1 số giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý nguồn Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở Việt Nam

1 số giải pháp nhằm tăng cường công tác quản lý nguồn Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở Việt Nam

LỜI MỞ ĐẦU

Trong quá trình hội nhập nền kinh tế thế giới, vốn đầu tư cho phát triểnlà một trong những yếu tố quyết định đến sự thành công hay thất bại của mỗiquốc gia Đối với Việt Nam, mục tiêu đặt ra là thực hiện thành công quá trìnhCNH-HĐH đất nước, phấn đấu đến năm 2020, Việt Nam cơ bản trở thànhmột nước công nghiệp Do đó việc thu hút vốn đầu tư trở thành chiến lượcquan trọng của đất nước.

Nguồn vốn ODA được chính phủ Việt Nam đánh giá là một trongnhững nguồn vốn quan trọng của Ngân sách Nhà nước được sử dụng cho cácmục đích phát triển kinh tế xã hội Nguồn vốn này đã phần nào đáp ứng nhucầu bức thiết về vốn trong công cuộc CNH-HĐH đất nước, góp phần thúc đẩytăng trưởng kinh tế và xóa đói giảm nghèo Tuy nhiên ODA không chỉ là mộtkhoản cho vay, mà đi kèm với nó là các điều kiện ràng buộc về chính trị, kinhtế Sẽ là gánh nặng nợ nần cho các thế hệ sau hoặc phải chịu sự chi phối củanước ngoài nếu chúng ta không biết cách quản lý và sử dụng ODA Bởi vậyquản lý và sử dụng ODA sao cho có hiệu quả, phù hợp với mục tiêu và địnhhướng phát triển đất nước là một yêu cầu tất yếu.

Là một sinh viên chuyên nghành Kinh tế đầu tư – Đại học kinh tế quốc

dân Hà Nội, em thấy việc nghiên cứu đề tài “Một số giải pháp nhằm tăngcường công tác quản lý nguồn Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở ViệtNam” là rất thiết thực và bổ ích vì nó có thể giúp em có cái nhìn sâu hơn, toàn

diện hơn về ODA Thông qua kiến thức đã tiếp thu trên lớp cùng với sự giúpđỡ của thầy giáo, cô giáo bộ môn và việc tham khảo một số tài liệu, em xinđược trình bày nội dung đề tài này.

CHƯƠNG I

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ ODA

1.1 NGUỒN VỐN ODA1.1.1 Khái niệm ODA

Hiện nay trên thế giới có rất nhiều quan điểm khác nhau về ODAnhưng nói chung những quan điểm ấy đều dẫn đến một bản chất Theo cáchhiêu chung nhất thì ODA là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc cho vayvới những điều kiện ưu đãi của các cơ quan tài chính thuộc các tổ chức Quốctế các nước, các tổ chức Phi chính phủ nhằm hỗ trợ cho sự phát triển và thịnhvượng của các nước khác (không tính đến các khoản viện trợ cho mục đíchthuần túy quân sự).

Các điều kiện ưu đãi có thể là: lãi suất thấp (dưới 3%/1 năm), thời gianân hạn dài hoặc thời gian trả nợ dài (30-40 năm) Nghị định 87-CP của chínhphủ Việt Nam quy định về nguồn vốn ODA là sự hợp tác phát triển giữa nướcCộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với một hay nhiều Quốc gia, tổ chứcQuốc tế Hình thức của sự hợp tác có thể là hỗ trợ cán cân thanh toán, hỗ trợtheo chương trình, hỗ trợ theo kỹ thuật hoặc theo dự án.

1.1.2 Đặc điểm của ODA

Thứ nhất, vốn ODA mang tính ưu đãi

Vốn ODA có thời gian cho vay (hoàn trả vốn) dài, có thời gian ân hạndài Chẳng hạn vốn ODA của WB, ADB, JBIC có thời gian hoàn trả lsf 40năm và thời gian ân hạn là 10 năm.

Thông thường, trong ODA có thành tố viện trợ không hoàn lại ít (chokhông), đây cũng chính là điểm phân biệt giữa viện trợ và cho vay thươngmại Thành tố cho không được xác định dựa vào thời gian cho vay, thời gianân hạn và so sánh lãi suất viện trợ với mức lãi suất tín dụng thương mại Sựưu đãi ở đấy là so sánh với tập quán thương mại quốc tế.

Thứ hai, vốn ODA mang tính ràng buộc.

ODA có thể ràng buộc (hoặc ràng buộc một phần hoặc không ràngbuộc) nước nhận về địa điểm chi tiêu Ngoài ra mỗi nước cung cấp viên trợcũng đều có những ràng buộc khác và nhiều khi các ràng buộc này rất chặtchẽ đối với nước nhận Ví dụ, Nhật Bản quy định vốn ODA của Nhật đềuđược thực hiền bằng đồng yên Nhật.

