Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân năm 2004 thực trạng và phướng hướng hoàn thiện

Do đó, thể theo quan điểm chỉ đạo về chủ trương hoàn thiện thể chế tại Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành trung ương Đảng khoá X tại Đại hội XI của Đảng, Nghị quyết số 48 - NQ/TW của Bộ

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP HỒ CHÍ MINH

Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004: Thực trạng và phướng

hướng hoàn thiện

Người hướng dẫn khoa học: ThS Dương Hồng Thị Phi Phi Học viên: Nguyễn Thị Thanh Thảo

THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH, 2014

MỤC LỤC LỜI MỞ ĐẦU

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT NĂM 2008

VÀ LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN NĂM 2004

1.1 Lịch sử hình thành các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành

văn bản quy phạm pháp luật 1

1.2 Quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 về một số lĩnh vực cơ bản 3

1.2.1 Quy định về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật 3

1.2.2 Quy định về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật 6

1.2.3 Quy định về vấn đề hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật 9

1.2.4 Quy định về giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 11

1.3 Một số thành tựu đã đạt được của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 về một số lĩnh vực cơ bản 12

1.4 Những hạn chế, bất cập của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 14

1.4.1 Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 14

1.4.2 Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật 18

1.4.3 Về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật 23

1.4.4 Về hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật 29

1.4.5 Về việc tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật và giá trị pháp lý của văn bản quy phạm pháp luật 33

CHƯƠNG 2 NHỮNG PHƯƠNG HƯỚNG ĐỀ HOÀN THIỆN LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT NĂM 2008 VÀ LUẬT BAN

HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN,

ỦY BAN NHÂN DÂN NĂM 2004

2.1 Sự cần thiết phải hoàn thiện Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân năm 2004 38 2.2 Những phương hướng cụ thể để hoàn thiện Luật Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân năm 2004 43

2.2.1 Phải ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (mới) trên cơ sở thay thế Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008

và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân, Hội đồng nhân dân năm 2004 43 2.2.2 Hoàn thiện về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 44 2.2.3 Hoàn thiện quy định về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật 47 2.2.4 Hoàn thiện quy định về quy trình ban hành văn bản quy phạm 51 2.2.5 Hoàn thiện quy định về hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật 56 2.2.6 Hoàn thiện các quy định pháp luật khác trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (mới) 58

2.3 Dự kiến bố cục Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (mới) 60 KẾT LUẬN

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO

Nhằm tạo cơ sở pháp lý để thực hiện quyền ban hành pháp luật, cụ thể là hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật lần đầu tiên được Quốc hội ban hành năm 1996 (có hiệu lực từ ngày 01 tháng 01 năm 1997; sửa đổi, bổ sung một số điều bằng Luật số 02/2002/QH11 ngày 16 tháng 12 năm 2002) Đến ngày 03 tháng

6 năm 2008, trên cơ sở sửa đổi và bổ sung toàn diện, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 ra đời thay thế Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) Bên cạnh đó, nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng văn bản quy phạm pháp luật ở cấp địa phương, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân đã được Quốc hội thông qua vào ngày 03 tháng 12 năm 2004 (có hiệu lực từ ngày 01 tháng 4 năm 2005)

Như vậy, sự ra đời của hai Luật trên đã tạo cơ sơ pháp lý cho việc xây dựng

hệ thống pháp luật thống nhất từ trung ương đến địa phương, đưa công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật vào nền nếp, nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật Song, bên cạnh những thành tựu nhất định kể từ thời điểm ra đời về số lượng, chất lượng, hình thức văn bản quy phạm pháp luật và kỹ thuật lập pháp, việc tồn tại song song hai Luật cùng điều chỉnh hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật ngày càng bộc lộ nhiều điểm hạn chế và mâu thuẫn Điều này ảnh hưởng đến tính thống nhất của hệ thống pháp luật, gây lúng túng cho cả các cơ quan nhà nước, chủ thể có thẩm quyền trong xây dựng pháp luật cũng như các chủ thể thi hành pháp luật dẫn đến hiệu quả thực thi pháp luật không cao Do đó, thể theo quan điểm chỉ đạo về chủ trương hoàn thiện thể chế tại Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành trung ương Đảng khoá X tại Đại hội XI của Đảng, Nghị quyết số 48

- NQ/TW của Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật

đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 cùng với hoạt động hoàn thiện thể chế

nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đang được nước ta tiến hành trong giai đoạn hiện nay, việc xây dựng một Luật chung điều chỉnh hoạt động xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật thống nhất cho tất cả các chủ thể có

thẩm quyền từ trung ương đến địa phương là cần thiết, phù hợp với yêu cầu thực tiễn Theo đó, định hướng hoàn thiện là thay thế hai Luật về ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành bằng Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (mới)

Nhận thức được tầm quan trọng của yêu cầu này, Tác giả đã lựa chọn đề tài

“Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004: Thực trạng và phương hướng hoàn thiện” để làm luận văn tốt nghiệp

Với việc nghiên cứu một cách nghiêm túc cũng như việc đưa ra các giải pháp trong luận văn, tác giả mong muốn góp một phần nhỏ trong công tác hoàn thiện pháp luật nước nhà

2 Mục đích nghiên cứu, đối tượng nghiên cứu, phạm vi nghiên cứu

Mục đích nghiên cứu: làm sáng tỏ thực trạng thực hiện Luật Ban hành văn

bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004; phân tích sự cần thiết phải ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (mới) và đưa ra định hướng

hoàn thiện các bất cập, hạn chế trong các quy định pháp luật của hai Luật hiện hành

Đối tượng nghiên cứu và phạm vi nghiên cứu: Nghị quyết Đại hội Đảng và

các Nghị quyết của Bộ Chính trị về định hướng xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam, các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về công tác xây dựng và ban hành VBQPPL, các báo cáo tổng kết thi hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và

Uỷ ban nhân dân năm 2004 và các bài viết trên các tạp chí chuyên ngành pháp luật

có liên quan

3 Phương pháp nghiên cứu

Trong phạm vi nghiên cứu, tác giả sử dụng hầu hết các phương pháp nghiên cứu chung của ngành khoa học pháp lý từ phân tích, tổng hợp đến chứng minh và so sánh, dựa trên phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lênin

4 Bố cục của luận văn

Bố cục của luận văn bao gồm:

Lời mở đầu

Hai chương:

Chương 1 Một số vấn đề chung về thực trạng quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004

Chương 2 Những phương hướng hoàn thiện quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004

Kết luận

Danh mục tài liệu tham khảo

CHƯƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THỰC TRẠNG QUY ĐỊNH CỦA LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT NĂM 2008 VÀ LUẬT BAN HÀNH VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN

DÂN, ỦY BAN NHÂN DÂN NĂM 2004 1.1 Lịch sử hình thành các quy định pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Ở nước ta, đến trước năm 1996, quy định pháp luật về hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) còn rải rác, không tập trung trong một văn bản

cụ thể và mang tính chất sơ khai, đơn giản Quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL mới chỉ được điều chỉnh bởi các văn bản dưới luật Cụ thể, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL chủ yếu tập trung tại các quy định của Hiến pháp về tổ chức bộ máy nhà nước Đến năm 1982, lần đầu tiên quy trình ban hành văn bản QPPL của

cơ quan hành chính nhà nước được điều chỉnh riêng bởi Thông tư số 02/BT ngày 11/01/1982 của Bộ trưởng, Tổng thư ký Hội đồng Bộ trưởng (sau được thay thế bằng Thông tư 33/BT ngày 10/12/1992 của Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ) Bên cạnh đó, đến ngày 06/8/1988, Hội đồng Nhà nước ban hành Nghị quyết số 91/NQ/HĐNN8 về việc phê chuẩn Quy chế Xây dựng luật và pháp lệnh (Quy chế Xây dựng luật, pháp lệnh năm 1988) Như vậy, đến thời điểm này, quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL đã có văn bản riêng để điều chỉnh, tuy nhiên vẫn tồn tại dưới hình thức văn bản dưới luật Nhìn chung, Quy chế xây dựng luật, pháp lệnh năm 1988 đã bước đầu thể hiện được sự chặt chẽ, rõ ràng trong quy định về sự phối hợp và trách nhiệm soạn thảo, thẩm tra, thông qua dự án Tuy vậy, Quy chế cũng khó tránh khỏi những thiếu sót nhất định như quy định về khái niệm văn bản QPPL; nội dung, hình thức văn bản QPPL

Đến năm 1996, nhằm điều chỉnh thống nhất hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL và khắc phục những bất cập của quy định pháp luật trong giai đoạn trước, Luật Ban hành văn bản QPPL 1996 (có hiệu lực vào ngày 01/01/1997)1

ra đời

sau một thời gian “thai ngén” kéo dài gần 20 năm từ những năm 70 của thế kỉ

trước, kết cấu gồm 10 Chương, 87 Điều Sau gần 06 năm áp dụng trên thực tế, Luật Ban hành văn bản QPPL 1996 được sửa đổi, bổ sung, thay thế một số điều bởi Luật

số 02/2002/QH11 (có hiệu lực từ ngày 27/12/2002) Luật Ban hành văn bản QPPL vào năm 2002 có nội dung sửa đổi, bổ sung tất cả 27 Điều, Khoản về khái niệm văn bản QPPL, hệ thống văn bản QPPL; tham gia góp ý kiến xây dựng văn bản QPPL; sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản

1 Sau đây gọi tắt là Luật BHVBQPPL 1996

QPPL; giám sát, kiểm tra văn bản QPPL; quy trình ban hành văn bản QPPL của các chủ thể có thẩm quyền và trình thông qua dự thảo văn bản QPPL Bên cạnh đó, Luật

mới còn sửa đổi, bổ sung, thay thế một số từ ngữ như: “cơ quan thuộc Chính phủ”,

“Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ”, “kiểm sát” và bỏ một số quy định không

còn phù hợp tại 5 Điều, Khoản (Khoản 2, Điều 27; Khoản 3, Điều 29; Điều 31;

Khoản 3, Điều 32 và Điều 85) của Luật BHVBQPPL 1996

Luật BHVBQPPL 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật BHVBQPPL 1996 vào năm 2002 đã trực tiếp góp phần xác lập trật tự, kỷ cương trong hoạt động lập pháp, lập quy, thống nhất hoạt động xây dựng văn bản QPPL của nước ta Việc triển khai thực hiện hai Luật trên, một mặt, đẩy nhanh quá trình xây dựng hệ thống pháp luật và mặt khác, góp phần nâng cao chất lượng của hệ thống văn bản QPPL nói chung, từng văn bản QPPL nói riêng; cơ bản đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân theo đường lối, chính sách của Đảng

Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu, trong công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL tại thời điểm đó vẫn còn những tồn tại, hạn chế như sau: việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh chưa thực sự khoa học, thiếu những định hướng chính sách pháp luật, chưa quan tâm đúng mức đến việc xác định thứ tự ưu tiên của văn bản, dẫn đến trên thực tế có văn bản thực sự cần thiết lại chưa được ban hành hoặc có văn bản cần ban hành trước, nhưng lại được ban hành sau; việc soạn thảo văn bản QPPL chưa có sự phân công rành mạch và hợp lý giữa các cơ quan trong quá trình soạn thảo, chưa có sự phối hợp nhịp nhàng giữa các cơ quan liên quan, đồng thời, thiếu các quy định bảo đảm việc soạn thảo văn bản QPPL phải dựa trên những nghiên cứu, đánh giá khoa học, đánh giá ảnh hưởng dự kiến của những chính sách pháp luật hoặc những quy định của pháp luật sẽ được ban hành; chưa có

cơ chế giải quyết tốt mối quan hệ giữa luật, pháp lệnh với việc soạn thảo các văn bản quy định chi tiết thi hành theo hướng bảo đảm cho luật, pháp lệnh đi vào cuộc sống đúng vào thời điểm có hiệu lực; quy định về áp dụng văn bản QPPL còn nhiều chồng chéo, trùng lắp, mâu thuẫn 2

Do những tồn tại, hạn chế lớn nêu trên, việc tiếp tục sửa đổi Luật Ban hành văn bản QPPL là cần thiết để khắc phục những tồn tại, hạn chế và vướng mắc phát sinh trong thực tiễn thi hành hai Luật trước đó, đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nước ta lúc bấy giờ Với mục đích

