự thành công của các dự án PPP rất quan trọng, là nền tảng để đảm bảo thị trường PPP của quốc gia đó vận hành và trưởng thành Rockart (1982) định nghĩa các nhân tố thành công là những điều kiện cần thiết, thuận lợi hỗ trợ một sự việc/hoạt động nào đó đạt được các mục tiêu kỳ vọng Nói cách khác, chúng là những vấn đề cơ bản cần phải có và được duy trì trong suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án được triển khai thành công và hiệu quả

Theo ADB (2008), để đạt được những mục tiêu thông qua PPP, các chính phủ đã thực hiện hàng loạt các cải cách liên quan đến hình thức đầu tư này bao gồm: hoàn thiện khung pháp lý (Boyfield, 1992; Stein, 1995), điều tiết chính sách hỗ trợ của chính phủ (Zhang và các tác giả, 1998), ổn định môi trường kinh tế vĩ mô (Dailami và Klein, 1997), phát triển thị trường tài chính (Akintoye và các tác giả, 2001b), lựa chọn các tập đoàn tư nhân có năng lực (Tiong, 1996; Birnie, 1999), thực hiện nghiên cứu khả thi/ phân tích chi phí-lợi ích (Brodie, 1995; Hambros, 1999); phân bổ rủi ro hiệu quả (Grant, 1996), và xây dựng quy trình đấu thầu cạnh tranh (Kopp, 1997); (Marcus và Graeme, 2004) Những yếu tố trên được xem là rất quan trọng để đảm bảo sự thành công của các dự án PPP

1.3.4.1 Một số nghiên cứu về các nhân tố thành công của PPP

Ở cả nước phát triển và đang phát triển, sự tham gia của khu vực tư nhân để tài trợ các công trình và dịch vụ công cộng đã tăng lên đáng kể trong hai thập kỷ qua (Li và các tác giả, 2005) Để phát huy được những tính năng vượt trội của nó, việc nghiên cứu các yếu tố thành công (CSFs ) của PPP luôn được các nhà nghiên cứu đặc biệt

quan tâm Đáng chú ý nhất là nghiên cứu của Sader (2000)10 nghiên cứu nguyên nhân khiến cho hoạt động thu hút FDI vào lĩnh vực hạ tầng ở các nước luôn gặp khó khăn? Điều này rất quan trọng bởi không có sự tham gia của tư nhân thì cũng không tồn tại PPP Để tìm lời giải đáp cho vấn đề này, Sader đã thu thập dữ liệu từ 1,707 dự án PPP, trị giá tương ứng 459.2 tỷ dollar Mỹ trong giai đoạn từ năm 1990 đến 1998 của Ngân hàng thế giới và tổ chức FIAS (trong đó dự án có khu vực FDI tham gia chiếm khoảng 80%)11 , các dữ liệu được xử lý bằng công cụ phân tích thống kê Kết quả cho thấy, mặc dù trong những năm 1990 có một sự tăng trưởng đột biến về sự tham gia đầu tư của tư nhân trong lĩnh vực hạ tầng, nhưng bức tranh không lạc quan như chúng ta nhìn thấy Nghiên cứu này đóng góp ba kết quả quan trọng:

(1) Xác định bốn kỳ vọng chính của nhà đầu tư tư nhân khi tham gia PPP:

• Lợi nhuận đầu tư: Kessides (2004) cũng đồng ý với quam điểm của Sader,

ông cho rằng mục tiêu hàng đầu của các nhà đầu tư là tìm kiếm lợi nhuận từ việc cung cấp dịch vụ trong một môi trường đầu tư có thể dự đoán được Họ rất sẵn lòng tham gia nếu các điều kiện đầu tư thuận lợi Nắm rõ các nguyên lý kinh doanh, nhà đầu tư sẽ có động lực để cung cấp các dịch vụ đã thoả

thuận đạt hiệu quả tốt nhất có thể

• Chia sẻ rủi ro: Nisar (2007) cũng chỉ ra rằng các dự án GTVT chứa đựng

những rủi ro bất thường Nhà đầu tư muốn chia sẻ rủi ro với các đối tác có trang bị tốt Họ muốn bảo vệ mình khỏi các rủi ro vượt tầm kiểm soát (rủi ro bất khả kháng) và yên tâm khi các rủi ro tiềm tàng được đa dạng hoá

• Điều kiện kinh tế vĩ mô: lợi nhuận của một dự án phụ thuộc chủ yếu vào môi

trường kinh doanh tương lai Sự bất ổn của các điều kiện vĩ mô sẽ ảnh hưởng đến lợi nhuận kỳ vọng của nhà đầu tư Nhà đầu tư chờ đợi những hành động thiết thực của chính phủ nhằm giảm bớt sự bất ổn trong đầu tư

10 Sader, F (2000), Attracting Foreign Direct Investment Into Infrastructure: Why is it so difficult?

Washington DC, World Bank. 

11 FIAS đượcthành lập vào năm 1985 do Ngân hàng thế giới và Tổng công ty tài chính quốc tế (IFC) hợp tác, nhằm hỗ trợ các nền kinh tế phát triển và các chính phủ thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài. 