Vốn ODA mang yếu tố chính trị: các nước viện trợ nói chung đềukhông quên dành được lợi ích cho mình vừa gây ảnh hưởng chính trị vừa thựchiện xuất khẩu hàng hóa và dịch vụ tư vấn vào nước tiếp nhận viện trợ Chẳnghạn, Bỉ, Đức và Đan Mạch yêu cầu khoảng 50% viện trợ phải mua hàng hóadịch vụ của nước mình Canada yêu cầu 65%.

Kể từ khi ra đời cho đến nay, viện trợ luôn chứa đựng hai mục tiêucùng tồn tại song song Mục tiêu thứ nhất là thúc đẩy tăng trưởng bền vững vàgiảm nghèo ở các nước đang phát triển Mục tiêu thứ hai là tăng cường vị thếchính trị của các nước tài trợ Các nước phát triển sử dụng ODA như mộtcông cujchinhs trị, xác định vị thế và ảnh hưởng của mình tại các nước và khuvực tiếp nhận ODA.Ví dụ, Nhật Bản hiện là nhà tài trợ hàng đầu thế giới vàcũng là nhà tài trợ đã sử dụng ODA như một công cụ đa năng về chính trị vàkinh tế ODA của Nhật không chỉ mang lại lợi ích cho nước nhận mà cònmang lại lợi ích cho chính họ Trong những năm cuối thập kỷ 90, khi phải đốiphó với những suy thoái nặng nề trong khu vực, Nhật Bản đã quyết định trợgiúp tài chính rất lớn cho các nước Đông Nam Á là nơi chiếm tỷ trọng tương

đối lớn về mậu dịch và đầu tư của Nhạt Bản Nhật đã giành 15 tỷ USD tiềnmặt cho các nhu cầu vốn ngắn hạn chủ yếu là lãi suất thấp và tính bằng đồngyên, và giành 15 tỷ cho mậu dịch và đẩu tư có nhân nhượng trong vòng 3năm Các khoản cho vay tính bằng đồng yên và gắn với những dự án có cáccông ty Nhật tham gia.

Thứ ba, ODA là nguồn vốn có khả năng gây nợ

Khi tiếp nhận và sử dụng nguồn vốn ODA do tính chất ưu đãi nên gánhnặng nợ thường chưa xuất hiện Một số nước do không sử dụng hiệu quảODA có thể tạo nên sự tăng trưởng nhất thời nhưng sau một thời gian lại lâmvào vòng nợ nần do không có khả năng trả nợ.Vấn đề ở chỗ là vốn ODAkhông có khả năng đầu tư trực tiếp cho sản xuất, nhất là cho xuất khẩu trongkhi việc trả nợ lại dựa vào xuất khẩu thu ngoại tệ Do đó, trong khi hoạch địnhchính sách sử dụng ODA phải phối hợp với các nguồn vốn để tăng cường sứcmạn kinh tế và khả năng xuất khẩu.

1.1.3 Điều kiện để nhận được ODA

Vốn ODA chỉ giành riêng cho các nước đang và chậm phát triển, vìmục tiêu phát triển Có hai điều kiện cơ bản nhất để các nước đang và chậmphát triển có thể nhận được ODA là:

Điều kiện thứ nhất, tổng sản phẩm quốc nội (GDP) bình quân đầungười thấp Nước có GDP bình quân đầu người càng thấp thì thường được tỷlệ viện trợ không hoàn lại của ODA càng lớn và khả năng vay với lãi suấtthấp và thời gian ưu đãi càng lớn.

Điều kiện thứ hai, mục tiêu sử dụng vốn ODA của các nước này phảiphù hợp với chính sách và phương hướng ưu tiên xem xét trong mối quan hệgiữa bên cấp và bên nhận ODA Thông thường các nước cung cấp ODA đềucó những chính sách và ưu tiên riêng của mình, tập trung vào một số lĩnh vựcmà họ quan taamhay có khả năng kỹ thuật và tư vấn Đồng thời, đối tượng ưu

tiên của các nước cung cấp ODA cũng có thể thay đổi theo từng giai đoạn cụthể Vì vậy, nắm bắt được xu hướng ưu tiên và tiềm năng của các nước, các tổchức cung cấp ODA là rất cần thiết.

1.2 VAI TRÒ CỦA ODA ĐỐI VỚI ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN

1.2.1 Viện trợ tài chính ở các nước đang phát triển có cơ chế quản lý tốtsẽ giúp tăng trưởng nhanh hơn, giảm tình trạng nghèo đói và đạt đượccác chỉ tiêu xã hội.

Trên thực tế, một số nước nhận nhiều viện trợ mà thu nhập giảm trongkhi một số nước nhận ít viện trợ mà thu nhập lại tăng Nhưng nếu chỉ xét đếnsự phân biệt giữa các nước có cơ chế quản lý tốt và cơ chế quản lý tồi thì đốivới các nước có cơ chế quản lý tồi, dù số tiền viện trợ là bao nhiêu thì tăngtrưởng vẫn thấp, thậm chí còn âm Đối với các nước có cơ chế quản lý tốt, khiviện trợ tăng lên 1% GDP thì tốc độ tăng trưởng tăng lên 0,5% Ngoài ra, việntrợ còn góp phần làm giảm đói nghèo Theo các chuyên gia về ODA, bìnhquân ở các nước đang phát triển, thu nhập đầu người tăng 1% đã dẫn đến tỷ lệđói nghèo giảm xuống 2% Nói cách khác, ở các nước có cơ chế quản lý tốt,khi viện trợ tăng lên 1% GDP thực tế thì sẽ giảm 1% tỷ lệ đói nghèo Và ở cácnước có cơ chế quản lý tốt, tăng 10 tỷ USD viện trợ mỗi năm sẽ cứu được 25triệu người thoát khỏi cảnh nghèo đói.