2

Xem: Tờ trình 102/TTr – CP ngày 25 tháng 10 năm 2007 của Chính phủ về dự thảo Luật Ban hành văn bản QPPL (sửa đổi)

đó, trên cơ sở sửa đổi một cách toàn diện, Luật Ban hành văn bản QPPL số 17/2008/QH12 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2009)3 ra đời thay thế cho Luật BHVBQPPL 1996 Luật có kết cấu gồm 12 Chương và 95 Điều

Bên cạnh Luật BHVBQPPL 2008, để điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản QPPL ở cấp địa phương, Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban nhân dân (UBND) đã được Quốc hội thông qua vào ngày 03/12/2004 (có hiệu lực từ ngày 01/4/2005)4 Kết cấu của Luật gồm 06 Chương và

56 Điều

Nội dung của Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 bao gồm các quy định về hệ thống văn bản QPPL; thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản QPPL; quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL; quy trình kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương, HĐND và UBND các cấp, các tổ chức chính trị - xã hội và các cá nhân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật

Như vậy, văn bản pháp luật chính thức điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước là Luật BHVBQPPL 2008, Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 và các văn bản pháp luật hướng dẫn chi tiết Với việc tồn tại hai Luật như hiện nay, cơ sở pháp lý cho hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL đã dần được hoàn thiện; các quy định pháp luật liên quan đến văn bản QPPL như quy trình xây dựng và ban hành, thẩm quyền ban hành, vấn đề hiệu lực

và các vấn đề khác đã được quy định rõ ràng, chi tiết và khoa học hơn, khắc phục nhưng tồn tại của quy định pháp luật trước đó về hoạt động này

1.2 Quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm

2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,

Ủy ban nhân dân năm 2004 về một số lĩnh vực cơ bản

1.2.1 Quy định về hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Hệ thống văn bản QPPL được ban hành bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc bởi các tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương khi phối hợp với Uỷ ban thường vụ Quốc hội5, Chính phủ được quy định trong Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 Theo đó, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL bao gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung Cụ thể,

thẩm quyền về hình thức là “việc cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản

theo đúng hình thức đã được quy định tại Luật Ban hành văn bản QPPL và Luật

3 Sau đây gọi tắt là Luật BHVBQPPL 2008

4

Sau đây gọi tắt là Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004

5 Sau đây gọi tắt là UBTVQH

BHVBQPPL của HĐND, UBND” 6 Còn thẩm quyền về nội dung là việc “cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản phù hợp với thẩm quyền của mình theo quy định của pháp luật”7 Việc tuân thủ các quy định về thẩm quyền sẽ góp phần nâng cao chất lượng của văn bản QPPL đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi và hiệu quả của văn bản QPPL; tăng tính ổn định cho toàn bộ hệ thống pháp luật

Theo Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND

2004, hệ thống văn bản QPPL và thẩm quyền ban hành được quy định như sau:

Thứ nhất, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành bao

gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao; thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước; nghị quyết liên tịch giữa UBTVQH hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; thông tư liên tịch giữa Chánh án Toà án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ8

Thứ hai, văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở địa phương ban hành bao

gồm: nghị quyết của HĐND các cấp; quyết định, chỉ thị của UBND các cấp9 Như vậy, khác với trung ương, thẩm quyền xây dựng và ban hành văn bản QPPL ở địa phương chỉ trao cho tập thể mà không trao cho một cá nhân cụ thể nào

Tuy nhiên, cần lưu ý rằng không phải hình thức nào được nêu trên đều là văn bản QPPL Song song đảm bảo thẩm quyền về hình thức, văn bản QPPL cần đảm

bảo về thẩm quyền về nội dung được quy định từ Điều 11 đến Điều 20 Luật

BHVBQPPL 2008 và từ Điều 12 đến Điều 20 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004

Bên cạnh những quy định về nội dung của văn bản QPPL, một số văn bản hướng dẫn chi tiết Luật BHVBQPPL 2008 có các quy định khác nhằm phân biệt giữa văn bản QPPL và văn bản không phải là văn bản QPPL như Điều 61 Nghị định

số 24/2009/NĐ - CP ngày 05 tháng 3 năm 2009 Quy định chi tiết và biện pháp thi

6 Điểm a, Khoản 2, Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ - CP

7 Điểm b, Khoản 1, Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ - CP

8

Điều 2 Luật BHVBQPPL 2008

9 Khoản 12, Điều 2 Luật BHVBQPPL 2008 và Khoản 2, Điều 1 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004

hành Luật Ban hành văn bản QPPL10; Khoản 2, Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ –

CP ngày 06 tháng 9 năm 2009 Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND11 Các Điều trên có xu hướng quy định các

trường hợp không là văn bản QPPL theo hướng liệt kê các ngoại lệ này

Như vậy, với những quy định của pháp luật hiện hành, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đã ngày một đổi mới Trước năm 1996, thẩm quyền ban hành văn bản QPPL không được quy định tập trung trong cùng một văn bản mà nằm rải rác ở các Luật về tổ chức bộ máy nhà nước và không quy định thẩm quyền ban hành văn

bản QPPL của Toà án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân Những “lổ hổng” này

đã được khắc phục khi Luật BHVBQPPL 1996 ra đời và quy định cụ thể, rõ ràng tại Điều 1 Luật này Tuy nhiên, sau thời gian thực hiện, Luật BHVBQPPL 1996 và Luật sửa đổi một số điều của Luật BHVBQPPL 1996 vào năm 2002 đã bộc lộ nhiều bất cập do thẩm quyền ban hành văn bản QPPL rộng, hình thức văn bản QPPL nhiều phức tạp (lên tới 23 hình thức của các chủ thể có thẩm quyền), gây nên tình trạng bất ổn định của hệ thống pháp luật cũng như tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo nhau giữa các văn bản QPPL, lúng túng cho việc áp dụng trên thực tế, khó khăn trong công tác kiểm tra, rà soát, xử lý văn bản QPPL Trước thực tế đó, khi Luật BHVBQPPL 2008 thay thế Luật BHVBQPPL 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), số lượng văn bản QPPL đã được rút gọn từ 23 loại xuống còn 18 loại văn bản QPPL (ở

cả của trung ương và địa phương) Cụ thể, về cơ bản vẫn giữ các hình thức văn bản QPPL đã quy định trong Luật BHVBQPPL 1996 nhưng loại bỏ các văn bản QPPL như: nghị quyết của Chính phủ, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, quyết định và chỉ thị của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; chỉ thị và quyết định của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao Bên cạnh việc giảm các hình thức văn bản QPPL, trên cơ sở yêu cầu chung về quản lý nhà nước, Luật BHVBQPPL 2008 quy

10 Khoản 2, Điều 61 Nghị định 24/2009/NĐ - CP: “Các quyết định của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt chương trình, đề án; giao chỉ tiêu kinh tế - xã hội cho cơ quan, đơn vị; thành lập trường đại học; thành lập các ban chỉ đạo, hội đồng, ủy ban lâm thời để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định; khen thưởng,

kỷ luật, điều động công tác; bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức, cho từ chức, tạm đình chỉ công tác cán bộ, công chức và về các vấn đề tương tự thì không phải là văn bản QPPL”

11 Khoản 2, Điều 2 Nghị định 91/2006/NĐ - CP quy định “Nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND và bầu các chức vụ khác; nghị quyết về việc giải tán HĐND; nghị quyết về việc phê chuẩn cơ cấu cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; nghị quyết về việc thành lập, sáp nhập, giải thể một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND; quyết định thành lập các ban, ban chỉ đạo, hội đồng, Ủy ban lâm thời để thực hiện nhiệm vụ trong một thời gian xác định; nghị quyết về chương trình xây dựng nghị quyết của HĐND; nghị quyết hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND; nghị quyết về tổng biên chế ở địa phương; quyết định về chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND; quyết định phê duyệt kế hoạch, quy hoạch phát triển đối với một ngành, một đơn vị hành chính địa phương; quyết định giao chỉ tiêu cho từng cơ quan, đơn vị; quyết định phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế

xã hội của đơn vị hành chính địa phương, quy hoạch ngành…” không phải là văn bản QPPL

định thêm thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của các chủ thể khác là thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao và quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước

1.2.2 Quy định về quy trình xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL là toàn bộ những công việc

mà cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân có liên quan phải tiến hành với trình tự nhất định để xây dựng và ban hành văn bản QPPL12

Quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL là một quy trình mang tính chuyên môn, nghiệp vụ cao do các yêu cầu luật định về trình tự, thủ tục nghiêm

ngặt, chặt chẽ Chính vì vậy, trình tự này đã tạo nên “khuôn mẫu” chung cho tất cả

các văn bản QPPL Bên cạnh đó, do quy định về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL rộng nên số lượng chủ thể thực hiện quy trình này cũng trở nên đa dạng

Ngoài ra, Luật Ban hành văn bản QPPL còn quy định những nguyên tắc mang tính chất nền tảng được thể chế hoá từ đường lối, chính sách của Đảng, Nhà nước và nguyện vọng của nhân dân Việc tuân thủ các nguyên tắc là điều cần thiết

để đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, khả thi và chất lượng của văn bản QPPL đó Các nguyên tắc này được cụ thể tại Điều 3 Luật BHVBQPPL 2008 bao gồm: bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật; tuân thủ thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản QPPL; bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL, trừ trường hợp văn bản QPPL có nội dung thuộc bí mật nhà nước; bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của văn bản QPPL; bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL và không làm cản trở việc thực hiện Điều ước quốc tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên

Theo quy định tại các Chương III, IV, V Luật BHVBQPPL 2008 và các Chương III, IV Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL theo thủ tục thông thường bao gồm các giai đoạn sau:

Giai đoạn 1: Chuẩn bị các điều kiện cần thiết cho việc viết nội dung dự thảo văn bản QPPL Giai đoạn này bao gồm các bước: lập, thông qua Chương trình

xây dựng văn bản QPPL hoặc xác định cơ quan, cá nhân, tổ chức có trách nhiệm xây dựng dự thảo văn bản QPPL; thành lập Ban soạn thảo hoặc quyết định cơ quan,

tổ chức, cán bộ soạn thảo; thu thập, nghiên cứu tài liệu, văn bản QPPL có liên quan

và tổ chức đánh giá tác động của dự thảo văn bản

12

Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh (2012), Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, NXB Hồng Đức –

Hội Luật gia Việt Nam, Hà Nội, tr 173

Giai đoạn 2: Soạn thảo văn bản Giai đoạn này bao gồm toàn bộ hoặc một

phần các công việc sau: xây dựng đề cương chi tiết dự thảo văn bản QPPL, viết chi tiết nội dung dự thảo, kiểm tra lại nội dung dự thảo Đây là giai đoạn quan trọng đánh dấu sự tồn tại thật sự của một văn bản QPPL và là cơ sở để các hoạt động khác trong quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL

Giai đoạn 3: Tổ chức lấy ý kiến đóng góp về dự thảo văn bản QPPL, chỉnh

lý dự thảo trên cơ sở ý kiến đóng góp Trong giai đoạn này, cơ quan, tổ chức chủ trì

soạn thảo (đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH; dự thảo nghị định của Chính phủ) hoặc Ban soạn thảo, cơ quan, tổ chức, cán bộ soạn thảo (đối với các dự thảo văn bản QPPL khác) tổ chức lấy ý kiến đóng góp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về văn bản hoàn chỉnh Trên cơ

sở tiếp thu có chọn lọc, các ý kiến đóng góp phù hợp được tổng hợp thành văn bản

và gửi đến cơ quan chủ trì, cơ quan thẩm định, thẩm tra cùng với nội dung soạn thảo văn bản được chỉnh lý và báo cáo giải trình, tiếp thu ý kiến đóng góp về dự thảo

Giai đoạn 4: Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL Hoạt động thẩm