• Khung pháp lý: Neslund và Neslund (2004) định nghĩa khung pháp lý là một

khuôn khổ các qui định cụ thể liên quan đến dự án, hợp đồng nhượng quyền, cho phép tư nhân thu phí người sử dụng dịch vụ Estache và de Rus (2000) cho rằng, trong lĩnh vực hạ tầng, khung pháp lý đầy đủ và minh bạch rất quan trọng vì vốn đầu tư lớn được cung cấp bởi các nhà đầu tư nước ngoài, thời gian hoàn vốn kéo dài (khoảng 25 năm) làm tăng nguy cơ tranh chấp hợp đồng Các nhà hoạch định chính sách phải nhận thức được những mong đợi của nhà đầu tư, các rào cản và thách thức của PPP (Hwang và Chen, 2004) (2) Nguyên nhân dẫn đến sự thờ ơ của nhà đầu tư xuất phát từ: khó dự đoán môi trường đầu tư trong tương lai, khả năng thực thi các cam kết của chính phủ kém, thiếu các qui định pháp lý cần thiết, sự bảo trợ chính trị để tìm kiếm hợp đồng theo nguyên tắc không cạnh tranh và cơ chế điều tiết kém hấp dẫn đã khiến nhà đầu tư không đạt được kỳ vọng của mình

(3) PPP không thể hoạt động tốt tại những quốc gia có môi trường thể chế yếu kém, nạn tham những, quan liêu, hoạt động điều hành quản lý của nhà nước không hiệu quả, các cơ chế cưỡng chế thực thi hợp đồng kém hiệu lực và hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh Tuy nghiên cứu này đã chỉ ra các kỳ vọng chính của nhà đầu tư (chủ yếu là khu vực FDI), giúp chính phủ lựa chọn các biện pháp can thiệp phù hợp để phát triển thị trường PPP của quốc gia này, nhưng nghiên cứu này chưa giải thích được mức độ quan trọng của các yếu tố kỳ vọng của nhà đầu tư để nhà nước có cơ sở can thiệp hiệu quả

Trong một nghiên cứu khác, Akintoye và các tác giả (2003) nghiên cứu các dự án PPP đã được tổ chức tại Anh khẳng định các nhân thành công của các dự án PPP bao gồm: phân bổ rủi ro thích hợp, hoàn thành dự án trước thời hạn, giảm chi phí vượt trội, đổi mới kỹ thuật Bên cạnh đó, các nhà nghiên cứu cũng cho biết chi phí chuẩn bị đầu tư cao, quá trình đàm phán phức tạp và kéo dài, khó khăn khi đánh giá lợi ích - chi phí và các xung đột tiềm tàng giữa các bên tham gia sẽ làm phá sản các dự án PPP Điểm hạn chế của nghiên cứu này là chưa trình bày được các nguyên nhân dẫn

đến khó khăn khi đánh giá lợi ích – chi phí của dự án cũng như mức độ ưu tiên quản lý của từng CFS

John và Sussman (2006)  sử dụng mô hình CLIOS (Complex, Large-Scale,

Interconnected, Open, and Socio-technical) chỉ ra năm nguyên nhân dẫn đến thất bại của PPP tại Malaysia, cụ thể như sự thiếu minh bạch trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư, mức giá thu phí thấp, khả năng hỗ trợ của chính phủ bị giới hạn, các chính sách chưa đồng bộ, sự bất ổn về chính trị gia tăng dẫn đến thiếu vắng sự tham gia của tư nhân

• Chính phủ nên tập trung tìm kiếm các giải pháp phù hợp để giảm thiểu chi phí từ mối quan hệ hợp tác giữa chính phủ và tư nhân

Tuy nhiên mô hình này không thể áp dụng tại các quốc gia chưa tồn tại thị trường PPP như Việt Nam, do dữ liệu chọn mẫu đại diện từ các dự án PPP đã triển khai

Chọn mẩu đại diện

Thiết kế và đánh giá các chiến lược thay thế

Đề xuất các chiến lược thay thế được

lựa chọn

Nyagwachi và Smallwood (2006) tiếp tục nghiên cứu các nguyên nhân dẫn đến sự thất bại của các dự án PPP đường bộ tại Nam Phi bằng mô hình hệ thống (systemic model- SM) Mô hình SM vận dụng lý thuyết của Leibenstein (1966) để đo lường hiệu quả đầu tư từ việc sử dụng các nguồn lực theo hình thức PPP (Senge12, 2006) Kết quả nghiên cứu cho thấy tại Nam Phi đã tồn tại khung pháp lý cho PPP tương đối đầy đủ Sự thất bại của PPP xuất phát từ:

• Mức độ nhận thức về PPP của cả khu vực công và khu vực tư chưa đầy đủ • Năng lực quản lý dự án yếu kém của khu vực công

• Chính sách hỗ trợ chưa tương xứng

Các nhà nghiên cứu cũng cho rằng chính phủ không nên tiếp tục độc quyền cung cấp hạ tầng giao thông, cần mở rộng chính sách hỗ trợ để tư nhân có thể tham gia cùng nhà nước cung cấp CSHT chất lượng đảm bảo lợi ích của người dân Nam Phi Cũng như những nghiên cứu trên, các tác giả chưa giải thích được mức độ quan trọng của các yếu tố này trong các dự án PPP đường bộ được điều tra

Để có cái nhìn rõ hơn về các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP, Young và các tác giả(2009) đã thực hiện một nghiên cứu khá công phu, tổng hợp các nghiên cứu thực nghiệm về các nhân tố thành công của PPP trong suốt 20 năm qua để có một đánh giá toàn diện về vấn đề này kết luận rằng có 4 nhân tố chính tác động đến sự thành công/các rào cản của PPP bao gồm: vai trò và trách nhiệm của chính phủ, lựa chọn nhượng quyền, các rủi ro của PPP và tài chính PPP Các tác giả cũng khuyến nghị rằng để đảm bảo các dự án PPP đường bộ thành công, các chính phủ cần hoàn thiện khung pháp lý theo hướng tạo sự thuận lợi cho nhà đầu tư, phân chia rủi ro phù hợp với điều kiện dự án, lựa chọn các đối tác có năng lực, bảo lãnh doanh thu tối thiểu, bảo lãnh tỷ giá và ổn định chính sách vĩ mô

Vickram (2009) nghiên cứu các nhân tố thành công của PPP trong môi trường hậu khủng hoảng bằng cách sử dụng dữ liệu của ngân hàng thế giới về đầu tư PPP từ năm