Viện trợ tác động đến tăng trưởng, từ đó tác động đến mục đích nângcao mức sống Tăng trưởng không loại bỏ đói nghèo nhưng rõ ràng tăngtrưởng có tác động lớn đến cải thiện các chỉ tiêu xã hội Nếu một nước có cơchế quản lý tốt thì khi viện trợ tăng lên 1% GDP sẽ làm giảm tỷ lệ tử vong ởtrẻ em xuống 0,9% Điều đó có nghĩa là các chỉ tiêu xã hội có quan hệ chặtchẽ với thu nhập bình quân đầu người, hay nói cách khác nó có quan hệ chặtchẽ với viện trợ.

1.2.2 Viện trợ thúc đẩy đầu tư

Các nước đang phát triển là những nước rất cần vốn cho đầu tư phát

triển, và viện trợ ODA chính là một hình thức bổ sung cho nguồn vốn trongnước Trong điều kiện nguồn vốn trong nước còn hạn hẹp thì nguồn vốn nướcngoài có tầm quan trọng đặc biệt Nguồn vốn ODA thường được các nướcđang phát triển đầu tư cải thiện cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội, xây dựng đườnggiao thong, phát triển ngành năng lượng,… Vì đây là những ngành cần phảiđầu tư lớn, thu hồi vốn chậm nên tư nhân không có khả năng đầu tư.

Viện trợ còn thúc đẩy thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài FDI và pháttriển nguồn nhân lực Nhờ có viện trợ mà nước nhận tài trợ với cơ chế quản lýtốt sẽ tạo ra được cơ sở kinh tế hạ tầng vững chắc, giao thong thuận tiện, hệthống pháp luật ổn định Viện trợ là sự chuẩn bị cho vốn đầu tư trực tiếp đượcthu hút vào, là điều kiện cho FDI được sử dụng một cách hiệu quả Mặt khácviện trợ còn giúp những nước đang phát triển tiếp thu nhưng thành tựu khoahọc kỹ thuật hiện đại, trình độ quản lý tiên tiến, kỹ năng chuyên môn cao.Đây chính là lợi ích căn bản, lâu dài của các quốc gia nhận tài trợ.

Viện trợ thúc đẩy đầu tư tư nhân Ở những nước có cơ chế quản lý tốtthì viện trợ nước ngoài khkoong thay thế cho đầu tư tư nhân mà đóng vai trònhư là nam châm hút đầu tư tư nhân theo tỷ lệ xấp xỉ 2 USD trên 1 USD việntrợ.Đối với các nước quản lý tốt thì viện trợ góp phần củng cố niềm tin chokhu vực tư nhân và hỗ trợ các dịch vụ công cộng Viện trợ tăng với quy mô1% GDP sẽ lam tăng đầu tư tư nhân lên 1,9% GDP.

1.2.3 Viện trợ giúp các nước đang phát triển cải thiện thể chế và chínhsách kinh tế.

Cải thiện thể chế và chính sách kinh tế ở các nước đang phát triển là chìakhóa để tạo bước nhảy vọt về lượn trong thúc đẩy tăng trưởng, tức là góp phầnlàm giảm đói nghèo Mặt khác, viện trợ có thể nuôi dưỡng cải cách Khi cácnước mong muốn cải cách thì viện trợ nước ngoài có thể đóng góp những nỗ lựccần thiết như hỗ trợ thử nghiệm cải cách, trình diễn thí điểm, tạo đà và phổ biến