định, thẩm tra là hoạt động xem xét tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, tính khoa học, rõ sự cần thiết phải ban hành văn bản QPPL trong dự thảo văn bản QPPL Đây

là giai đoạn bắt buộc có ý nghĩa quan trọng vì chỉ thông qua thẩm định, thẩm tra của

cơ quan, người có thẩm quyền mới đánh giá được mặt được, mặt chưa được của dự thảo, từ đó đề xuất những biện pháp thích hợp để nâng cao chất lượng dự thảo; kiến nghị bãi bỏ, đình chỉ hoặc ban hành mới dự thảo Điều này quyết định có hay không

sự ra đời của một văn bản QPPL mới và chất lượng của văn bản đó như thế nào

Tuỳ thuộc vào từng loại văn bản QPPL mà có thể tiến hành cả hai hoạt động thẩm định, thẩm tra hoặc chỉ thực hiện một trong hai hình thức trên Cụ thể: dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội; dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh là các dự thảo văn bản QPPL vừa tiến hành thẩm định vừa tiến hành thẩm tra (thẩm định trước thẩm tra) Mặt khác, cùng là dự thảo nghị quyết nhưng dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện chỉ tiến hành thẩm tra hay đối với dự thảo văn bản QPPL của các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương như dự thảo nghị định của Chính phủ, dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ, dự thảo thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh, cấp huyện thì chỉ tiến hành hoạt động thẩm định Các dự thảo văn bản QPPL của các chủ thể còn lại không phải tiến hành thẩm định hoặc thẩm tra

Thẩm quyền thẩm định, thẩm tra được quy định trong Luật BHVBQPPL

2008, Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 như sau:

Về thẩm quyền thẩm định dự thảo văn bản QPPL Ở cấp trung ương, Bộ Tư

pháp thẩm định dự thảo luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH do Chính phủ trình; dự thảo quyết định của Thủ tướng Chính phủ Tổ chức pháp chế của Bộ, cơ quan ngang Bộ thẩm định dự thảo thông tư của Bộ, cơ quan ngang Bộ

đó Đồng thời, ở địa phương, Sở Tư pháp thẩm định dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh; Phòng Tư pháp thẩm định

dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện

Về thẩm quyền thẩm tra dự thảo văn bản QPPL Ở cấp trung ương, Hội đồng

dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra dự thảo Luật, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH Ở cấp địa phương, Ban của HĐND thẩm tra dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện

Giai đoạn 5: Trình ký, thông qua dự thảo văn bản QPPL, công bố văn bản QPPL Nội dung giai đoạn này bao gồm các quy định pháp luật về thẩm quyền,

trình tự, thủ tục thông qua dự thảo văn bản QPPL và trách nhiệm công bố văn bản QPPL

Bên cạnh “khuôn mẫu” chung bao gồm các giai đoạn đã nêu, trong một số

trường hợp, quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL được rút gọn nhằm đáp ứng nhu cầu ban hành văn bản QPPL kịp thời với tình huống đột xuất, khẩn cấp, thiên tai, địch hoạ Trình tự, thủ tục rút gọn được quy định tại các Điều 75, 76, 77 Luật BHVBQPPL 2008 và các Điều 47, 48 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND

2004 Cụ thể:

Thứ nhất, thủ tục rút gọn được áp dụng trong trường hợp khẩn cấp hoặc cần

sửa đổi ngay cho phù hợp với văn bản QPPL mới được ban hành Tuy nhiên, trong các quy định khác của Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, Luật BHVBQPPL 2008 không có quy định thế nào là tình trạng khẩn cấp;

Thứ hai, đối tượng được áp dụng thủ tục rút gọn là luật, nghị quyết của

Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ; chỉ thị của UBND các cấp

Thứ ba, trình tự, thủ tục được rút gọn ở những khía cạnh sau: cơ quan chủ trì

soạn thảo không nhất thiết phải thành lập Ban soạn thảo và Tổ biên tập để soạn thảo

mà có thể trực tiếp tổ chức việc soạn thảo; cơ quan chủ trì soạn thảo có thể tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan về dự thảo văn bản; cơ quan thẩm định có trách nhiệm thẩm định dự thảo văn bản ngay sau khi nhận được hồ sơ thẩm định; cơ quan thẩm tra có trách nhiệm thẩm tra dự thảo văn bản ngay sau khi nhận

được hồ sơ thẩm tra; việc xem xét thông qua dự án, dự thảo văn bản QPPL nêu ở Điều 75 Luật BHVBQPPL 2008 chỉ tiến hành tại một phiên họp duy nhất

Như vậy, việc quy định về thủ tục rút gọn đã tạo điều kiện phát huy tính linh hoạt trong quản lý nhà nước, giúp giải quyết nhanh chóng các vấn đề cấp bách bằng các văn bản QPPL được ban hành kịp thời mà không gặp trở ngại là quy trình với nhiều giai đoạn như thông thường

1.2.3 Quy định về hiệu lực và nguyên tắc áp dụng văn bản quy phạm pháp luật

Thứ nhất, về hiệu lực của văn bản QPPL

Ngoài các quy định về quy trình xây dựng văn bản QPPL, Luật BHVBQPPL

2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 còn có các quy định về hiệu lực của văn bản QPPL để đảm bảo việc thi hành văn bản đó trên thực tế Hiệu lực của văn bản QPPL là tính bắt buộc thi hành của một văn bản QPPL trong một giai đoạn nhất định, trên một không gian xác định và với những chủ thể pháp luật nhất định Hiện nay, hiệu lực của văn bản QPPL theo các quy định của Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 bao gồm: hiệu lực theo thời gian, hiệu lực về không gian và hiệu lực về đối tượng thi hành

Hiệu lực theo thời gian của văn bản QPPL là giá trị tác động của văn bản được xác định trong phạm vi thời gian kể từ khi nó phát sinh đến khi chấm dứt hiệu lực13 Hiệu lực theo thời gian bao gồm thời điểm phát sinh hiệu lực, thời điểm chấm dứt hiệu lực và hiệu lực trở về trước Cụ thể:

Về thời điểm phát sinh hiệu lực Căn cứ để xác định thời điểm có hiệu lực

của văn bản QPPL ở trung ương quy định tại Điều 78 Luật BHVBQPPL 2008, cụ thể: thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL được quy định trong văn bản nhưng không sớm hơn bốn mươi lăm ngày (không phải là bốn mươi lăm ngày làm việc),

kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành; văn bản QPPL phải được đăng Công báo; văn bản QPPL không đăng Công báo thì không có hiệu lực thi hành, trừ trường hợp văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nước và các trường hợp quy định tại Đoạn 2, Khoản 1, Điều 78 Luật BHVBQPPL 2008; văn bản quy định chi tiết phải quy định

cụ thể, không lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết và phải được ban hành để có hiệu lực cùng thời điểm có hiệu lực của văn bản hoặc điều, khoản, điểm được quy định chi tiết (Khoản 2, Điều 8 Luật BHVBQPPL 2008)

Bên cạnh đó, thời điểm phát sinh hiệu lực của văn bản QPPL ở địa phương được quy định tại Điều 51 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 như sau:

13

Trần Thị Vượng (2013), “Hiệu lực về thời gian của văn bản QPPL – một số nhận xét và kiến nghị hoàn

thiện”, Dân chủ và pháp luật, số chuyên đề tháng 7, tr 24

Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh có hiệu lực sau mười ngày kể từ

ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn;

Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện có hiệu lực sau bảy ngày kể từ

ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn;

Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp xã có hiệu lực sau năm ngày kể từ

ngày HĐND thông qua hoặc Chủ tịch UBND ký ban hành, trừ trường hợp văn bản quy định ngày có hiệu lực muộn hơn

Đối với văn bản QPPL của UBND quy định các biện pháp nhằm giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp thì có thể quy định ngày có hiệu lực sớm hơn

Về thời điểm chấm dứt hiệu lực Các quan hệ xã hội do pháp luật điều chỉnh

luôn có xu hướng vận động, biến đổi không ngừng, do đó, rất khó khăn nếu phải xác định thời điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản QPPL điều chỉnh quan hệ đó Vì vậy, thông thường các văn bản QPPL chỉ quy định thời điểm có hiệu lực mà không quy định về thời điểm chấm dứt hiệu lực Tuy nhiên, các Luật Ban hành văn bản QPPL vẫn dự liệu các trường hợp văn bản QPPL có thể hết hiệu lực khi: hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản; văn bản đó được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó; văn bản đó bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền hoặc đối tượng điều chỉnh không còn14

Về hiệu lực trở về trước Hiệu lực trở về trước của văn bản QPPL là trường

hợp văn bản phát sinh hiệu lực với các quan hệ xã hội phát sinh trước thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản đó Về nguyên tắc, văn bản QPPL chỉ có hiệu lực áp dụng từ thời điểm phát sinh hiệu lực theo luật định Tuy nhiên, nhằm đảm bảo tính nhân đạo của pháp luật nói chung, hiện nay trong Luật BHVBQPPL 2008 đã quy

định áp dụng hiệu lực trở về trước trong những “trường hợp thật cần thiết” với điều

kiện văn bản mới không quy định trách nhiệm pháp lý và quy định trách nhiệm pháp lý nặng hơn (Khoản 2, Điều 79 Luật BHVBQPPL 2008) Hiệu lực trở về trước không áp dụng đối với văn bản QPPL của HĐND, UBND (Khoản 2, Điều 51 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004)

Ngoài các quy định về hiệu lực theo thời gian, Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 còn quy định về hiệu lực về không gian

14

Xem: Điều 81 Luật BHVBQPPL 2008 và Điểm đ, Khoản 1, Điều 53 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004

và hiệu lực về đối tượng thi hành Theo đó, văn bản QPPL của các cơ quan nhà nước trung ương có hiệu lực trong phạm vi cả nước và được áp dụng đối với mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân, trừ trường hợp văn bản có quy định khác hoặc Điều ước quốc tế mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên có quy định khác (Điều 82 Luật BHVBQPPL 2008) Đối với chính quyền địa phương, vấn đề này được quy định như sau: văn bản QPPL của HĐND, UBND của đơn vị hành chính nào thì có hiệu lực trong phạm vi đơn vị hành chính đó; trong trường hợp văn bản QPPL của HĐND, UBND có hiệu lực trong phạm vi nhất định của địa phương thì phải được xác định ngay trong văn bản đó; văn bản QPPL của HĐND, UBND

có hiệu lực áp dụng đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân khi tham gia các quan hệ xã hội được văn bản QPPL đó điều chỉnh (Điều 49 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004)

Thứ hai, về nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL

Nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, khoa học, khả thi khi áp dụng trên thực tế cũng như yêu cầu về pháp chế mà hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL bên cạnh phải tuân thủ các trình tự, thủ tục luật định thì hoạt động này còn phải đảm bảo các nguyên tắc được cụ thể hoá tại Điều 83 Luật BHVBQPPL 2008

và Điều 54 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 như sau:

Một là, văn bản QPPL được áp dụng từ thời điểm bắt đầu có hiệu lực Văn

bản QPPL được áp dụng đối với hành vi xảy ra tại thời điểm mà văn bản đó đang có hiệu lực Trong trường hợp văn bản có hiệu lực trở về trước thì áp dụng theo quy định đó;

Hai là, trong trường hợp các văn bản QPPL có quy định khác nhau về cùng

một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn;

Ba là, trong trường hợp các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành

mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau;

Bốn là, trong trường hợp văn bản QPPL mới không quy định trách nhiệm

pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới

1.2.4 Quy định về giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Hoạt động giám sát, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được quy định tại Chương XI Luật BHVBQPPL 2008; Điều 9, Điều 11 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 và được hướng dẫn chi tiết trong Nghị định số 40/2010/NĐ -

CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL Cụ thể:

Mục tiêu của hoạt động giám sát, kiểm tra văn bản QPPL là nhằm phát hiện những nội dung sai trái hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân đã ban hành văn bản sai trái15 Như vậy, đối tượng hướng đến của hoạt động này bao gồm hai

loại văn bản QPPL là văn bản QPPL có nội dung sai trái và văn bản QPPL có nội dung không còn phù hợp

Nội dung giám sát, kiểm tra là giám sát, kiểm tra sự phù hợp của văn bản QPPL với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản đó;

sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản và kiểm tra sự thống nhất giữa văn bản QPPL hiện hành với văn bản QPPL mới được ban hành của cùng một cơ quan16

Quốc hội và một số Uỷ ban của Quốc hội có thẩm quyền giám sát văn bản QPPL17 Thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được quy định tại các Điều 90,

91 Luật BHVBQPPL 2008 và Điều 9 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 như sau: Chính phủ kiểm tra văn bản QPPL, xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ; Thủ tướng Chính phủ xem xét, quyết định bãi

bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản QPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trái Hiến pháp, luật và văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; Bộ trưởng Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ việc thực hiện quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản QPPL; giúp Thủ tướng Chính phủ trong việc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật của