12 Senge, M.T (2006), The Fifth Discipline: The Art and Practice of the Learning Organization, Doubleday

1993 đến 2001 ở hai quốc gia Chile và Mexico Dữ liệu thu thập được xử lý bằng công cụ SPSS với thang đo Likert 7 điểm Các bằng chứng từ nghiên cứu này cho thấy CSFs bao gồm quy hoạch dự án tốt, hợp đồng rõ ràng và khả năng thực thi cao, đầu thầu cạnh tranh và minh bạch, khung pháp lý đầy đủ và minh bạch, thể chế Nhà nước mạnh, dự báo doanh thu và chí phí chính xác, chia sẻ rủi ro không phù hợp, công tác nghiên cứu khả thi do tổ chức có uy tín thực hiện, sự sẵn lòng thanh toán của người sử dụng, quản lý tốt tình hình kinh tế vĩ mô Tuy nhiên, nghiên cứu này cũng chưa chỉ ra được những nhân tố nào là quan trọng nhất

Một số nghiên cứu khác về các nhân tố thành công/các rào cản được trình bày tóm tắt ở bảng 1.2

Bảng 1.2: Một số các nghiên cứu về các nhân tố thành công/ các rào cản của dự án PPP đường bộ

Stt Năm Tên tác giả Vấn đề nghiên cứu Phương pháp nghiên cứu Kích thước mẫu nhân tố tác động đến PPP Kết quả nghiên cứu/ các Khu vực áp dụng

1 2005 Hardcastle và các tác giả

Các nhân tố thành công của PPP/PFI

Phân tích thống kê sử dụng thang do Likert

61 bảng câu hỏi: 16 bảng gửi các cơ quan chính phủ, 45 bảng gửi các tập đoàn tư nhân có uy tín và người trả lời là các nhà quản lý, giám đốc có 21.7 năm kinh nghiệm

Quá trình đấu thầu, dự án khả thi, môi trường vĩ mô, bảo lãnh chính phủ và thị trường tài chính phát triển

Anh

2 2008 Roshana Các nhân tố thành công/ rào cản của các dự án PFI

Phân tích thông kê (SPSS) sử dụng thang đo Likert 6 điểm

134 bảng câu hỏi: 56 bảng gửi khu vực công, 78 bảng gửi đến tư nhân Việc lựa chọn mẫu trên cơ sở những đối tượng có liên quan trực tiếp đến quản lý và điều hành các dự án PPP

Thời gian hợp đồng dài và giá trị đồng tiền, tập đoàn tư nhân mạnh, chia sẻ rủi ro và hỗ trợ của chính phủ

Malaysia

3 2009 Mohammad Các nhân tố tác động đến việc ra quyết định đầu tư CSHT (nhấn mạnh đầu tư của FDI)

Mô hình các vòng tròn (Rounds model), và mô hình không gian Durbin

Dữ liệu thu thập từ các dự án PPP ở 27 tỉnh của Indonexia, giai đoạn 1991 – 2004

Nhu cầu thị trường, chính sách khuyến khích của chính phủ, tập đoàn tư nhân, nguồn nhân lực trong nước

Indonexia

4 2010 Michael Phát triển thị trường PPP trong lĩnh vực giao thông

Phân tích các chỉ số của dự án (key performance indicators -KPIs

Nguồn dữ liệu từ: (1)Các dự án PPP của North America; (2) các dự án PPP của Australia, Portugal, Spain, và The UK trong năm 2008

Mức phí, lợi nhuận , phân bổ rủi ro, chính sách hỗ trợ, đấu thầu cạnh tranh

Mỹ

5 2011 Henry Các nhân tố thành công của PPP

Phân tích thống kê (SPSS), thang đo Likert 5 điểm

Phỏng vấn 88 doanh nghiệp có qui mô vừa trở lên, với 6 - 40 năm kinh nghiệm

Dự án khả thi; hỗ trợ của chính phủ; lợi nhuận đầu tư và vai trò của chính phủ

Uganda

1.3.4.2 Các nhân tố chính tác động đến thành công của PPP

Các bằng chứng từ các nghiên cứu ở mục 1.3.4.1 cho thấy, tuy các nhà nghiên cứu sử dụng các mô hình khác nhau để nghiên cứu về các nhân tố thành công của PPP, nhưng nhìn chung các kết quả chủ yếu tập trung vào 4 nhân tố chính như hình 1.9

Hình 1.9: Các nhân tố tác động đến sự thành công của PPP

• Nhân tố thứ nhất: Vai trò của chính phủ

Chính phủ giữ vai trò rất quan trọng trong việc phát triển và quản lý các dự án PPP Một cơ chế không phù hợp, hoặc/và năng lực chính phủ kém đều dẫn đến thất bại (Yescombe, 2007; Khulumane, 2008) Nhiệm vụ của các chính phủ là phải tạo lập những điều kiện thuận lợi nhất cho các nhà đầu tư tham gia vào PPP, cụ thể:

Môi trường đầu tư hấp dẫn: sự hài lòng của các nhà đầu tư phụ thuộc rất lớn vào

môi trường dự án được triển khai Chính phủ cần tạo lập một môi trường đầu tư thuận lợi với điều kiện xã hội, pháp luật, kinh tế và tài chính ổn định Ngoài ra, để tăng sức hấp dẫn cho các dự án PPP, chính phủ cần cung cấp các hỗ trợ riêng biệt hoặc/và thực hiện bảo lãnh (UNECE, 2008)

Thiết lập khung pháp lý đầy đủ: Qiao và các tác giả (2001) cho rằng một khung pháp

lý đầy đủ và minh bạch là điều kiện tiên quyết cho sự thành công của PPP nhằm gia tăng niềm tin của nhà đầu tư tư nhân, đảm bảo dự án hiệu quả, phân chia rủi ro phù hợp và tránh những rủi ro tiềm tàng

Thành lập cơ quan giám sát và hợp tác: Koch và Buser (2006) lập luận rằng mục

tiêu trong các hợp đồng PPP rất đa dạng giữa các cơ quan công quyền khác nhau

(trung ương và địa phương) Chính phủ cần thiết thành lập một cơ quan trung tâm hòa giải các xung đột, làm cầu nối giữa các nhà đầu tư nước ngoài với chính quyền (Khulumane, 2008)