các bài học kinh nghiệm Những nước mà ở đó chính phủ thực hiện những chínhsách vững chắc phân bổ hợp lý các khoản chi tiêu và cung cấp dịch vụ có hiệuquả cao thì hiệu quả chung của viện trợ là lớn Ngược lại, ở những nước màchính phủ và nhà tài trợ không đòng nhất quan điểm trong việc chi tiêu, hiệu quảlại thấp thì các nhà tài trợ cho rằng cách tốt nhất là giảm viện trợ và tăng cườnghỗ trợ cho việc hoạch định chính sách và xây dựng thể chế cho đến khi các nhàtài trợ thấy rằng giá trị thực của các dự án la ở chỗ thể chế và chính sách đượccủng cố, cải thiện việc cung cấp dịch vụ xã hội Việc tạo ra được kiến thức vớisự trợ giúp của viện trợ sẽ dẫn tới sự cải thiện trong một số ngành cụ thể trongkhi một phần tài chính của viện trợ sẽ mở rộng các dịch vụ công cộng nói chung Cơ chế quản lý tốt, ổn định kinh tế vĩ mô, Nhà nước pháp quyền và hạnchế tham nhũng sẽ dẫn đến tăng trưởng và giảm đói nghèo Qua các nghiêncứu của các chuyên gia có thể thấy khó có thể nhận ra mối quan hệ giữa việntrợ mà các nước nhận được với trình độ chính sách của họ Tuy không có mốiquan hệ về lượng giữa viện trợ và chất lượng chính sách của nước nhận việntrợ nhưng trong một số trường hợp viện trợ vẫn có thể góp phần cải cách,thông qua các điều kiện đặt ra hoặc thông qua việc phổ biến ý tưởng mới Tóm lai, viện trợ đã và đang có hiệu quả Tuy nhiên, nguồn vốn ODAchỉ phát huy hết vai trò của nó khi có một cơ chế quản lý tốt, một thể chế lànhmạnh và một môi trường chính trị hoàn thiện Nếu không chẳng những ODAphông phát huy vai trò của nó mà còn đem lại gánh nặng nợ nần cho đất nước Việt Nam là một nước đang phát triển, hiện đang mong muốn nhận đượcnhiều nguồn ODA và quản lý sử dụng ODA thật hiệu quả phục vụ cho phát triểnđất nước Việt Nam cần nhận thức rõ được vai trò của ODA, các điều kiện đểODA phát huy vai trò của nó để từng bước hoàn thiện công tác thu hút, quản lý vàsử dụng ODA.

Từ sau năm 1986, Việt Nam bắt đầu thực hiện việc chuyển đổi cơ chế

quản lý kinh tế từ cơ chế tập trung sang cơ chế thị trường Là một nước nôngnghiệp lạc hậu với thu nhập đầu người thấp, tích luỹ nội bộ nền kinh tế còn hạnchế, để đạt được mục tiêu đề ra về phát triển kinh tế xã hội, nhu cầu vốn củanước ta rất lớn, đặc biệt là các nguồn vốn từ nước ngoài trong đó có nguồn vốn

ODA.Văn kiện đại hội Đảng 8 đã chỉ rõ: “ Tranh thủ thu hút nguồn tài trợ phát

triển chính thức đa phương và song phương, tập trung chủ yếu cho việc xâydựng kết cấu hạ tầng kinh tế xã hội, nâng cao trình độ khoa học công nghệ vàquản lý, đồng thời dành một phần vốn tín dụng đầu tư cho các ngành nông- lâmngư nghiệp, sản xuất hàng tiêu dùng, ưu tiên dành viện trợ không hoàn lại chonhững vùng chậm phát triển, các dự án sử dụng vốn vay phải có phương án trảnợ vững chắc, xác định rõ trách nhiệm trả nợ, không được gây thêm gánh nặngnợ nần không trả được Phải sử dụng nguồn vốn ODA có hiệu quả và có kiểmtra, quản lý chặt chẽ chống lãng phí tiêu cực".

Nhờ thực hiện chính sách đa phương hoá, đa dạng hóa các quan hệ đối

ngoại, kể từ năm 1993 Việt Nam đã chính thức lập quan hệ ngoại giao và tiếp

nhận được nhiều nguồn ODA từ các quốc gia, các tổ chức Quốc tế trên thếgiới Khối lượng ODA vào Việt Nam không ngừng tăng lên qua các năm.

Trong giai đoạn 1996-2000 mục tiêu đặt ra về vận động nguồn vốn ODAcam kết là trên 10 tỷ USD

Trong quá trình tiếp nhận và sử dụng ODA, để có thể khai thác triệt đểthế mạnh của ODA cũng như hạn chế những tác động xấu do ODA mang laị,

Đảng và nhà nước ta đã đưa ra hệ thống các quan điểm về quản lý và sử dụng

Hệ thống các quan điểm của Đảng và nhà nước về quản lý và sửdụng ODA.

Quan điểm 1: ODA là một nguồn ngân sách Việc điều phối quản lý và

sử dụng ODA cho có hiệu quả thuộc quyền hạn của Chính phủ và phải phùhợp với các thủ tục quản lý ngân sách hiện hành.

Quan điểm 2: Tranh thủ các nguồn vốn ODA không gắn với các ràng

buộc về chính trị, phù hợp với chủ trương đa phương hoá đa dạng hoá, quanhệ kinh tế đối ngoại ở Việt Nam.

Quan điểm 3: Phối hợp sử dụng ODA cùng với nguồn vốn FDI và các

nguồn vốn trong nước khác.

Quan điểm 4: Ưu tiên sử dụng ODA để đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng

kinh tế xã hội, phát triển nguồn nhân lực và tăng cường thể chế.

Quan điểm 5: Đầu tư vốn ODA để phát triển hạ tầng kinh tế có trọng

tâm trọng điểm

Quan điểm 6: Ưu tiên bố trí viện trợ không hoàn lại cho các dự án văn

hóa xã hội ở miền núi, vùng sâu vùng xa trên cơ sở định hướng chung và cácquan điểm, mục tiêu của việc thu hút và quản lý sử dụng ODA.