Bộ, cơ quan ngang Bộ; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ có trách nhiệm kiểm tra văn bản QPPL của mình và của Bộ, cơ quan ngang Bộ về những nội dung liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách; cơ quan hành chính nhà nước ở từng cấp địa phương cũng được trao các thẩm quyền cụ thể trong hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

1.3 Một số thành tựu đã đạt đƣợc của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 về một số lĩnh vực cơ bản

Sau 09 năm thực hiện Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 và 05 năm thực hiện Luật BHVBQPPL 2008, hoạt động xây dựng và ban hành văn bản

15 Xem: Điều 87 Luật BHVBQPPL 2008

16

Xem: Điều 88 Luật BHVBQPPL 2008

17 Xem: Điều 89 Luật BHVBQPPL 2008

QPPL đã đạt được những thành tựu nhất định về số lượng văn bản QPPL, chất lượng văn bản, về hình thức văn bản cũng như về kỹ thuật lập pháp Cụ thể:

Về số lượng văn bản: tổng số văn bản do trung ương và địa phương đã ban

hành là 289.779 văn bản, trong đó có 5.206 văn bản là của trung ương và địa phương là 284.519 văn bản Từ năm 1996 đến nay đã ban hành tất cả 240 luật và

109 pháp lệnh18;

Về chất lượng văn bản: các luật, pháp lệnh do Chính phủ và các cơ quan

khác chủ trì soạn thảo và được Quốc hội ban hành đã dần đáp ứng được yêu cầu của

hệ thống pháp luật về tính thống nhất, đồng bộ, công khai, minh bạch và khả thi; hệ thống văn bản QPPL hầu hết có nội dung phù hợp với thực tiễn; các văn bản QPPL cũng đã được ban hành tương đối đầy đủ, bao quát hầu hết các lĩnh vực như về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, hệ thống các cơ quan hành chính, bảo đảm quyền con người, quyền tự do dân chủ của công dân;

Về hình thức văn bản: bên cạnh việc số lượng pháp lệnh do UBTVQH ban

hành ngày càng giảm về số lượng19, khẳng định vai trò trung tâm quan trọng của các đạo luật do Quốc hội ban hành trong Nhà nước pháp quyền thì số lượng hình văn bản QPPL do các chủ thể Nhà nước có thẩm quyền khác ban hành cũng đã giảm về

số lượng (từ năm 1996 đến nay đã giảm từ 23 loại văn bản QPPL xuống còn 18 loại văn bản QPPL do cơ quan nhà nước và các cán bộ nhà nước ban hành)20

;

Về kỹ thuật lập pháp: có sự đổi mới theo hướng hiện đại hoá phương tiện và

phương thức xây dựng pháp luật; từng bước khắc phục tính hành chính, hình thức của việc đề xuất các dự án luật, pháp lệnh; quy trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL đã dần thay đổi theo hướng minh bạch, chặt chẽ, dân chủ hơn Bên cạnh đó, một số kỹ thuật lập pháp mới đã được nghiên cứu và áp dụng ở Việt Nam như: phương pháp đánh giá dự báo tác động kinh tế - xã hội của đề xuất và dự thảo văn

bản QPPL, kỹ thuật “một văn bản sửa nhiều văn bản”

Nhìn chung, sự ra đời của cả hai Luật đã tạo nên cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động ban hành văn bản QPPL, giúp cho hoạt động này được chuẩn hoá và

đi vào nền nếp hơn Bên cạnh đó sự ra đời của hai Luật đã đáp ứng được yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn chuyển đổi cơ chế, nâng cao nhận thức pháp luật

18 Xem: Báo cáo số 69/BC - BTP ngày 18 tháng 3 năm 2014 của Bộ Tư pháp về các định hướng lớn xây dựng dự án Luật Ban hành văn bản QPPL Nguồn: kỷ yếu Hội thảo “Khái niệm văn bản QPPL trong Luật mới về văn bản QPPL” do Bộ Tư pháp tổ chức ngày 24 tháng 3 năm 2014 tại Hà Nội

19 Năm 1996 đến 2008: đã ban hành tổng số 250 luật, pháp lệnh, trong đó có 94 pháp lệnh, chiếm 37.6%; từ năm 2008 đến nay: ban hành 109 luật, pháp lệnh, trong đó có 15 pháp lệnh, chếm 13.7%; tỷ lệ pháp lệnh giảm 23.9%

1.4 Những hạn chế, bất cập của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004

1.4.1 Về khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Khái niệm văn bản QPPL được quy định tại Khoản 1, Điều 1 Luật BHVBQPPL 2008 và Điều 1 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 như sau:

“Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội

Văn bản QPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa.”

Đầu tiên, cùng điều chỉnh hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL

nhưng cả hai Luật lại có cách quy định không thống nhất khi đưa ra khái niệm “văn

BHVBQPPL 2008 đã làm cho nguyên tắc “bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và

21

http://toaan.gov.vn/portal/page/portal/tandtc/Baiviet?p_page_id=1754190&p_cateid=1751909&article_deta ils=1&item_id=13775361

tính thống nhất của văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật” nêu tại Điều 3 Luật

BHVBQPPL 2008 không được tuân thủ

Đồng thời, các dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL không được quy định thống nhất trong Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND

2004 Mặc dù các định nghĩa tại hai Luật đều do Bộ Tư pháp soạn thảo và được Quốc hội thông qua nhưng một số dấu hiệu để nhận dạng văn bản QPPL trong từng Luật lại không thống nhất với nhau Nhìn chung, dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL mà hai Luật đưa ra đều có các yếu tố sau: do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành; tuân theo hình thức, trình tự, thủ tục Luật định; chứa các quy tắc xử sự có giá trị bắt buộc chung và được Nhà nước đảm bảo thực hiện Tuy nhiên, hai định nghĩa của Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 lại không thống nhất khi đưa ra các dấu hiệu phụ khác nhau, cụ thể:

Trong Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, khái niệm văn bản QPPL

xuất hiện dấu hiệu “nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương” Dấu hiệu

này thể hiện điểm bất hợp lý ở chỗ các nhà làm luật đã quy định hiệu lực về không gian ngay trong định nghĩa văn bản QPPL, điều này không được quy định trong định nghĩa văn bản QPPL của Luật BHVBQPPL 2008 Ngoài ra, hiệu lực của văn bản QPPL không chỉ là hiệu lực về không gian mà còn bao gồm hiệu lực theo thời gian và hiệu lực về đối tượng tác động, việc quy định như vậy không những vô tình làm nội dung định nghĩa không thống nhất với nội dung về hiệu lực của văn bản QPPL được quy định trong Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, Luật BHVBQPPL 2008 mà còn tạo sự thiếu thống nhất với Luật BHVBQPPL 2008 về

dấu hiệu của văn bản QPPL khi cùng đưa ra khái niệm “văn bản QPPL”

Bên cạnh đó, dấu hiệu về mục đích của văn bản QPPL được đưa ra trong

Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 là nhằm “điều chỉnh các quan hệ xã

hội (ở địa phương) theo định hướng xã hội chủ nghĩa” Trong khi đó, Luật

BHVBQPPL 2008 lại đưa ra mục đích của văn bản QPPL là “điều chỉnh các quan

hệ xã hội” Như vậy, mục đích ban hành văn bản QPPL quy định trong hai Luật

không thống nhất với nhau Mặt khác, cách xác định cụm từ “nhằm điều chỉnh các

quan hệ xã hội (ở địa phương) theo định hướng xã hội chủ nghĩa” để chỉ mục đích

điều chỉnh là xét thấy không còn hợp lý đối với chủ trương, đường lối của Đảng và

Nhà nước ta hiện nay Theo Nghị quyết số 48/NQ – TW của Bộ Chính trị Về chiến

lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, mục tiêu đặt ra hàng đầu hiện nay là xây dựng một hệ thống

pháp luật hoàn thiện, minh bạch, theo thể chế “kinh tế thị trường định hướng xã hội

chủ nghĩa” chứ không còn là “định hướng xã hội chủ nghĩa” nữa

Lại bàn về khái niệm văn bản QPPL trong Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, cách nhà làm luật đưa ra định nghĩa trong hai Luật không những mâu thuẫn với nhau về một số dấu hiệu nhận dạng văn bản QPPL mà chính các khái niệm đó cũng tồn tại những điểm bất hợp lý, chưa rõ ràng Những bất cập đó thể hiện ở một số khía cạnh như sau:

Thứ nhất, khái niệm văn bản QPPL Khoản 2, Điều 1 Luật BHVBQPPL

2008 là quy định thừa, không cần thiết Khoản 2, Điều 1 Luật BHVBQPPL 2008 quy định: “Văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành không

đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND thì không phải là văn bản QPPL”

Nhìn nhận lại Khoản 1, Điều 1 Luật BHVBQPPL 2008, khái niệm văn bản QPPL

đã đồng thời khẳng định đặc trưng của văn bản QPPL là bắt buộc văn bản đó phải

được ban hành theo đúng “thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định

trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND” Đây

là một trong những dấu hiệu phân biệt giữa văn bản QPPL và văn bản pháp luật khác có thể suy luận được từ khái niệm đã nêu, đồng thời cho phép loại trừ các trường hợp không phải là văn bản QPPL Do đó, việc quy định thêm Khoản 2, Điều

1 về các văn bản không là văn bản QPPL xét thấy là thừa, không cần thiết

Mặt khác, quy định tại Khoản 2, Điều 1 Luật BHVBQPPL 2008 đã vô hình trung nhấn mạnh sự quan trọng về hình thức mà không xem trọng mục đích thực sự của một văn bản QPPL Khi ban hành văn bản QPPL, mục đích hướng tới của

người ban hành là “chúng có được ban hành hợp hiến và hợp pháp, được ban hành

đúng cả về nội dung của văn bản và hình thức (tên) của văn bản, phù hợp với các điều kiện kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, điều chỉnh một cách hiệu quả các quan

hệ xã hội nhằm duy trì quản lý xã hội vì lợi ích nhân dân”22 hay không mà thôi Ở

đây, quy định đã nhấn mạnh yếu tố “không ban hành đúng thẩm quyền, hình thức,

trình tự, thủ tục” để phân biệt giữa văn bản QPPL và văn bản pháp luật khác, trong

khi đó, yếu tố cốt lõi của văn bản QPPL là “chứa các quy tắc xử sự chung”

Thứ hai, riêng dấu hiệu chứa “quy tắc xử sự chung” đặc thù của văn bản

QPPL chưa được quy định rõ trong cả hai Luật Ban hành văn bản QPPL hiện hành Căn cứ vào định nghĩa văn bản QPPL như hiện nay thì mới chỉ xác định được các

22

Nguyễn Minh Đoan (2014), “QPPL và văn bản QPPL”, kỷ yếu Hội thảo “Khái niệm văn bản QPPL trong Luật mới về văn bản QPPL” do Bộ Tư pháp tổ chức ngày 24 tháng 3 năm 2014 tại Hà Nội, tr 20

tiêu chí về cơ quan ban hành; trình tự, thủ tục ban hành; tương đối rõ về hình thức văn bản (11 hình thức)

Mục đích quan trọng nhất mà các nhà làm luật xây dựng, ban hành văn bản QPPL là đặt ra khuôn mẫu, quy tắc chuẩn mực chung cho hành vi xử sự của con người trên cơ sở nghiên cứu, khảo sát, đánh giá các quan hệ xã hội trong đời sống

xã hội Do đó, đối tượng điều chỉnh của các văn bản QPPL không phải là một cơ quan, tổ chức, cá nhân nào cụ thể mà là các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia vào quan hệ xã hội mà văn bản đó điều chỉnh23 Như vậy, bên cạnh các yếu tố về thẩm

quyền, hình thức, nội dung thì đặc trưng cốt lõi nhất của văn bản QPPL là “quy tắc

xử sự chung” Tuy nhiên, đặc trưng này còn quy định chung chung, hai Luật Ban

hành văn bản QPPL chưa đưa ra cách hiểu “quy tắc xử sự chung” và tiêu chí xác định tính “chung” là như thế nào, phải chăng đó là những quy tắc Nhà nước đặt ra

để áp dụng đối với số lượng không xác định chủ thể, được áp dụng nhiều lần trong phạm vi cả nước hoặc một địa phương?