Tích cực tham gia trong suốt vòng đời dự án: đối với các dự án PPP, mặc dù khu

vực tư nhân tham gia và chịu trách nhiệm là chủ yếu, Gildenhuys và Knipe (2000) vẫn nhấn mạnh rằng chính phủ cần tích cực tham gia suốt vòng đời dự án để đảm bảo dự án đáp ứng các mục tiêu

• Nhân tố thứ hai: Lựa chọn đối tác tư nhân

ADB (2006) cho rằng thành công của dự án PPP cũng phụ thuộc nhiều vào sự lựa chọn này Khi tham gia dự án, tư nhân có trách nhiệm tài trợ vốn, thiết kế, xây dựng, vận hành, bảo dưỡng và cung cấp dịch vụ cho đến khi kết thúc thời gian nhượng quyền Để đảm bảo lựa chọn được nhà đầu tư có năng lực, Miller (2000) đề nghị chính phủ xây dựng quy trình đấu thầu minh bạch và cạnh tranh, dựa trên các cơ sở như phạm vi khách hàng, công bằng, cạnh tranh và tài chính minh bạch Ngoài ra, cần sử dụng những phương pháp đánh giá khoa học và xây dựng bộ tiêu chuẩn đánh giá phù hợp với mục tiêu của chính phủ (Marcus và Graeme, 2004)

• Nhân tố thứ ba: Phân bổ các rủi ro của dự án

Merna và Smith (1996) định nghĩa phân bổ rủi ro là sự phân chia các công việc giữa các đối tác trong cùng một dự án, mỗi đối tác có trách nhiệm tài trợ, xây dựng, kinh doanh và gánh chịu các rủi ro phát sinh từ công việc được giao.Flanagan và Norman (1993) cho rằng các đối tác công và tư khi tham gia PPP cần phải xác định và hiểu rõ rất cả các rủi ro tiềm tàng liên quan đến PPP để đảm bảo rằng các rủi ro được phân chia một cách hợp lý Rủi ro sẽ được phân chia cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý chúng Trên cơ sở những nguyên tắc cơ bản này, các nhà nghiên cứu đã xây dựng chiến lược phân chia rủi ro trong các dự án PPP (SMEC,2011) Đặc điểm nổi bật của các dự án đường bộ là rủi ro cao do thâm dụng vốn, thời gian thực hiện dự án dài và nhiều bên tham gia, cần thiết phải chia sẻ rủi ro cho các đối tác tin cậy nhằm đạt được hiệu quả đầu tư (Nisar, 2007)

Để quản trị rủi ro tối ưu cần phải xác định và phân loại các rủi ro Merna và Smith

(1996) chia các rủi ro của dự án PPP thành hai nhóm chính: rủi ro hệ thống và rủi ro phi hệ thống Rủi ro hệ thống là những rủi ro ngoài khả năng kiểm soát của những người tham gia dự án, bao gồm rủi ro chính trị, pháp lý, kinh tế và môi trường Rủi ro phi hệ thống liên quan đến bản thân dự án, như rủi ro xây dựng, thiết kế, vận hành, tài chính và doanh thu Nisar (2007) thì phân chia rủi ro theo hai khía cạnh: rủi ro hiện hữu và rủi ro tiềm tàng phát sinh trong quá trình thiết kế, xây dựng và phát triển, chi phí hoạt động, sự đa dạng của nguồn thu và các loại rủi ro khác Một cách phân loại khác cũng được sử dụng phổ biến như phân loại theo lĩnh vực có liên quan như rủi ro doanh thu, rủi ro phân bổ đất, rủi ro nhu cầu, rủi ro kinh tế, rủi ro thiếu cạnh tranh, rủi ro về chi phí hoạt động, rủi ro nợ vay, và rủi ro chính trị (Wang và các tác giả, 2000; Thomas và các tác giả, 2003)

Nhìn chung, các nhà nghiên cứu đều khẳng định không có một danh sách các rủi ro cố định cho tất cả dự án Các rủi ro của dự án PPP đường bộ thường bị ảnh hưởng bởi quy mô, đặc điểm dự án; loại hợp đồng PPP áp dụng Ngoài ra, mức độ quan trọng của một rủi ro cụ thể cũng khác nhau giữa các dự án và/hoặc các quốc gia, như

rủi ro chính trị sẽ quan trọng hơn tại các quốc gia đang phát triển (ADB,2008)

Ahadzi (2004) thực hiện một điều tra về các dự án PPP đường bộ ở Anh đã phát hiện thời gian chuẩn bị đầu tư của 98% các dự án dài hơn các dự án khác khoảng 11-166% và chi phí đàm phán cũng lớn hơn từ 25 - 200% Nguyên nhân là do khó đạt được thỏa thuận về phân chia rủi ro giữa hai khu vực Các bằng chứng thực nghiệm cho thấy phân bổ rủi ro phù hợp sẽ rút ngắn thời gian và tiết kiệm chi phí đầu tư, thu được giá trị đồng tiền tốt hơn, thay vì chuyển giao rủi ro càng nhiều càng tốt cho tư nhân13 SMEC (2011) đã xây dựng các nguyên tắc phân bổ rủi ro như hình 1.10

13 Arndt và Maguire (1999), Abednego và Ogunlana (2006)

Hình 1.10: Các nguyên tắc chính để phân bổ các rủi ro của dự án PPP

Nguồn: SMEC (2011)