Tại hội nghị nhóm tư vấn các nhà tài trợ năm 1996, Chính phủ ViệtNam đã đưa ra ba định hướng ưu tiên trong giai đoạn 1996-2000 nhằm kêugọi sự chú ý của các nhà tài trợ như sau:

- Phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội - Đào tạo nguồn nhân lực, phát triển thể chế - Chuyển giao công nghệ.

Với ba hướng ưu tiên nói trên, nguồn ODA đã và sẽ sử dụng để trợ giúpthực hiện 11 chương trình phát triển kinh tế xã hội đề ra trong kế hoạch 5 năm1996-2000, tập trung vào một số lĩnh vực như sau:

Phát triển nông nghiệp và kinh tế nông thôn: Đây là một lĩnh vực ưu

tiên đầu tư chính của Việt Nam Các lĩnh vực ưu tiên để phát triển nôngnghiệp và kinh tế nông thôn là chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nôngthôn theo hướng công nghiệp hoá, giải quyết các vấn đề đời sống xã hội, việclàm, xoá đói giảm nghèo và xây dựng hạ tầng cơ sở nông thôn

• Trong lĩnh vực công nghiệp: Việt Nam là một nước kém phát triển,

đặc biệt là về công nghiệp Việt Nam dự kiến dành một phần ODA để xâydựng các nguồn điện lớn, khôi phục và phát triển các trạm và hệ thống đườngdây phân phối, nhất là ở các thành phố, thị xã, thị trấn.

• Trong lĩnh vực hạ tầng cơ sở: ODA đặc biệt được ưu tiên cho phát

triển hạ tầng cơ sở, trước hết cho khôi phục và nâng cấp các tuyến trục đườngquốc gia như quốc lộ 1, quốc lộ 5, quốc lộ 10 Phát triển giao thông nôngthôn cũng được ưu tiên nhất là cho các tỉnh biên giới, miền núi, các tuyếnđường đến các huyện xa xôi hẻo lánh.

• Ưu tiên phát triển nhân lực và thể chế sẽ được thể hiện ở việc ưu tiên

sử dụng nguồn vốn ODA cho giáo dục và đào tạo, bao gồm cả giáo dục phổthông, dạy nghề và đại học, đặc biệt chú trọng nâng cao trình độ giáo viên vàcải cách chương trình đại học, tăng cường trang thiết bị, đồ dùng dạy học.

• Trong lĩnh vực văn hoá xã hội: Sẽ sử dụng ODA từ nhiều nguồn để trợ

giúp thực hiện các chương trình chăm sóc sức khỏe ban đầu, chương trình dânsố và kế hoạch hoá gia đình, chương trình tiêm chủng mở rộng

2.1.1.2 Khuôn khổ thể chế

2.1.1.2.1 Giai đoạn trước năm 1993

Trước 1993 Việt Nam chưa nối lại quan hệ với các tổ chức Quốc tế do

Mỹ cấm vận và do quan niệm sai lầm cho rằng ODA là khoản cho không nênkhối lượng ODA đến Việt Nam không lớn, hệ thống quản lý ODA chủ yếu làkhông có hiệu quả.

Trong thời kỳ này, Văn phòng Chính phủ là cơ quan đầu mối quản lýODA phối hợp với một số cơ quan khác như Uỷ ban Kế hoạch Nhà nước, BộTài chính Bộ Ngoại giao và Ngân hàng Nhà nước Việt Nam nhưng chức năngvà nhiệm vụ của các cơ quan liên quan này chưa được xác định rõ ràng.Trong suốt thời gian này không có quy chế rõ ràng về đấu thầu, mua sắm vàgiải ngân Các dự án ODA chủ yếu được thực hiện theo quy chế của từng nhàtài trợ cụ thể.

2.1.1.2.2 Giai đoạn sau năm 1993

Nếu như trước đây, mọi công việc trong lĩnh vực này áp dụng theoNĐ20/CP (Điều lệ quản lý đầu tư và xây dựng từ nguồn vốn ODA) và NĐ58/CP ban hành quy chế vay và trả nợ nước ngoài thì hiện nay chủ yếu áp dụngNĐ52/ CP và NĐ12/ CP(Quy chế quản lý đầu tư và xây dựng) và nghịđịnh17/2001/NĐ-CP(Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chínhthức).

Về phía quốc tế, Liên hiệp quốc đã đặt vấn đề dành 0,7% GDP choODA đối với các nước phát triển Như vậy nguồn ODA sẽ trở thành một sốvốn khá lớn phải huy động và mục tiêu này rất khó đạt.Với Việt Nam càngkhó khăn hơn vì hàng năm, chúng ta còn phải cân đối trong tổng số chi từ3%-5% từ GDP để trả nợ nước ngoài.