Ngoài ra, dù là đặc trưng cốt lõi của văn bản QPPL nhưng cách sắp xếp các yếu tố của văn bản QPPL trong định nghĩa như hiện nay lại không làm nổi bật được

tính quan trọng của việc chứa các “quy tắc xử sự chung” trong văn bản QPPL Cụ

thể, cả Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 đều

sắp xếp các yếu tố theo trình tự từ “thẩm quyền, trình tự, thủ tục” sau đó mới đến

“quy tắc xử sự chung” và cuối cùng là “được Nhà nước đảm bảo thực hiện” Như

vậy, quy định của Luật BHVBQPPL 2008, Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND

2004 nhìn chung chỉ mang tính chất liệt kê các đặc điểm của một văn bản QPPL

Chính sự không thống nhất, hợp lý trong cách đưa ra định nghĩa về văn bản QPPL mà nhiều trường hợp người thực hiện công tác pháp luật trên thực tế gặp nhiều khó khăn, lung túng khi phân biệt giữa văn bản QPPL và các văn bản pháp luật khác như sau:

Một là, các văn bản pháp luật được Luật Ban hành văn bản QPPL quy định

là một trong những hình thức văn bản QPPL nhưng không chứa các QPPL

Trong Luật Ban hành văn bản QPPL đã liệt kê một hệ thống các văn bản QPPL và thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đó của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Tuy nhiên, một số văn bản QPPL mặc dù đều thoả mãn về thẩm quyền hình thức cũng như thẩm quyền về nội dung của cơ quan ban hành nhưng lại không chứa các QPPL Tức là, nội dung của văn bản QPPL đó không đặt ra các quy tắc xử sự chung, không có khả năng trực tiếp làm thay đổi hành vi của con người

23

Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh (2012), Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, NXB Hồng Đức –

Hội Luật gia Việt Nam, Hà Nội, tr 20

Chẳng hạn, theo Khoản 3, Điều 11 Luật BHVBQPPL 2008, Quốc hội ban

hành nghị quyết để “quyết định nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội; dự toán ngân

sách nhà nước và phân bổ ngân sách trung ương; điều chỉnh ngân sách nhà nước; phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước ” Tuy nhiên, Nghị quyết số

13/2011/NQ - QH13 về Chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2011 – 2015 chỉ đưa ra danh mục 16 Chương trình mục tiêu quốc gia mà không đặt ra quy tắc xử sự nào Ví dụ khác, theo Điều 13 Luật BHVBQPPL 2008, Chủ tịch nước có quyền ban hành lệnh, quyết định để thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình do Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH quy định Nhiệm vụ và quyền hạn của Chủ tịch nước được quy định tại Điều 103 Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và hiện nay được quy định tại Điều 88 Hiến pháp năm 2013 Tuy nhiên, xét thấy, một số văn bản QPPL của Chủ tịch nước lại không chứa các quy tắc xử sự chung Ví dụ, Lệnh số 18/2013/L – CTN ngày

08/12/2013 về việc Công bố Hiến pháp có nội dung “Hiến pháp nước Cộng hòa xã

hội chủ nghĩa Việt Nam – Đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 28 tháng 11 năm 2013” mà không

chứa bất kỳ quy tắc xử sự mang tính khuôn mẫu nào Như vậy, nội dung của văn bản trên không thoả mãn đặc điểm chung của một văn bản QPPL

Hai là, các văn bản hành chính nhưng được ban hành dưới hình thức của văn

bản QPPL hoặc chứa các QPPL

Trên thực tế, nhiều văn bản mang tính chất hành chính, áp dụng pháp luật nhưng lại được ban hành dưới hình thức của văn bản QPPL khi thể hiện năm ban hành trong số, kí hiệu của văn bản đó24 Hoặc có những trường hợp, tuy là văn bản hành chính, văn bản áp dụng pháp luật nhưng lại chứa các QPPL25

1.4.2 Về thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Hiện nay, trong hai Luật về xây dựng và ban hành văn bản QPPL đang tồn tại những điểm mâu thuẫn, bất hợp lý về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, bao gồm thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung Cụ thể:

Thứ nhất, về thẩm quyền hình thức

24 Nghị quyết số 02/2011/QH13 Về miễn nhiệm Tổng Kiểm toán Nhà nước đối với ông Vương Đình Huệ thực chất là văn bản áp dụng mang tính cá biệt áp dụng một lần đối với một đối tượng chứ không chứa các QPPL Hoặc trường hợp Quyết định số 32/2012/QĐ - CP của Thủ tướng Chính phủ về Phê duyệt quy hoạch phát triển viễn thông quốc gia đến năm 2020 là văn bản mà theo Điều 61 Nghị định 24/2009/NĐ - CP là một trong những trường hợp không được xem là văn bản QPPL nhưng lại có hình thức của một văn bản QPPL

25 Báo cáo kết quả kiểm tra, xử lý văn bản QPPL năm 2013 của Bộ Tư pháp (Báo cáo số 98/BC - BTP) cho biết, trong năm 2012, qua công tác tự kiểm tra văn bản của các Bộ, ngành, địa phương đã phát hiện tới 3.044 văn bản không phải là văn bản QPPL nhưng có chứa các QPPL

Theo quy định tại Khoản 2, Điều 1 Luật BHVBQPPL 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang

Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, UBND các cấp được xây dựng và ban hành theo trình tự, thủ tục quy định tại Luật này là văn bản QPPL Đến khi Luật BHVBQPPL 1996 được thay thế bởi Luật BHVBQPPL 2008, hình thức chỉ thị không còn được xem là văn bản QPPL nữa Xét về mục đích, nội dung của chỉ thị thì đây chỉ là văn bản mang nội dung chỉ đạo, đôn đốc, phối hợp, kiểm tra (các Điều 14, 17, 20 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004) và chỉ được thực hiện trong một thời gian nhất định, hiệu lực pháp lý không lâu dài, do đó, việc chỉ thị không còn được xem là văn bản QPPL trong quy định mới của Luật BHVBQPPL 2008 là hoàn toàn hợp lý Tuy nhiên, tại Khoản 12, Điều 2 Luật BHVBQPPL 2008 lại dẫn chiếu đến Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 để quy định về hình thức văn bản QPPL của HĐND và UBND Khi dẫn chiếu như vậy, mặc nhiên hình thức văn bản QPPL của cấp địa phương vẫn còn tồn tại hình thức chỉ thị của UBND các cấp

Cách quy định tại Điều 2, Luật BHVBQPPL 2008 đã tạo nên sự thiếu thống nhất giữa hai Luật Ban hành văn bản QPPL và ảnh hưởng đến tính thống nhất của

hệ thống văn bản QPPL nói chung

Thứ hai, về thẩm quyền nội dung của văn bản quy phạm pháp luật

Theo thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cơ quan lập pháp trên thế giới, hiện nay cơ quan lập pháp chia làm ba loại26 Cụ thể:

Nhóm cơ quan lập pháp có thẩm quyền hạn chế tuyệt đối Thuộc nhóm này

có Cộng hoà Pháp và các nước thuộc địa của Pháp như Madagasca, Congo, Gabong…Hiến pháp của các nước này xác định rõ phạm vi những lĩnh vực thuộc thẩm quyền làm luật của Nghị viện, những lĩnh vực còn lại thuộc thẩm quyền ban hành pháp luật điều chỉnh của Chính phủ Thẩm quyền ban hành luật của Nghị viện thường là các lĩnh vực liên quan đến thuế, ngân sách nhà nước, quyền công dân, quyền con người, các vấn đề về bầu cử Nghị viện không thể ban hành luật ngoài phạm vi hiến định, đồng thời thẩm quyền của Nghị viện còn bị hạn chế bởi các cơ quan bảo hiến (như Hội đồng bảo hiến tại Pháp) hay các vấn đề đặc biệt quan trọng phải đưa ra trưng cầu dân ý27

26 Thái Vĩnh Thắng (2013), “Quyền lập pháp trong Hiến pháp Việt Nam”, kỷ yếu Hội thảo quốc tế về

“Quyền lập pháp và uỷ quyền lập pháp” do Văn phòng Quốc hội phối hợp với Viện Konrad Adenauer – Cộng hòa Liên bang Đức tổ chức ngày 28 tháng 2 năm 2013 và ngày 01 tháng 3 năm 2013 tại Nha Trang (Khánh Hoà), tr 1-3

27

Thái Vĩnh Thắng (2013), “Quyền lập pháp trong Hiến pháp Việt Nam”, kỷ yếu Hội thảo quốc tế về

“Quyền lập pháp và uỷ quyền lập pháp” do Văn phòng Quốc hội phối hợp với Viện Konrad Adenauer –

Nhóm cơ quan lập pháp có thẩm quyền hạn chế tương đối Đây là mô hình

của các nước có cấu trúc tổ chức nhà nước liên bang và nhà nước đơn nhất phân quyền như Hoa Kỳ, Italia Tại những nước này, thẩm quyền của Nghị viện liên bang bị hạn chế bởi thẩm quyền của Nghị viện bang và các Hội đồng địa phương

Nhóm cơ quan lập pháp có thẩm quyền không hạn chế Đây là nhóm các

nước mà Hiến pháp quy định Nghị viện hay Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền cao nhất như các nước xã hội chủ nghĩa và một số nước theo chế độ dân chủ tư sản Ở các nước này, vì Nghị viện (hay Quốc hội) là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất,

là nơi thống nhất quyền lực nên quyền lập pháp không bị giới hạn Việt Nam cũng

là một trong những nước thuộc nhóm cơ quan lập pháp có thẩm quyền không hạn chế Trong các Hiến pháp của Việt Nam, quyền lập pháp được trao cho Nghị viện (Hiến pháp năm 1946) hay Quốc hội (Hiến pháp các năm 1959, 1980, 1992, 2013)

và không có quy định hạn chế thẩm quyền lập pháp của các cơ quan này Đặc biệt hơn, trong các Hiến pháp 1959, 1980, 1992 đều quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có thẩm quyền lập hiến và lập pháp Đến Hiến pháp năm 2013, tuy không còn quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp mà thay vào

đó chỉ quy định “Quốc hội thực hiện quyền lập hiến, quyền lập pháp, quyết định

các vấn đề quan trọng của đất nước và giám sát tối cao đối với hoạt động của Nhà nước” (Điều 69 Hiến pháp năm 2013) nhưng phạm vi lập pháp của Quốc hội tại

Điều 70 vẫn còn rộng Như vậy, trách nhiệm công việc của Quốc hội, theo thẩm quyền quy định trong hiến pháp, là rất nặng nề Do đó, trong một số trường hợp Quốc hội thực hiện uỷ quyền lập pháp cho Chính phủ ban hành các văn bản QPPL điều chỉnh vấn đề được uỷ quyền Vấn đề liên quan đến quyền lập pháp, uỷ quyền lập pháp trong hoạt động ban hành văn bản QPPL có nhiều điểm cần bàn

Bàn về quyền lập pháp, theo quy định của Hiến pháp 2013, Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền lập pháp Tuy quyền lập pháp là gì Hiến pháp chưa giải thích

rõ nhưng tại các quy định tiếp theo ghi nhận về quyền “làm luật và sửa đổi luật”

(Điều 70 Hiến pháp năm 2013) của Quốc hội, có thể nhận định rằng quyền lập pháp chính là quyền làm luật và sửa đổi luật

Tuy vậy, cần nhận thức bản chất chính của hoạt động này theo pháp luật Việt Nam về ban hành văn bản QPPL đó là hoạt động lập pháp của Quốc hội thực chất là hoạt động kiểm tra, giám sát sự tương hợp giữa các giải pháp lập pháp do Chính phủ thiết kế với lợi ích và nguyện vọng chung của xã hội Việc kiểm tra này sẽ dẫn đến kết quả là: thông qua hay không thông qua

Cộng hòa Liên bang Đức tổ chức ngày 28 tháng 2 năm 2013 và ngày 01 tháng 3 năm 2013 tại Nha Trang (Khánh Hoà), tr 2

chính sách của Chính phủ Như vậy, lập pháp là quyền thông qua luật chứ không phải là quyền làm luật và hoạt động lập pháp của Quốc hội chỉ là những hoạt động xem xét, thẩm tra và cuối cùng là thông qua chính sách do hành pháp, đại biểu Quốc hội hoặc các cơ quan, tổ chức khác đệ trình Quyền lập pháp là quyền thông qua luật Với cách hiểu như vậy thì quyền lập pháp mới thực sự là quyền duy nhất của Quốc hội vì Quốc hội là cơ quan duy nhất có thẩm quyền thông qua hay không thông qua một đạo luật 28