Charoenpornpattana và Minato (1999) cho rằng có ba phương pháp để xử lý rủi ro: kiểm soát rủi ro, giữ lại rủi ro và chuyển giao rủi ro Nếu giữ lại rủi ro, nghĩa là gánh chịu tổn thất do rủi ro gây ra; chuyển giao rủi ro là chuyển rủi ro cho một đối tác khác để giảm thiểu rủi ro Liu và Wang (2006) đồng tình với Charoenpornpattana và Minato, hai tác giả này đề xuất các rủi ro bị tác động bởi chính trị (thay đổi chính sách, năng lực của chính phủ…), tài chính (lạm phát, lãi suất…), luật pháp (thay đổi luật, thực thi pháp luật kém…) thì chính phủ nên giữ lại Phần lớn các rủi ro liên quan đến dự án được chuyển giao (rủi ro kỹ thuật và quản lý…) hoặc chia sẻ giữa tư nhân và nhà nước (rủi ro cung - cầu) Một đóng góp rất quan trọng từ nghiên cứu của Li và các tác giả (2005), xác định 4 nhân tố ảnh hưởng chính đến việc phân bổ rủi ro: mức độ hỗ trợ của chính phủ, quy trình cấp phép dự án, tính biến động của hợp đồng dự án và sự thiếu kinh nghiệm của nhà nước và/ hoặc tư nhân Điểm chung của các nghiên cứu là: các rủi ro liên quan đến môi trường vĩ mô được giữ lại, những rủi ro liên quan dự án được chuyển giao, những rủi ro nằm trong sự kiểm soát của hai bên sẽ được chia sẻ Ngoài những rủi ro hiện hữu, cần xác định các rủi ro tiềm tàng

để đảm bảo phân bổ hợp lý14 Chẳng hạn, phân bổ các rủi ro của dự án Westlink M7 ở bảng 1.3

Bảng 1.3: Ma trận chia sẻ rủi ro của dự án Westlink M7

Nguồn: KPMG (2011)

• Nhân tố thứ tư: Cấu trúc tài trợ15 của dự án PPP đường bộ

Các bằng chứng cho thấy cấu trúc tài trợ rất quan đối với thành công của PPP Aristeidis và Zhanmin (2010) Chẳng hạn, chính phủ Hồng Kông sử dụng bộ ba tiêu chuẩn (tài trợ, kỹ thuật và vận hành) để đánh giá các nhà thầu dự án đường hầm theo tỷ trọng lần lượt là 65%, 20% và 15% (Kumaraswamy và Zhang, 2005) Schaufelberger và Wipadapisut (2003) lập luận rằng, do đặc thù rủi ro cao của các dự án đường bộ nên tài trợ từ nợ của tư nhân bị hạn chế, chính phủ cần mở rộng biên độ hỗ trợ nhằm tăng tính khả thi về tài chính của dự án Đóng góp quan trọng của nghiên cứu này là xây dựng một cấu trúc tài trợ tiêu chuẩn bao gồm: vốn mồi16, vốn

chủ sở hữu và nợ, cấu trúc này đặc biệt phù hợp với các nước đang phát triển

14 Ward và Edwards (1991), Flanagan và Norman (1993)

15 Cấu trúc tài trợ là phần vốn góp của Nhà nước (hỗ trợ của Chính phủ) và tư nhân trong dự án PPP

16 Phần vốn góp ban đầu của Nhà nước khi tham gia PPP nhằm giảm áp lực về vốn cho tư nhân trong giai đoạn xây dựng, đồng thời tăng tính hấp dẫn của dự án PPP Đây là một phần trong các hỗ trợ của Chính Phủ, phần vốn này Chính phủ không thu lợi nhuận giúp tư nhân mau hoàn vốn

Cơ cấu vốn : Levy (1996) nhấn mạnh một thực tế là, mặc dù rủi ro của các dự án

đường bộ rất lớn khiến tư nhân khó tiếp cận nguồn vốn vay, nhưng cơ cấu vốn17 của phần lớn các dự án PPP ở các nước đang phát triển có đòn cân nợ cao, vốn chủ sở hữu chiếm 10 – 30% và nợ từ 70 – 90%, nguyên nhân là do chính phủ bảo lãnh vay vốn18 Tuy tỷ lệ nợ cao khuyếch đại ROE nhưng làm tăng rủi ro của dự án Với các đặc điểm quy mô lớn, phức tạp và thâm dụng vốn, cơ cấu vốn an toàn rất cần thiết Ngoài ra, khi lựa chọn chiến lược tài trợ cần kết hợp với các rủi ro, điều kiện và nguồn tài trợ có thể huy động Schaufelberger và Wipadapisut cũng đề xuất các chiến lược tài trợ cho các dự án PPP theo bốn điều kiện rủi ro (bảng 1.4)

Bảng 1.4: Các chiến lược tài trợ cho PPP theo điều kiện rủi ro Điều kiện

Rủi ro tổng thể thấp

ƒ Sử dụng tỷ lệ nợ cao để tối đa hóa đòn cân nợ và ROE

ƒ Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng tối thiểu để tiết kiệm chi phí ƒ Sử dụng thị trường vốn để tài trợ nợ nhằm giảm chi phí lãi vay ƒ Tài trợ dài hạn để tiết kiệm chi phí

Rủi ro chính trị cao

ƒ Tìm kiếm trợ giúp của các tổ chức và cá nhân có ảnh hưởng/quan hệ với chính quyền địa phương

ƒ Tìm sự hỗ trợ của chính quyền địa phương và bảo lãnh chính phủ ƒ Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng để bù đắp những chi phí bất ngờ Rủi ro tài

chính cao

ƒ Tài trợ nợ với lãi suất cố định; các khoản vay bằng nội tệ ƒ Tài trợ nợ với đồng tiền giống đồng tiền của doanh thu ƒ Cấu trúc doanh thu bằng cả ngoại tệ và nội tệ

ƒ Tìm sự hỗ trợ của chính quyền địa phương và bảo lãnh

ƒ Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng để bù đắp những chi phí bất ngờ Rủi ro thị

trường cao

ƒ Tài trợ giai đoạn đầu bằng vốn tự có và các khoản vay tạm thời; tái tài trợ trong giai đoạn vận hành với những khoản vay dài hạn chi phí thấp ƒ Thỏa thuận được điều chỉnh tăng mức phí

ƒ Thiết lập công cụ tín dụng dự phòng để bù đắp rủi ro doanh thu

Nguồn: Schaufelberger và Wipadapisut (2003)