Sau 1993, Việt Nam đã chính thức nối lại quan hệ với nhiều tổ chức vàQuốc gia trên thế giới đánh dấu một giai đoạn mới trong tài trợ phát triển

chính thức đối với Việt Nam Khối lượng ODA đến Việt Nam đã tăng nhanhlên nhanh chóng Nhận thức đúng đắn về vai trò của ODA trong phát triểnkinh tế xã hội, Chính phủ đã quan tâm nhiều hơn đến việc xây dựng và hoànthiện các chính sách để quản lý và sử dụng ODA có hiệu quả Nhiều văn bảnpháp quy đã ra đời nhằm đưa ra những hướng dẫn về quy trình, thủ tục thựchiện và quản lý ODA làm rõ trách nhiệm của từng cơ quan trong việc quản lývà sử dụng ODA.

Nghị định 20/ CP tháng 3/1994 là lần đầu tiên Chính phủ Việt Nam đãthể chế hóa việc vận động thu hút và sử dụng ODA Trong quá trình thực hiệnNghị định 20/CP đã tỏ ra còn nhiều mặt phải hoàn thiện như nâng cao tráchnhiệm của từng bộ, tỉnh, thành phố, xác định rõ hơn nhiệm vụ của từng cơquan quản lý nhà nước, tạo điều kiện pháp lý thuận lợi hơn để lập quan hệhợp tác lâu dài với các nhà tài trợ Phù hợp với phương hướng trên, ngày5/8/1997 Chính phủ Việt Nam ban hành Nghị định 87/CP thay thế Nghị định20/CP về quy chế quản lý và sử dụng ODA Trong nghị định 87/CP có ba nộidung cốt lõi được xác định rõ ràng đó là:

• Chính phủ thống nhất quản lý ODA trên cơ sở chủ trương chính sáchđối với nguồn hỗ trợ phát triển chính thức thông qua quy hoạch về thu hút vàsử dụng ODA, danh mục các chương trình và dự án ưu tiên sử dụng ODA • Phân cấp cho các bộ, các tỉnh, thành phố phê duyệt một số loại dự ánODA tuỳ thuộc vào nội dung và quy mô của dự án.

• Phân định rõ ràng nhiệm vụ của các cơ quan tổng hợp của Chính phủ,các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các Tỉnh, Thànhphố trực thuộc TW cũng như của các đơn vị thụ hưởng ODA trong quá trìnhthu hút và sử dụng nguồn lực này.

Để phối hợp có hiệu quả và xử lý nhanh những vướng mắc của dự ánODA, tại điều 27 Nghị định 87/CP, chính phủ đã quyết định thành lập “ Ban

công tác ODA” do Bộ Kế hoạch và Đầu tư là trưởng ban Đồng thời với việcban hành các Nghị định nói trên, Chính phủ cũng đã ban hành các nghị định92/CP và 93/CP nhằm bổ sung và hoàn chỉnh Nghị định 42/CP về quản lý đầutư xây dựng và Nghị định 43/CP về công tác đấu thầu và xét thầu đã ban hànhtrước đây theo hướng phân cấp và đơn giản hoá thủ tục.

2.1.2 Tiếp nhận và sử dụng ODA tại Việt Nam2.1.2.1 Thời kỳ trước năm 1993.

Từ năm 1950, Việt Nam đã thiết lập quan hệ ngoại giao với các nướcxã hội chủ nghĩa và đã nhận được nhiều khoản viện trợ, trong đó có nguồnvốn ODA Trong những năm chiến tranh, nhân dân Việt Nam đã vượt quanhững khó khăn, thiếu thốn và có đủ sức mạnh chiến thắng đế quốc Mỹ mộtphần cũng là nhờ vào những khoản viện trợ này

ODA vào Việt Nam từ 1976- 1990 là:

- Các tổ chức thuộc hệ thống liên hiệp quốc 1,6 tỷ USD.

- Liên Xô cũ và các nước Pháp,Úc, Đan Mạch , CHLB Đức, Hà Lan:12,6tỷ RCN.

Trong các nguồn viện trợ trên, nguồn viện trợ của Liên Xô đã giúpViệt Nam xây dựng một số công trình quan trọng mà cho đến nay vẫn pháthuy hiệu quả như nhà máy thủy điện Hoà Bình, thủy điện Trị An, nhiệt điệnPhả Lại, xi măng Bỉm Sơn, apatit Lao Cai, cầu Thăng Long… Tuy nhiêntrong thời kỳ này viện trợ không mang lại tác dụng đáng kể Là một nướcnghèo nhất trên thế giới, quản lý kinh tế yếu kém, chế độ thương mại đóngcửa, nền kinh tế không có chỗ cho đầu tư tư nhân, thâm hụt ngân sách trầmtrọng được bù đắp bằng việc in tiền dẫn đến siêu lạm phát trong những nămđầu thập kỷ 80 đã được các nhà tài trợ đánh giá là một môi trường khó khăncho viện trợ Điều đó được thể hiện qua bảng giải ngân ODA 1985-1992:

1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

Tuy nhiên, trong thời kỳ 1989-1992, những giúp đỡ của các tổ chức tàichính thế giới cùng với sự nỗ lực của chính phủ Việt Nam đã tạo ra một sựcải cách nhanh và có tổ chức hệ thống Viện trợ thời kỳ 1989-1992 chỉ tậptrung chủ yếu vào tư vấn về chính sách và hỗ trợ kỹ thuật trong quá trình điềuchỉnh và cải cách Hỗ trợ tài chính quy mô lớn chỉ tới sau khi có một môitrường chính sách tốt ở Việt Nam.