Cũng chính vì thực tế thực thi quyền lập pháp ở nước ta như vậy mà khối

lượng công việc của Quốc hội thực hiện giảm hẳn so với lý thuyết về việc “làm

luật” Thực tiễn này cũng xuất phát từ việc Quốc hội làm việc theo chế độ kỳ họp,

mỗi năm chỉ họp hai lần, trong thời gian Quốc hội không họp thì UBTVQH thực hiện trong phạm vi công việc Quốc hội giao Vậy phần lớn hoạt động xây dựng các văn bản QPPL – “sản phẩm” của hoạt động lập pháp do cơ quan nào đảm nhiệm và đảm nhiệm trong phạm vi như thế nào? Hiện nay, nhằm giảm áp lực cho Quốc hội, tránh việc Quốc hội phải xem xét các vấn đề chi tiết và tăng tính linh hoạt trong hoạt động quản lý nhà nước bằng văn bản QPPL mà Quốc hội giao một số công việc lập pháp cho UBTVQH, Chính phủ và các cơ quan nhà nước cấp dưới, hoạt động này gọi là uỷ quyền lập pháp Như vậy, có thể nói rằng sự xuất hiện của uỷ quyền lập pháp là xuất phát từ thực tiễn hoạt động của Quốc hội chứ không xuất phát từ nguyên tắc phân chia quyền lực nhà nước, tư tưởng chỉ đạo về chế độ chính trị đã được quy định tại Điều 2 Hiến pháp 2013 về sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp,

tư pháp

Theo quy định tại Hiến pháp, các Luật Tổ chức bộ máy nhà nước và đặc biệt hai Luật Ban hành văn bản QPPL hiện nay thì uỷ quyền lập pháp của Quốc hội thể hiện ở các loại sau: Quốc hội uỷ quyền cho UBTVQH ban hành pháp lệnh về những vấn đề chưa đủ điều kiện để xây dựng luật hoặc uỷ quyền cho Chính phủ ban hành nghị định quy định những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý

xã hội; uỷ quyền cho các cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành các văn bản quy định chi tiết hơn về những vấn đề của các văn bản do chính Quốc hội ban hành29

28

Bùi Ngọc Sơn (2013), “Một số gợi ý về sửa đổi quy định về quyền lập pháp và uỷ quyền lập pháp trong Hiến pháp 1992”, kỷ yếu Hội thảo quốc tế về “Quyền lập pháp và uỷ quyền lập pháp” do Văn phòng Quốc hội phối hợp với Viện Konrad Adenauer – Cộng hòa Liên bang Đức tổ chức ngày 28/2/2013 và ngày 01/3/2013 tại Nha Trang (Khánh Hoà), tr 2-4

29 Xem: Khoản 1, Điều 12 và Khoản 4, Điều 14 Luật BHVBQPPL 2008

Hiện nay, theo quy định của hai Luật Ban hành văn bản QPPL về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL theo hình thức uỷ quyền lập pháp xuất hiện nhiều bất cập, trong đó điểm bất hợp lý nhất là ở chỗ pháp luật đã quy định việc uỷ quyền lập pháp quá rộng cho nhiều chủ thể với nhiều yêu cầu và cấp độ khác nhau Có thể nói, uỷ quyền tương đối rộng khi quy định cho cả các chủ thể ở trung ương và cả địa phương, cụ thể: uỷ quyền cho UBTVQH ban hành pháp lệnh; uỷ quyền cho Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; uỷ quyền cho Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ; uỷ quyền cho HĐND, UBND các cấp

Đáng nói là, việc uỷ quyền cho cơ quan nhà nước ở địa phương còn áp dụng tới tận cấp xã – cấp chính quyền thấp nhất của bộ máy nhà nước trong khi thực tế cơ quan nhà nước ở cấp xã là các cơ quan gần với dân nhất, thông thường hoạt động quản lý đều xuất phát từ việc triển khai các quy định của cấp trên theo sự phân công nhất định nên cấp xã thường ngại ban hành văn bản QPPL nếu chưa có sự phân

công của cấp trên và rơi vào thế “bị động” khi ban hành văn bản QPPL Việc quy

định thẩm quyền ban hành văn bản QPPL đến cơ quan nhà nước cấp xã là quá rộng,

vừa chồng chéo, trùng lặp về thẩm quyền vừa làm “loãng” sự tập trung quyền lập

pháp

Bên cạnh trường hợp uỷ quyền lập pháp cho cơ quan nhà nước ở địa phương,

uỷ quyền lập pháp cho các tổ chức chính trị - xã hội ở trung ương kết hợp với UBTVQH hoặc Chính phủ để ban hành các văn bản QPPL dưới hình thức nghị quyết liên tịch cũng là vấn đề cần bàn Xét về mục đích, quy định này nhằm thể chế hoá quy định của Hiến pháp để công dân phát huy quyền làm chủ đất nước bằng quyền tham gia quản lý nhà nước của mình thông qua tổ chức chính trị - xã hội mà

họ là thành viên Tuy nhiên, về nhiều phương diện thì quyền này của trung ương các

tổ chức chính trị - xã hội là không hợp lý bởi một số lý do sau: một là, thẩm quyền

giao cho các tổ chức xã hội thực hiện một số hoạt động thuộc chức năng quản lý nhà nước đã không còn được quy định kể từ Hiến pháp năm 1992 cho đến bản Hiến pháp năm 2013, do đó, cơ sở pháp lý cho việc ban hành văn bản QPPL của các tổ

chức chính trị - xã hội không còn tồn tại nữa; hai là, tại Điều 2 Hiến pháp năm 2013

đã lần nữa khẳng định “quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối

hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp”, nghĩa là quyền hành pháp, tư pháp và đặc biệt là lập pháp (thể

hiện chủ yếu dưới hoạt động ban hành văn bản QPPL) là do cơ quan nhà nước thực hiện do đó việc để cho một tổ chức không phải là cơ quan trong bộ máy nhà nước như tổ chức chính trị - xã hội ban hành văn bản QPPL là trái với nguyên tắc chung của Hiến pháp; văn bản QPPL là văn bản chứa các QPPL có tính bắt buộc chung,

được đảm bảo thi hành bằng các biện pháp nhà nước, nhưng nếu bàn về bản chất của tổ chức chính trị - xã hội thì đây là các tổ chức hoạt động trên nguyên tắc tự nguyện, dùng các phương pháp giáo dục, động viên, thuyết phục và các điều lệ, nội quy của tổ chức chỉ áp dụng đối với các cá nhân là thành viên Như vậy, liệu có đảm bảo được đặc trưng quan trọng của văn bản QPPL theo quy định của pháp luật Nói tóm lại, việc giao cho tổ chức chính trị - xã hội được ban hành văn bản QPPL là vấn

đề chưa hợp lý của pháp luật hiện hành

Các quy định của pháp luật về thẩm quyền nội dung như hiện nay đã làm ảnh hưởng đến việc đảm bảo tính thống nhất cũng như trật tự thứ bậc trong hệ thống văn bản QPPL, làm xoá nhoà ranh giới phân chia quyền lực nhà nước giữa cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp, giảm tính pháp chế khi thi hành pháp luật Điều này thường thể hiện ở cách quy định chung chung, không rõ mức độ và phạm vi của uỷ

quyền theo “công thức” chung như “Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn

Luật này”, “Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn điều này”, “theo quy định của Chính phủ” hoặc “Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn các điều khoản được giao hoặc những điều khoản khác khi thấy cần thiết” đã làm giảm tính khả thi

của pháp luật, làm quy định của pháp luật trở nên cứng nhắc hơn cũng như làm chậm chậm tiến độ ban hành văn bản do khối lượng uỷ quyền quá nhiều và nảy sinh tâm lý chờ văn bản hướng dẫn trong khi đã văn bản được hướng dẫn đã có các quy định chung

1.4.3 Về quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Thứ nhất, bất cập trong quy định pháp luật về lập Chương trình xây dựng

luật, pháp lệnh

Lập dự kiến xây dựng luật, pháp lệnh là giai đoạn đầu tiên của quy trình xây dựng luật, pháp lệnh với mục đích giúp cho Quốc hội, UBTVQH chủ động và hoạt động có kế hoạch trong xem xét, thông qua các dự Luật, pháp lệnh; tránh sự tuỳ tiện trong việc xây dựng và ban hành văn bản luật, pháp lệnh; kịp thời ban hành các văn bản trên phù hợp với định hướng, chủ trương, chính sách của Đảng, phù hợp với lợi ích xã hội và đảm bảo quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân Luật BHVBQPPL

2008 và các văn bản hướng dẫn thi hành đã quy định cụ thể về công tác này của các chủ thể có thẩm quyền

Nhìn chung, việc lập và triển khai Chương trình xây dựng luật, pháp luật được thực hiện nghiêm túc theo quy định của pháp luật hiện hành

Tính từ năm 2009 - 2013, Chính phủ đã trình 06 Đề nghị về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của các năm từ 2010 - 2014 và Đề nghị về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh khóa XIII Tỷ lệ các dự án do Chính phủ đề

xuất được UBTVQH và Quốc hội chấp thuận đưa vào nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ và hàng năm là tương đối cao Cũng trong khoảng thời gian này, Quốc hội, UBTVQH đã thông qua 89 văn bản; trong số này, Chính phủ trình 74 văn bản, chiếm tỷ lệ 83% 30

Bên cạnh những thành tựu đã đạt được từ việc thực thi các quy định về lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thì trong quá trình thực hiện trên thực tế quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL cũng đã bộc lộ nhiều hạn chế, cụ thể:

Về quyền kiến nghị xây dựng luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội Tính đại

diện cao nhất của nhân dân là thuộc tính cơ bản trong tổ chức và hoạt động của Quốc hội nước ta31 Điều này đòi hỏi đại biểu Quốc hội khi thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình phải thể hiện được ý chí, nguyện vọng của nhân dân thông qua kiến nghị những chính sách, phương hướng xây dựng pháp luật phù hợp với lợi ích của nhân dân Tuy nhiên, giống quy định tại Điều 48 Luật Tổ chức Quốc hội năm

2002, Luật BHVBQPPL 2008 chỉ mới giành một Điều luật (Điều 23) để quy định chung về quyền kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội mà không có quy định cụ thể cơ quan, tổ chức nào hỗ trợ đại biểu thực hiện quyền này Quy định như trên là chưa đảm bảo phát huy được vai trò đại diện cho cử tri thông qua đại biểu Quốc hội, làm giảm tính đại diện, biến hoạt động này mang tính hình thức Theo nhận xét của TS Nguyễn Đức Chính (Ủy viên Uỷ ban pháp luật của Quốc hội

- GĐ Sở Tư Pháp TP Hồ Chí Minh) về việc đại biểu Quốc hội kiến nghị luật, pháp lệnh thì vấn đề này chưa thấy được tổng kết Nhưng thông qua các kỳ họp, đa số các

dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tòa án nhân dân tối cao, UBTVQH trình Các đại biểu Quốc hội thực tế có đề xuất các kiến nghị luật Tuy nhiên các đề xuất cũng thường là các bài phát biểu nêu lên việc cần thiết phải có luật, pháp lệnh mà chưa thấy các kiến nghị được trình bày có lập luận và chưa được thực hiện theo trình tự quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL

Bên cạnh đó, ông cũng cho biết: “Theo thông tin chúng tôi nắm được, trong các

khóa Quốc hội trước đây nếu có đại biểu Quốc hội trình dự án luật, pháp lệnh thì cũng chỉ hoàn toàn là cá biệt: có 01 đại biểu Quốc hội khóa IX trình dự án luật” 32

30 phap-lenh-mot-so-bat-cap-can-hoan-thien-293544/

http://noichinh.vn/nghien-cuu-trao-doi/201401/quy-trinh-lap-va-thuc-hien-chuong-trinh-xay-dung-luat-31 Trần Ngọc Đường (2007), “Quốc hội khoá XII với việc phát huy vai trò đại diện trong hoạt động lập

pháp”, Nghiên cứu lập pháp, (7), tr 5

32 http://www.dbnd.hochiminhcity.gov.vn/web/guest/73;jsessionid=5CB69373DA91B1A243B305EFF2F02B 0F?p_p_id=EXT_ARTICLEVIEW&p_p_lifecycle=0&p_p_col_id=columnright&p_p_col_count=3&_EXT_ ARTICLEVIEW_groupId=10217&_EXT_ARTICLEVIEW_articleId=47455&_EXT_ARTICLEVIEW_vers ion=1.0&_EXT_ARTICLEVIEW_redirect=%2Fweb%2Fguest%2F55