Chính sách hỗ trợ của chính phủ: Theo nghiên cứu của Ngân hàng thế giới (1997),

khả thi về tài chính của dự án phụ thuộc chủ yếu vào: nhu cầu thị trường, cơ cấu thuế, thời gian nhượng quyền, tính hấp dẫn của dự án và các rủi ro bất khả kháng Các hỗ trợ của chính phủ là cần thiết (đặc biệt đối với các nước đang phát triển) để đảm bảo có thể thu hút được tư nhân tham gia và nhu cầu của người dân được thỏa

mãn ADB (2006), Để làm rõ hơn vấn đề này, Esther (2007) chọn mẫu nghiên cứu gắn với một dự án cụ thể: cây cầu được xây dựng tại một thành phố trung bình ở Ấn Độ Esther sử dụng mô hình mô phỏng Monte Carlo để xác định mức hỗ trợ phù hợp

của thành phố cho dự án Nghiên cứu được thực hiện với ba loại dữ liệu: (1) khung pháp lý: thời gian thi công, thời gian nhượng quyền và giá thu phí, (2) các chỉ số

kinh tế vĩ mô: lãi suất, lạm phát, trượt giá, tỷ lệ nợ/vốn và tốc độ tăng trưởng giao

thông, (3) các biến bất định: chi phí xây dựng, vận hành, bảo dưỡng Kết quả nghiên

cứu trình bày ở bảng 1.5

Nếu không có hỗ trợ của chính phủ, dù tăng mức thu phí, dự án vẫn không khả thi về tài chính, và tư nhân từ chối tham gia (trường hợp 1 và 2) Trường hợp 3, mặc dù khả thi tài chính nhưng chính quyền và chủ phương tiện không đồng ý do mức phí quá cao Trường hợp 4 được xem là phù hợp nhất cho cả thành phố lẫn tư nhân

Bảng 1.5: Kết quả nghiên cứu của Esther

Nghiên cứu này khẳng định khả năng thu hút tư nhân để thực hiện thành công các dự án PPP đường bộ phụ thuộc chặt chẽ vào chính sách hỗ trợ của chính phủ, nhấn mạnh khía cạnh phổ biến tại các nước này là hỗ trợ bộ phận dân cư có thu nhập thấp: • Tại các nước đang phát triển, PPP trong lĩnh vực đường bộ sẽ không thu hút

được khu vực tư nhân nếu mức độ hỗ trợ của chính phủ không đủ lớn

• Với quan điểm hỗ trợ bộ phận dân cư có thu nhập thấp, chính phủ nên thu phí thấp hơn giá trị thực tế, đồng thời để đảm nhà đầu tư có thể hoàn vốn nhanh, chính phủ phải tăng thêm mức hỗ trợ để bù đắp mức phí thấp

• Bằng việc nghiên cứu mô hình này, nhà đầu tư và chính quyền có thể tiến tới một thoả thuận về chia sẻ rủi ro và thời hạn sở hữu dự án phù hợp

Merna và Dubey (1998) xác định các hình thức hỗ trợ của chính phủ bao gồm: (i) Hỗ trợ trực tiếp: đầu tư vốn (góp vốn ban đầu), trợ cấp, hỗ trợ chi phí vận

hành, miễn phí sử dụng đất, các tiện ích và khuyến khích thuế Chẳng hạn như chính phủ Úc đã hỗ trợ dự án Westlink M7 theo hình thức góp vốn 42%, miễn tiền sử dụng đất, khai thác không gian dự án

Hình 1.11: Hình thức góp vốn ban đầu cho dự án PPP đường bộ

Nguồn: CRISIL Infrastructure Advisory (2009)

Vốn góp ban đầu (vốn mồi): Chính phủ

hỗ trợ chi phí đầu tư ban đầu (chi phí xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư…) cho tư nhân Hình thức này phù hợp với các dự án có mức độ hấp dẫn không cao

Hỗ trợ chi phí vận hành: Chính phủ hỗ

trợ chi phí vận hành (chi phí duy tu, bảo dưỡng, thu phí…) cho tư nhân Một số dự án không hấp dẫn và có chi phí vận hành đắt, nhà nước có thể sử dụng hình thức này để hỗ trợ tư nhân

Trợ cấp dựa trên kết quả đầu ra để bổ sung/ thay thế cho phí thu từ người sử dụng,

nhà cung cấp vẫn nhận được dòng thanh toán ổn định (hình 1.13)

Hình 1.13: So sánh việc trợ giá truyền thống và trợ giá dựa trên kết quả đầu ra

Nguồn: GPOBA [22]

(ii) Hỗ trợ gián tiếp: thông qua bảo lãnh khoản vay, doanh thu tối thiểu, tỷ giá,

Hình 1.14: Hình thức bảo lãnh doanh thu tối thiểu

Nguồn: CRISIL Infrastructure Advisory (2009) Bảo vệ chống rủi ro bất khả kháng: Chính phủ có thể kéo dài thời gian nhượng

quyền hoặc bù đắp tổn thất (bằng tiền mặt hoặc các hỗ trợ khác) khi rủi ro bất khả kháng xảy ra để bảo vệ nhà đầu tư Ví dụ, trong dự án Westlink M7, chính phủ đồng ý kéo dài thời gian khai thác để đền bù thiệt hại nếu rủi ro bất khả kháng xảy ra

Bảo lãnh doanh thu tối thiểu: để giảm

rủi ro nhu cầu thị trường cho tư nhân trong trường hợp doanh thu từ thu phí không đủ bù đắp chi phí đầu tư Ví dụ: Dự án Westlink M7 đượcchính phủ bảo lãnh doanh thu tối thiểu đến 80%

Vốn ngân sách

Khu vực công Tư nhân

Người hưởng dịch vụ

Vốn tư nhân Yếu tố đầu vào

(nguyên vật liệu) 