2.1.2.2 Thời kỳ sau năm 1993.

Sau năm 1993, khối lượng ODA đến Việt Nam đã tăng lên nhanhchóng do Việt Nam đã có những chính sách cải tiến kinh tế phù hợp với yêucầu phát triển kinh tế thế giới Khối lượng ODA đến Việt Nam kể từ sau năm1993 đến nay tăng dần qua các năm, điều đó cũng chứng tỏ sự ủng hộ của cácnước, các tổ chức quốc tế đối với công cuộc cải cách kinh tế ở Việt Nam.Lượng ODA đến Việt Nam cam kết qua các năm thể hiện qua bảng dưới đây:

- Các nước và các tổ chức quốc tế khác: 30%

2.1.2.3 Đánh giá hiệu quả công tác quản lý nguồn vốn ODA.

Thực hiện nghị quyết của Bộ chính trị, trong thời gian qua, Chính PhủViệt Nam đã không ngừng nỗ lực cải cách chính sách, hoàn thiện môi trường

pháp lý để một mặt chính phủ quản lý được nguồn ODA và tập trung nguồnnày cho các mục tiêu phát triển ưu tiên, mặt khác không cứng nhắc trong quảnlý mà mở đường cho các sáng kiến và nâng cao trách nhiệm của các cơ quanquản lý các cấp và những người thụ hưởng ODA Nhờ chủ trương đúng đắnvà thực hiện triệt để các chủ trương đường lối của Đảng mà Việt Nam đã cóquan hệ với hầu hết các quốc gia trong nhóm DAC, OECD và các tổ chức tàichính chủ yếu, các quốc gia trên thế giới Nỗ lực của chính phủ Việt Nam đãđược cộng đồng quốc tế quan tâm và nhiệt tình ủng hộ Mặc dù xu thế chungcủa ODA thế giới là giảm và có sự cạnh tranh gay gắt giữa các quốc gia trongviệc thu hút ODA, lượng ODA cam kết đến Việt Nam vẫn liên tục tăng quacác năm.

Nhờ kết hợp có hiệu quả nguồn nội lực trong nước và nguồn vốn bênngoài mà trong những năm qua, nền kinh tế nước ta đã có những chuyển biếntích cực, đạt mức tăng trưởng khá cao và tương đối toàn diện, đưa đất nước rakhỏi khủng hoảng kinh tế xã hội và đi vào giai đoạn phát triển mới : giai đoạncông nghiệp hoá- hiện đại hoá Trong khi nền kinh tế thế giới và các nướctrong khu vực bị ảnh hưởng nặng nề bởi khủng hoảng tài chính tiền tệ, mộtsố nước có tốc độ phát triển âm như Thái Lan : –8% năm 1998, Hàn Quốc: -7% thì Việt Nam vẫn đạt được tốc độ tăng trưởng năm 1998 là 5,8% Đâythực sự là một kết quả đáng khích lệ, thể hiện thành công lớn của kinh tế ViệtNam

Mức giải ngân ODA là thước đo hiệu quả công tác quản lý và sử dụngODA Thời kỳ 1991-1998 chúng ta đã giải ngân được 5208 triệu USD, tốc độgiải ngân ngày càng nhanh, tỷ lệ giải ngân trong 3 năm 1996-1998 là 69%,nhanh hơn gấp hai lần thời kỳ 1991-1995 (31,2%).

Tóm lại, việc thu hút, quản lý và sử dụng ODA ở nước ta trong thời gianqua đạt hiệu quả khá cao ODA tác động tích cực đến quá trình phát triển kinh

tế xã hội của các địa phương và các vùng lãnh thổ, thu hút đầu tư nước ngoàiFDI, tăng cường vốn đầu tư, cải thiện điều kiện sinh hoạt và chênh lệch giữađô thị và nông thôn, vùng núi, vùng sâu, vùng xa, giúp xoá đói giảm nghèo.

2.1.2.4 Một số khó khăn và hạn chế trong quá trình quản lý nguồn vốnODA.

Nguồn vốn ODA đã góp phần không nhỏ vào phát triển kinh tế đất nướctrong những năm vừa qua Tuy nhiên, trong quá trình thu hút và sử dụngODA vẫn còn một số khó khăn và hạn chế Trong quá trình thực hiện cácchương trình, dự án ODA gồm nhiều khâu công việc nên sự ách tắc của mộtkhâu có thể gây ra phản ứng dây chuyền làm chậm trễ thời gian thực hiện dựán nhiều tháng, thậm chí nhiều năm.

Giai đoạn xác định dự án: Chính phủ và Bộ Kế hoạch và Đầu tư giữ

vai trò là cơ quan đầu mối Tuy nhiên dự án của các cơ quan cấp dưới đưa lênthường sơ sài, thiếu luận cứ khoa học Mặt khác, cũng là do các cơ quan đềxuất dự án không có kinh phí để chuẩn bị đề xuất hoặc đôi khi thiếu năng lựcchuẩn bị đề xuất nên đề án đưa lên không đạt yêu cầu Các cơ quan chính phủphải tốn khá nhiều thời gian tìm hiểu, thảo luận để đi đến nhất trí Đây cũng làmột trong những khó khăn khi thương thuyết với các nhà tài trợ về danh mụcdự án được tài trợ.