Về triển khai thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, Luật BHVBQPPL 2008 chưa quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo, trình dự án luật, pháp lệnh trong việc bảo đảm tính khả thi của Chương trình

Do vậy, nhiều trường hợp Chương trình vừa mới được thông qua, các cơ quan đã đề nghị lùi, rút dự án, làm ảnh hưởng đến tính ổn định của Chương trình và gây bị động cho Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội33

Luật hiện hành cũng chưa quy định cụ thể tiêu chí phân biệt Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ với Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm Theo các Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh như hiện nay có thể nhận thấy rằng, số lượng dự án luật, pháp lệnh được đề nghị đưa vào Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm là quá nhiều so với khả năng chuẩn bị cũng như quỹ thời gian của các cơ quan trình, cơ quan thẩm tra, UBTVQH và khả năng xem xét, thông qua của Quốc hội Đối với Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ, xét thấy việc Luật Ban hành văn bản QPPL quy định về Chương trình này trong thời gian cả nhiệm kỳ là quá dài, không đảm bảo tính khả thi vì các quan hệ xã hội được pháp luật điều chỉnh luôn thay đổi và biến động theo thời gian, đây có thể xem là một điểm chưa hợp lý trong quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL hiện nay

Thứ hai, bất cập trong quy định pháp luật về thẩm định, thẩm tra dự thảo văn

bản QPPL

Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL là công cụ quan trọng trong quá trình lập pháp, lập quy Cơ sở pháp lý điều chỉnh hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL bao gồm các quy định của Luật BHVBQPPL 2008; Nghị định

số 24/2009/NĐ - CP; cơ chế thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL kèm trong Quyết định số 05/2007/QĐ - TTg ngày 10 tháng 01 năm 2007 ban hành Quy chế thẩm định dự thảo văn bản QPPL và Quyết định số 1048/QĐ – BTP ngày 08 tháng

4 năm 2010 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp về Thẩm định dự án, dự thảo văn bản QPPL

Thẩm định là hoạt động nghiên cứu, xem xét, đánh giá về nội dung và hình thức, kỹ thuật soạn thảo đối với dự thảo văn bản QPPL theo nội dung, trình tự, thủ tục do luật định nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và đồng bộ của

33 Tháng 6/2012, Quốc hội ban hành Nghị quyết về Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013 nhưng đến tháng 9/2012, Chính phủ đã có đề nghị điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013 Tiếp tục đến tháng 01/2013 và tháng 3/2013, Chính phủ có đề nghị điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013 Nguồn: Tờ trình số 728/TTr - UBTVQH13 của UBTVQH về dự kiến điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013, nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2014; Báo cáo thẩm tra 1805/BC - UBPL13 ngày 12 tháng 4 năm 2014 Thẩm tra dự kiến điều chỉnh Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2013, nhiệm kỳ Quốc hội khóa XIII và Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh năm 2014

văn bản QPPL trong hệ thống pháp luật Hoạt động này do cơ quan chuyên môn về

tư pháp có thẩm quyền thực hiện nhằm đánh giá toàn diện, khách quan và chính xác

dự thảo văn bản QPPL trước khi ban hành, phê duyệt và trình cơ quan có thẩm quyền ban hành, phê chuẩn

Bên cạnh hoạt động thẩm định, thẩm tra cũng là hoạt động có nội dung và

mục đích tương tự, là hoạt động “xem xét kỹ lưỡng lại dự án luật, pháp lệnh do Uỷ

ban dân tộc, Uỷ ban pháp luật hoặc một Uỷ ban hữu quan của Quốc hội hay một

Uỷ ban lâm thời được Quốc hội chỉ định tiến hành trước khi trình UBTVQH Cơ quan thẩm tra xem xét cả về hình thức và nội dung nhưng tập trung xem xét sự phù hợp với chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp, đối tượng, nội dung, phạm vi và tính khả thi của dự án”34 Cùng mục đích và nội dung, hoạt động

thẩm tra văn bản QPPL của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện do Ban của HĐND tiến hành

Qua cách định nghĩa về hai hoạt động trên và các quy định của pháp luật hiện hành có thể nhận thấy rằng thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng trong việc quyết định chất lượng của một văn bản QPPL Tuy nhiên, hiện nay một số quy định của pháp luật về thẩm định, thẩm tra còn tồn tại một số bất cập như sau:

Một là, về thẩm quyền thẩm định

Hiện nay, thẩm quyền thẩm định dự thảo văn bản QPPL ở trung ương được Luật BHVBQPPL 2008 giao cho Bộ Tư pháp vừa một lúc đồng thời thực hiện nhiều công việc theo nhiều ý kiến là quá rộng35 Điều 1 Nghị định số 22/2013/NĐ - CP ngày 13 tháng 3 năm 2013 của Chính phủ Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tư pháp quy định:

“Bộ Tư pháp là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác xây dựng và thi hành pháp luật, kiểm tra văn bản QPPL, kiểm soát thủ tục hành chính, phổ biến, giáo dục pháp luật; quản lý nhà nước về thi hành

án dân sự, thi hành án hành chính, hành chính tư pháp, bổ trợ tư pháp, bồi thường nhà nước trong hoạt động quản lý hành chính và thi hành án và các công tác tư pháp khác trong phạm vi cả nước; quản lý công tác thi hành pháp luật về xử lý vi phạm hành chính; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ”

34 Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp (2006), Từ điển Luật học, NXB Từ điển Bách khoa và NXB Tư pháp,

Hà Nội, tr 234

35

Trường Đại học Luật TP Hồ Chí Minh (2012), Giáo trình Xây dựng văn bản pháp luật, NXB Hồng Đức –

Hội Luật gia Việt Nam, Hà Nội, tr 213

Như vậy, xét về chức năng nhà nước, Bộ Tư pháp là một cơ quan pháp luật của Chính phủ Do đó, trong phạm vi chức năng của mình, Bộ Tư pháp chỉ cần chịu trách nhiệm đánh giá về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự án, dự thảo với hệ thống pháp luật; sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với các Điều ước quốc tế mà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên; việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo; ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản Đối với các nội dung còn lại như sự cần thiết ban hành văn bản; đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự án, dự thảo; sự phù hợp của nội dung dự án, dự thảo với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và đặc biệt là tính khả thi của dự thảo văn bản QPPL xét thấy phải để cơ quan chủ trì soạn thảo trình bày vì cơ quan chủ trì soạn thảo thông thường là cơ quan đã trình dự thảo văn bản QPPL36

Hai là, tiêu chí thẩm định, thẩm tra chưa rõ ràng, còn thiếu thống nhất

Về tiêu chí thẩm định, Điểm d, Khoản 3, Điều 36 Luật BHVBQPPL 2008

quy định, cơ quan thẩm định tiến hành thẩm định “Tính khả thi của dự thảo văn

bản, bao gồm sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản với yêu cầu thực tế, trình độ phát triển của xã hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện” và quy định này

đã được hướng dẫn chi tiết tại Điều 13 Quyết định số 1048/QĐ - BTP Ngược lại,

tại Khoản 3, Điều 24 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 lại quy định “Cơ

quan tư pháp có thể đưa ra ý kiến về tính khả thi của dự thảo quyết định, chỉ thị”

Như vậy, với quy định mang tính “có thể” thì tiêu chí đánh giá tính khả thi của dự

thảo văn bản QPPL là không bắt buộc trong khi ý kiến về tính khả thi của văn bản QPPL là yêu cầu bắt buộc đối với dự thảo văn bản QPPL ở trung ương Quy định này ảnh hưởng đến tính thống nhất chung của quy trình ban hành văn bản QPPL ở trung ương và địa phương, ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản sau khi được ban hành và trở thành văn bản QPPL không khả thi trên thực tế

Về hoạt động thẩm tra dự thảo văn bản QPPL, nội dung các tiêu chí đặt ra chưa rõ ràng Tại Khoản 3, Điều 46 Luật BHVBQPPL 2008 mới chỉ giải thích nội

dung của tiêu chí “bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự án,

dự thảo với hệ thống pháp luật”, còn tiêu chí về tính khả thi chưa được quy định rõ

Bên cạnh đó, đối với dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, các tiêu chí về sự phù hợp của dự thảo với tình hình phát triển kinh tế - xã hội của địa phương, hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo nghị quyết với hệ thống

36

Theo quy định tại Điều 30 Luật BHVBQPPL 2008, UBTVQH trình dự án luật, dự thảo nghị quyết (của Quốc hội) sẽ thành lập Ban soạn thảo và phân công cơ quan chủ trì soạn thảo; dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do Chính phủ trình thì Chính phủ có trách nhiệm phân công cơ quan chủ trì soạn thảo để cơ quan này lập Ban soạn thảo; trường hợp dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết do cơ quan khác, tổ chức trình thì cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm thành lập Ban soạn thảo và chủ trì soạn thảo

pháp luật (Điều 27 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004) chưa có một văn bản hướng dẫn nào mà chỉ dừng lại ở việc liệt kê các tiêu chí

Ba là, thời hạn thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản QPPL chưa hợp lý

Về thời hạn thẩm định dự thảo văn bản QPPL Hiện nay, thời hạn thẩm định

đối với dự án Luật, pháp lệnh, nghị quyết của Quốc hội, UBTVQH do Chính phủ trình là 20 ngày kể từ ngày nhận hồ sơ thẩm định, đối với các dự thảo nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ là 10 ngày; đối với dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh, chậm nhất là 15 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ của dự thảo đến cơ quan tư pháp để thẩm định và chậm nhất là 07 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan tư pháp phải gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo; như vậy thời gian thẩm định là 08 ngày; đối với

dự thảo quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện, chậm nhất là 10 ngày trước ngày UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ của dự thảo đến cơ quan tư pháp để thẩm định và chậm nhất là 07 ngày trước ngày UBND họp cơ quan tư pháp phải gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo, như vậy thời gian thẩm định là 03 ngày (với điều kiện cơ quan soạn thảo gửi văn bản đúng hạn và lịch họp của HĐND, UBND không thay đổi so với kế hoạch)37 Trong thời gian này, cơ quan thẩm định phải tiến hành bao gồm tất cả các khâu: xử lý hồ sơ, nghiên cứu hồ sơ, tổng hợp cơ

sở pháp lý; xem xét, đánh giá nhiều nội dung, nhiều tiêu chí

Về thời hạn thẩm tra dự thảo văn bản QPPL ở địa phương Theo quy định, đối với dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh, chậm nhất là 15 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND, cơ quan trình dự thảo nghị quyết gửi hồ sơ dự thảo nghị quyết đến Ban của HĐND được phân công thẩm tra để thẩm tra Báo cáo thẩm tra phải được gửi đến Thường trực HĐND chậm nhất là 07 ngày trước ngày khai mạc

kỳ họp HĐND Đồng thời, đối với dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện, dự thảo phải được Ban của HĐND cùng cấp thẩm tra trước khi trình HĐND và chậm nhất là 10 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND, UBND có trách nhiệm gửi dự thảo nghị quyết đến Ban của HĐND được phân công thẩm tra Ban của HĐND được phân công thẩm tra có trách nhiệm gửi báo cáo thẩm tra đến Thường trực HĐND để chuyển đến các Đại biểu HĐND chậm nhất là 05 ngày trước ngày khai mạc kỳ họp HĐND38 Như vậy, thời hạn thẩm tra là 08 ngày đối với dự thảo nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và 05 ngày đối với dự thảo nghị quyết của HĐND cấp huyện Tương tự với hoạt động thẩm định, trong thời hạn thẩm tra, cơ quan thẩm tra

phải thực hiện rất nhiều công việc như: xử lý, nghiên cứu hồ sơ; tổng hợp cơ sở pháp lý; lấy ý kiến chuyên gia, luật gia

Như vậy, điểm bất hợp lý của Luật BHVBQPPL 2008, Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 trong quy định về thời hạn thẩm định dự thảo văn bản QPPL các cấp và thời hạn thẩm tra dự thảo văn bản QPPL ở địa phương ở đây là các Luật đã quy định thời gian quá ngắn trong khi yêu cầu công việc lại rất nhiều, khoảng thời gian như vậy xét thấy là không đủ để đánh giá chất lượng của một dự thảo, nhất là trong trường hợp dự thảo điều chỉnh các lĩnh vực phức tạp, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực hoặc còn nhiều ý kiến khác nhau

Bốn là, nội dung thẩm tra dàn trải, trùng lặp với nội dung thẩm định

Cùng với thẩm định, hoạt động thẩm tra của các chủ thể có thẩm quyền khi thực hiện trên thực tế cũng đã bộc lộ điểm hạn chế trong quy định của các Luật Ban hành văn bản QPPL Theo quy định của Luật BHVBQPPL 2008, phạm vi thẩm tra còn dàn trải, trùng lặp với nội dung thẩm định, chưa tập trung xem xét, đánh giá về chính sách, sự phù hợp của dự thảo với chính sách đã được hoạch định Cụ thể, có đến ba trong số bốn nội dung thẩm tra (Điều 43 Luật BHVBQPPL 2008) trùng với nội dung thẩm định dự thảo văn bản QPPL (về phạm vi, đối tượng điều chỉnh của văn bản; sự phù hợp của nội dung dự thảo văn bản với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, với Hiến pháp, pháp luật và tính thống nhất của dự thảo văn bản với

hệ thống pháp luật; tính khả thi của các quy định trong dự thảo văn bản QPPL) Điều đó cho thấy nội dung thẩm tra quá nhiều, dàn trải trong khi các nội dung khác

đã được tiến hành ở bước thẩm định trước đó39 Bên cạnh đó, Luật BHVBQPPL

2008 chỉ quy định thẩm tra một lần đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết trước khi trình Quốc hội làm cơ chế kiểm soát chất lượng của dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết không được thực hiện tới cùng Phải chăng các nhà lập pháp cho rằng, các dự thảo này đã được thẩm định trước đó với nội dung tương tự nên bước thẩm tra chỉ là xem xét lại sự chỉnh lý từ đề xuất của hoạt động thẩm định?