Nhà cung cấp dịch vụ

Người hưởng dịch vụ Dịch vụ

Các hình thức hỗ trợ khác bao gồm bảo lãnh tỷ giá và thưởng cho dự án vượt tiến

độ, bù lãi suất…

Điểm then chốt trong nghiên cứu của Zhang (2005) cho rằng mức hỗ trợ của chính phủ phù hợp sẽ cải thiện điều kiện tài chính và tăng tính hấp dẫn của dự án PPP Nếu mức hỗ trợ quá nhiều sẽ gia tăng mối quan ngại rằng khu vực tư nhân thu được nhiều lợi nhuận từ khu vực công Chính phủ nên điều chỉnh biên độ hỗ trợ và lựa chọn hình thức hỗ trợ thích hợp tùy thuộc vào điều kiện cụ thể của từng dự án

Có thể kết luận ngắn gọn rằng, các bằng chứng trên cho thấy mức độ tác động của các nhân tố đến thành công hay thất bại của các dự án PPP sẽ khác nhau, tùy thuộc đặc điểm dự án, điều kiện kinh tế xã hội đặc thù của mỗi nước Các nước phát triển quan tâm nhiều đến phân bổ rủi ro và cấu trúc tài trợ (Cristina, 2004; Hardcastle và các tác giả, 2005) Đối với các nước đang phát triển thì tập trung cả bốn nhân tố nêu trên (Nyagwachi và Smallwood, 2006; John và Sussman, 2006; Esther, 2007)

1.3.5 Các kết quả nghiên cứu mới về PPP sau khủng hoảng tài chính và bài học kinh nghiệm từ các nghiên cứu về PPP trên thế giới

Sau cuộc khủng hoảng tài chính (2008), thị trường PPP toàn cầu đã có bước thụt lùi đáng kể sau sự sụp đổ của một số ngân hàng và công ty bảo hiểm (Raisbeck, 2009) Tại châu Âu, một số ngân hàng hỗ trợ PPP như Fortis, Dexia, Depfa Bank plc và Eurohypo AG… đã phá sản và bị mua lại bởi các ngân hàng khác hoặc được chính phủ giải cứu, thị trường cho vay hợp vốn bị đóng băng Điều kiện thị trường vốn hiện tại cho thấy hậu quả của cuộc khủng hoảng tài chính đã tác động đến các dự án PPP Bằng chứng là ở hầu hết các quốc gia, các dự án PPP mới chỉ được ký kết nếu có sự hỗ trợ phù hợp của chính phủ19 hoặc Ngân hàng đầu tư châu Âu (EIB) Ở các nước đang phát triển, nếu năm 2007 thu hút khoảng 161 tỉ USD với 318 dự án thì năm 2008 giảm còn 154 tỉ USD với 216 dự án Năm 2009, tuy tình hình có cải thiện nhưng vốn đầu tư PPP chỉ tăng ở Brazil, Trung Quốc, Ấn Độ, Thổ Nhĩ Kỳ Khu vực Đông Á và Thái Bình Dương, vốn đầu tư PPP cũng giảm sút mạnh, năm 2007 thu

19

hút 23,1 tỉ USD với 126 dự án nhưng đến 2008 giảm 33%, còn 15,4 tỉ USD với 78 dự án Trong giai đoạn 2000 – 2009, vốn đầu tư chủ yếu tập trung vào 4 quốc gia: Trung Quốc (chiếm 40% vốn đầu tư PPP của toàn khu vực), Malaysia (15%), Philippines (14%) và Indonesia (13%)20

Việc sụt giảm đầu tư PPP đã gây ra sự hoài nghi: phải chăng khủng hoảng tài chính toàn cầu đã triệt tiêu động lực của PPP? Để giải tỏa mối nghi ngờ trên, trong mục

này, tác giả tổng hợp các công trình nghiên cứu thực hiện sau khủng hoảng tài chính để có đánh giá đa chiều về vấn đề có hay không khủng hoảng tài chính loại trừ PPP?

1.3.5.1 Cuộc khủng hoảng tài chính đã tạo ra nhiều thách thức, nhưng là cơ hội

cho sự thịnh vượng của PPP

Philippe và các tác giả (2009) thực hiện một cuộc điều tra về PPP trong lĩnh vực đường bộ ở 20 quốc gia trên thế giới, kết hợp với dữ liệu của cơ quan hỗ trợ phát triển hạ tầng theo hình thức PPP khẳng định, cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu đã tạo nhiều thách thức cho các dự án PPP, cụ thể:

Lãi suất tăng: Ở các nền kinh kế phát triển và mới nổi, chi phí sử dụng vốn tăng

nhanh từ giữa năm 2008 với tốc độ chưa từng thấy kể từ cuộc khủng hoảng châu Á, bong bóng dotcom hoặc cuộc khủng hoảng Argentina, cho thấy sự gia tăng chi phí bảo hiểm rủi ro (hình 1.15) và kết quả là ảnh hưởng đến các dự án PPP

Hình 1.15: Lãi suất ở các nền kinh tế đang phát triển

Nguồn : Bloomberg

20 PPIAF (2009) 

Điều kiện cho vay chặt chẽ hơn: thanh khoản trên thị trường tín dụng giảm mạnh,

ngân hàng không có khả năng cho vay 100% tổng mức đầu tư (Abadie, 2008) Ví dụ: dự án đường cao tốc Brasov Comarnic (Romani) với tổng mức đầu tư 1 tỷ euro cần sự tham gia của hơn mười ngân hàng, và điều kiện đàm phán cũng khó khăn hơn Tại thời điểm khủng hoảng các ngân hàng không có đủ nguồn lực tài chính nên rất cẩn thận khi tham gia vào dự án CSHT Hình 1.16 trình bày các số liệu về các khoản vay hợp vốn, sau khi đạt đỉnh năm 2008 thì giảm mạnh trong quý đầu năm 2009, đáng chú ý nhất ở Tây Âu

Hình 1.16: Các khoản vay hợp vốn ở một số quốc gia

Nguồn : ThomsonReuters LPC

Dòng ngân lưu của dự án giảm: Suy thoái kinh tế làm giảm nhu cầu đối với hàng

hóa và dịch vụ, dẫn đến sụt giảm dòng tiền của các dự án, ảnh hưởng đến lợi nhuận kỳ vọng của nhà đầu tư, đặc biệt là khi nguồn thu chính của dự án từ thu phí, vì vậy càng khó khăn hơn để thu hút họ tham gia đầu tư các dự án giao thông