Giai đoạn chuẩn bị dự án đầu tư: Giai đoạn này tuy có những quy định

về việc chuẩn bị đầu tư nhưng do ngân sách hạn chế, nguồn kinh phí để chuẩnbị đầu tư hầu như không đủ, cộng với năng lực hạn chế dẫn đến việc chuẩn bịdự án của cơ quan có dự án rất thụ động, kém hiệu quả.

Giai đoạn thẩm định dự án vốn vay: Điểm yếu của chúng ta trong khâu

này là quá trình thẩm định, phê duyệt dự án nói chung và dự án ODA nóiriêng thường kéo dài, quy trình thủ tục thiếu rõ ràng Điều đó dẫn đến tìnhtrạng chậm trễ kém chính xác trong xử lý vấn đề

Về nội dung thẩm định: Cho đến nay vẫn chưa có hướng dẫn thẩm định

cụ thể, đặc biệt là những yêu cầu chặt chẽ về đánh giá tác động xã hội và môitrường đối với các loại dự án khác nhau, gây khó khăn cho quá trình thẩmđinh.

Giai đoạn thực hiện dự án: Trong giai đoạn này, nhiều thủ tục hành

chính rườm rà, quy định nhiêu khê phiền toái là một nguyên nhân gây khókhăn, chậm chạp cho việc triển khai công việc của ban quản lý dự án.

Cơ chế tài chính trong nước: Đang tiếp tục được hoàn thiện Tuy nhiên

vẫn còn có những vướng mắc trong cơ chế chính sách, cho đến nay vẫn chưacó khung lãi suất và điều kiện cho vay lại đối với các dự án vốn vay.

Về thủ tục xem xét và trình duyệt dự án: Còn phức tạp, nhiều cấp, nhất

là khâu đấu thầu và chấm thầu Đây cũng là nguyên nhân góp phần làm cảntrở quá trình thực thi dự án, làm chậm tiến độ giải ngân Bên cạnh đó, quyềnhạn của các ban quản lý dự án chưa được xác định đầy đủ, dẫn đến việc cácban quản lý dự án thường bị động trong xử lý công việc, mất nhiều thời gianxin và phụ thuộc vào ý kiến cấp trên.

Giai đoạn sau dự án: Là giai đoạn ít được quan tâm nhất trong chu

trình quản lý dự án Chính phủ Việt Nam vẫn chưa có văn bản nào quy địnhvề các hoạt động sau dự án Điều đó cũng làm ảnh hưởng trực tiếp đến kếhoạch đầu tư phát triển.

2.2 MỘT SỐ NGUYÊN NHÂN DẪN ĐẾN THÀNH CÔNG, HẠN CHẾTRONG QUẢN LÝ NGUỒN VỐN ODA VÀ BÀI HỌC RÚT RA

2.2.1 Nguyên nhân thành công

- Chính phủ luôn coi trọng việc hoàn thiện môi trường pháp lý để quản

lý và sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA

- Việc chỉ đạo thực hiện ODA của chính phủ kịp thời và cụ thể như

đảm bảo vốn đối ứng, vấn đề VAT đối với các chương trình, dự án ODA, nhờvậy nhiều vướng mắc trong quá trình thực hiện các chương trình, dự án đã đượctháo gỡ.

- Công tác theo dõi và đánh giá dự án ODA đã đạt được nhiều bước tiếnbộ Nghị định 17/2001/NĐ-CP đã tạo khuôn khổ pháp lý tổ chức hệ thống theodõi và đánh giá chương trình, dự án ODA từ các Bộ, Ngành trung ương tới cácđịa phương và các ban quản lý dự án

- Chính phủ đã phối hợp chặt chẽ với các nhà tài trợ nhằm tăng cườngquản lý ODA, làm hài hoà thủ tục giữa Việt Nam và các nhà tài trợ để thúcđẩy tiến trình thực hiện các chương trình, dự án

2.2.2 Nguyên nhân dẫn đến hạn chế Những nguyên nhân chung:

Thứ nhất, Việt Nam chưa có kinh nghiệm trong việc tiếp nhận vốn ODA,

nhất là việc thực hiện các thủ tục có liên quan tới đấu thầu, thanh toán, chế độbáo cáo định kỳ, bố trí vốn đối ứng kịp thời

Thứ hai, Công tác quản lý ODA còn bị chồng chéo, chưa tách bạch rõ

trách nhiệm của các cấp làm giảm hiệu lực điều hành, quản lý vốn ODA

Thứ ba, mỗi nhà tài trợ lại có những qui định riêng và hầu như chưa hàilòng với những qui định của Việt Nam Nhìn chung, các bước thực hiện dự ánđều phải trình phía đối tác từng giai đoạn mất nhiều thời gian