Giảm sự tự tin của nhà đầu tư: các điều kiện cho vay khó khăn buộc khu vực tư

nhân phải cẩn trọng khi quyết định đầu tư Hơn nữa, sự bất ổn của thị trường tín dụng buộc phải tăng phần vốn chủ sở hữu, nhưng kênh huy động này cũng bị giới hạn do tác động của cuộc khủng hoảng, giá các cổ phiếu giảm sâu Vì vậy, khu vực tư nhân chỉ tham gia khi và chỉ khi dự án PPP được chứng minh rất hấp dẫn

Tỷ giá biến động không lường trước được: tác động của tỷ giá cũng ảnh hưởng lớn

đến khả năng trả nợ của tư nhân khi họ không có chiến lược phòng ngừa Ở một số

nền kinh tế mới nổi, không thể thực hiện phòng ngừa rủi ro tỷ giá do sự vắng mặt của các công cụ phái sinh Ngoài ra, nhà đầu tư cũng có thể bị rủi ro tỷ giá do chi phí nhập khẩu hàng hoá và các chi phí đầu vào tăng lên (trong giai đoạn xây dựng) Nghiên cứu cũng chỉ ra rằng chính những điều kiện thị trường hiện tại và tính thanh khoản sụt giảm đã làm suy yếu nguồn lực tài chính của khu vực tư nhân, dẫn đến phân bổ tài chính cho dự án sụt giảm, ảnh hưởng đến sự thành công của hình thức PPP và vấn đề này càng trầm trọng hơn trong cơn suy thoái kinh tế toàn cầu

Bên cạnh đó, khả năng đối phó với những thách thức của cả hai khu vực kém, cụ thể như thiếu năng lực quản lý, doanh thu dự báo lạc quan không có cơ sở vững chắc, việc phân bổ rủi ro không hợp lý, sự thiếu minh bạch trong khung pháp ký…

Tuy nhiên, các nhà nghiên cứu cũng cho rằng việc cuộc khủng hoảng làm tăng chi phí dự án đã bị phóng đại quá mức Thực tế, tư nhân đã chuyển rủi ro này sang người sử dụng dịch vụ thông qua tăng mức phí Giải pháp này chỉ bị hạn chế nếu chính phủ quy định “trần thu phí”, khi đó, nếu chính phủ không có sự bù đắp sẽ làm suy giảm đầu tư của tư nhân Để giúp chính phủ các nước giải quyết những tác động của cuộc khủng hoảng và tăng sự hấp dẫn cho dự án PPP, nghiên cứu đã đề xuất chính phủ nên tăng mức độ hỗ trợ cho các dự án nhằm giảm bớt rủi ro của tư nhân Plumb và các tác giả (2009) đã thực hiện một cuộc nghiên cứu khá công phu tại các nước Châu Âu để minh chứng thêm cho nhận định trên Các kết quả nghiên cứu khẳng định cuộc khủng hoảng tài chính đã làm ngân sách của các quốc gia châu Âu bị thâm hụt do chính phủ phải chi thực hiện các gói “giải cứu” kinh tế Vì vậy, chính phủ các nước rất quan tâm đến cách thức đầu tư giao thông mà không làm thâm hụt thêm ngân sách quốc gia, và PPP tiếp tục được xem là một trong những chiến lược quan trọng để cung cấp CSHT Thông qua PPP giúp:

• Xác định lại vai trò trực tiếp của nhà nước đối với nền kinh tế: các nhà

nghiên cứu cho rằng PPP giúp nhà nước tập trung tốt hơn vào chức năng chính của mình: đại diện người dân và quản lý các dịch vụ không thể chuyển giao cho tư nhân (UNECE, 2000) Trong suốt thời kỳ suy thoái khía cạnh này

rất quan trọng đối việc phục hồi kinh tế của một nước

• Tác động tích cực đối với tài chính công: từ kết quả nghiên cứu cho thấy,

PPP tác động đáng kể lên tài chính công thông qua: (a) tạo ra các nguồn thu mới, (b) phát triển các CSHT hiện đại (c) thúc đẩy ngành công nghiệp phát

triển và tăng thu nhập tài chính, và (d) sử dụng ngân sách công tốt hơn Ngoài ra, PPP còn góp phần giảm thuế, một trong các biện pháp nhà nước cần áp

dụng trong thời kỳ nhạy cảm này Vì vậy, các nguồn lực được phát triển hoặc

tái cấu trúc nhằm kích thích nhu cầu và góp phần vào sự giàu có của đất nước

• Tạo việc làm: Các hợp đồng PPP giúp tạo việc làm trung và dài hạn, đây là

yếu tố quan trọng trong các chương trình chống khủng hoảng Năm 2009, Mỹ chi gói giải cứu phục hồi nền kinh tế 900 tỷ USD với mục đích giải quyết 2,5 triệu việc làm thông qua đầu tư các dự án PPP (Vass, 2009)

Hiện nay các cơ hội đầu tư phát triển CSHT giao thông ở miền Trung và Đông Âu theo hình thức PPP trong giai đoạn 2007-2013 rất lớn (hình 1.17)

Hình 1.17: Các cơ hội đầu tư giao thông đường bộ tại một số quốc gia

Nguồn: PricewaterhouseCoopers (2008) [90]

Nghiên cứu cho biết quan điểm của EU ủng hộ PPP thông qua thiết lập Quỹ Eurostat nhằm bảo vệ các dự án PPP khỏi những tác động tiêu cực của khủng hoảng tài chính Đây là phương thức hỗ trợ nhằm giảm thiểu rủi ro cho tư nhân và sử dụng hiệu quả

NSNN Nghiên cứu của Mazars (2009) cũng thừa nhận các kết quả nghiên cứu trên