1.4.4 Về hiệu lực văn bản quy phạm pháp luật

Một số quy định về hiệu lực của văn bản QPPL trong hai Luật ban hành văn

bản QPPL hiện nay cũng xuất hiện một số điểm “vênh” với nhau

Thứ nhất, về thuật ngữ sử dụng khi quy định thời điểm có hiệu lực của văn

bản QPPL Tại Khoản 1, Điều 78 Luật BHVBQPPL 2008 quy định “Thời điểm có

hiệu lực của văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong văn bản nhưng

39

Vì quy định tại Điều 43 Luật BHVBQPPL 2008 áp dụng đối với dự án luật, pháp lệnh, dự thảo nghị quyết nên tiến hành cả hai hoạt động thẩm định và thẩm tra

không sớm hơn bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành” Còn

thời điểm có hiệu lực của văn bản QPPL của HĐND, UBND các cấp là “sau” mười

ngày (bảy ngày hoặc năm ngày) hoặc sớm hơn kể từ ngày công bố hoặc ký ban hành (Điều 51 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004) Như vậy, trong khi

Luật BHVBQPPL 2008 sử dụng thuật ngữ “không sớm hơn” thì Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 lại sử dụng “sau” để quy định về thời điểm phát sinh hiệu

lực của văn bản QPPL Xét về mặt ngữ nghĩa, cả hai từ có nghĩa tương đồng với nhau, cùng chỉ một thời điểm xác định sau một thời gian quy định Tuy nhiên, ngôn ngữ của văn bản QPPL yêu cầu phải đảm bảo tính chính xác, khách quan, rõ ràng,

dễ hiểu và tính khuôn mẫu nên việc cùng một nội dung điều chỉnh nhưng sử dụng hai thuật ngữ khác nhau để diễn đạt là không hợp lý, không thống nhất40

Thứ hai, về hiệu lực trở về trước

Hiệu lực trở về trước của văn bản QPPL là trường hợp văn bản phát sinh hiệu lực với các quan hệ xã hội phát sinh trước thời điểm bắt đầu có hiệu lực của văn bản đó Về nguyên tắc một văn bản QPPL chỉ có hiệu lực áp dụng để điều chỉnh các quan hệ xã hội từ thời điểm phát sinh hiệu lực theo luật định Với tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt trong hoạt động xây dựng pháp luật của nước ta là đảm bảo nguyên tắc nhân đạo trong xây dựng pháp luật, do đó trong những trường hợp thật cần thiết, pháp luật cũng cho phép áp dụng hiệu lực trở về trước thay vì áp dụng theo hiệu lực như trường hợp thông thường Tuy nhiên, cùng điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản QPPL nói chung nhưng Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 có cách quy định chưa thống nhất về vấn đề này, cụ thể:

Khoản 1, Điều 79 Luật BHVBQPPL 2008 quy định: “Chỉ trong những

trường hợp thật cần thiết, văn bản QPPL mới được quy định hiệu lực trở về trước”

trong khi đó Khoản 2, Điều 51 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 lại quy

định: “Không quy định hiệu lực trở về trước đối với văn bản QPPL của HĐND,

UBND” Nên nhận thức về tính chất của văn bản QPPL rằng giữa văn bản QPPL

của cấp trung ương và văn bản QPPL địa phương dù khác nhau về chủ thể thẩm quyền và trình tự ban hành nhưng đều chứa các QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội trong một không gian, thời gian nhất định Sự khác nhau giữa Luật BHVBQPPL

2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 tạo nên sự không thống nhất

trong cách hiểu về hiệu lực trở về trước như: một là, văn bản QPPL chỉ cần rơi vào trường hợp “thật cần thiết” và đáp ứng điều kiện văn bản QPPL đó không quy định

trách nhiệm pháp lý hoặc trách nhiệm pháp lý nặng hơn (Điều 79 Luật BHVBQPPL

40

Khoản 1, Điều 5 Luật BHVBQPPL 2008 quy định: “Ngôn ngữ trong văn bản QPPL là tiếng Việt Ngôn ngữ sử dụng trong văn bản QPPL phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải rõ ràng, dễ hiểu”

2008) thì được áp dụng hiệu lực trở về trước, trừ các văn bản QPPL của HĐND,

UBND; hai là, tất cả các văn bản QPPL (bao gồm văn bản QPPL của HĐND,

UBND các cấp) nếu rơi vào trường hợp luật định đều được quy định hiệu lực trở về trước vì bản thân Luật BHVBQPPL 2008 đã có quy định về nguyên tắc áp dụng văn

bản QPPL “trong trường hợp các văn bản QPPL do cùng một cơ quan ban hành

mà có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau” (Khoản 3, Điều 83 Luật BHVBQPPL 2008)

Ngoài vấn đề không thống nhất trong quy định pháp luật về hiệu lực trở về trước giữa Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004, bất cập còn thể hiện ở điều kiện áp dụng loại hiệu lực này trong văn bản QPPL Với mục đích nhấn mạnh tính không phổ biến và ngăn ngừa nguy cơ lạm quyền của nhà

làm luật mà pháp luật quy định, trong những “trường hợp thật cần thiết” (Khoản 1,

Điều 79 Luật BHVBQPPL 2008) mới được áp dụng hiệu lực trở về trước Tuy nhiên, cụm từ này còn trừu tượng, chưa có tiêu chí xác định rõ ràng Mặt khác,

Khoản 4, Điều 83 về nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL lại quy định: “Trong

trường hợp văn bản QPPL mới không quy định trách nhiệm pháp lý hoặc quy định trách nhiệm pháp lý nhẹ hơn đối với hành vi xảy ra trước ngày văn bản có hiệu lực thì áp dụng văn bản mới” Rõ ràng đây là trường hợp đương nhiên áp dụng hiệu lực

trở về trước đối với văn bản QPPL41 Như vậy, xét thấy quy định tại Điều 79 và Điều 83 có mâu thuẫn với nhau, tạo nên sự thiếu thống nhất trong chính nội dung của Luật BHVBQPPL 2008 cũng như gây khó khăn cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân áp dụng trên thực tế

Thứ ba, về hiệu lực của văn bản QPPL cụ thể hoá, chi tiết hoá

Ở Việt Nam, các văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao như luật, pháp lệnh

đều mang những quy định mang tính chất “khung”, khó áp dụng trực tiếp để điều

chỉnh các quan hệ xã hội nên thường cần được cụ thể hoá, chi tiết hoá bằng các văn bản dưới luật như nghị định của Chính phủ hướng dẫn luật, pháp lệnh; thông tư hướng dẫn nghị định42

Quy định về hiệu lực của văn bản chi tiết hoá, cụ thể hoá

04 nghị định do Bộ Tài nguyên và môi trường chuẩn bị là: Nghị định quy định cụ thể một số Điều của Luật Đất đai; Nghị định về giá đất (bao gồm các nội dung từ xây dựng khung giá, bảng giá cho đến việc xác định giá đất cụ thể); Nghị định về bồi thường hỗ trợ tái định cư và Nghị định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực đất đai; hai Nghị định do Bộ Tài chính chuẩn bị gồm Nghị định về thu tiền sử dụng đất và Nghị định

về thu tiền thuê đất Nguồn: Chỉ thị số 01/TTG ngày 22 tháng 01 năm 2014 của Thủ tướng Chính phủ về việc triển khai thi hành Luật Đất đai

trong Luật BHVBQPPL 2008 và Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 còn thiếu thống nhất Trong khi Luật BHVBQPPL 2008 không có quy định về thời điểm chấm dứt hiệu lực của văn bản QPPL cụ thể hoá, chi tiết hoá thì tại Khoản 2, Điều

53 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 quy định: “Văn bản QPPL của

HĐND, UBND hết hiệu lực thi hành thì văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành văn bản đó cũng hết hiệu lực” Việc duy trì sự không thống nhất này giữa hai

Luật có thể sẽ tạo ra cách hiểu không chính xác trong thực tế như chỉ có các văn bản hướng dẫn chi tiết văn bản QPPL của HĐND, UBND mới hết hiệu lực cùng lúc với văn bản QPPL được hướng dẫn của các cơ quan này hết hiệu lực mà các văn bản hướng dẫn của trung ương trong trường hợp tương tự thì vẫn được áp dụng nếu văn bản được hướng dẫn hết hiệu lực hoặc sẽ hết hiệu lực sau một thời gian nhất định Cách hiểu như vậy có thể hoàn toàn xảy ra vì quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của trung ương và địa phương hiện nay được phân tách thành hai Luật điều chỉnh, việc ban hành văn bản QPPL của địa phương chỉ tuân theo những nguyên tắc chung được quy định trong phần chung của Luật BHVBQPPL 2008 còn các nội dung khác được điều chỉnh riêng bởi Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 Bên cạnh đó, Luật Ban hành văn bản QPPL cũng như các văn bản hướng dẫn chi tiết cũng không có bất cứ quy định nào quy định trong trường hợp văn bản được hướng dẫn chấm dứt hiệu lực thì văn bản hướng dẫn chi tiết vẫn còn hiệu lực43

Ngoài điểm không thống nhất giữa hai Luật, chính trong quy định về hiệu lực văn bản cụ thể hoá, chi tiết hoá cũng tồn tại những điểm bất hợp lý Trên thực tế xuất hiện trường hợp, khi các văn bản được hướng dẫn đã hết hiệu lực nhưng văn bản hướng dẫn chi tiết vẫn còn hiệu lực gây không ít khó khăn trong thực tiễn áp

dụng pháp luật, nhất là trong thời điểm “giao thời” – thời điểm mà văn bản mới

chưa đầy đủ, văn bản cũ đã hết hiệu lực44

Tại Khoản 4, Điều 78 Luật BHVBQPPL 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002)

có quy định rõ như sau: “Văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành của văn

bản hết hiệu lực cũng đồng thời hết hiệu lực cùng với văn bản đó, trừ trường hợp được giữ lại toàn bộ hoặc một phần vì còn phù hợp với các quy định của văn bản QPPL” Có thể nói, quy định này là hoàn toàn cần thiết và phù hợp, tránh được

những lúng túng, khó khăn khi áp dụng pháp luật trên thực tế Tuy nhiên, đến khi

gian “giao thời” từ tháng 01 năm 2010 đến tháng 5 năm 2010 thì cần áp dụng quy định nào là vấn đề mà

pháp luật hiện nay vẫn còn bỏ ngỏ

Luật BHVBQPPL 2008 được ban hành thì quy định trên bị loại bỏ thay vào đó là những quy định hiệu lực của văn bản hướng dẫn, cụ thể hoá được nêu ở Khoản 2, Điều 8 Luật BHVBQPPL 2008 cũng như các quy định khác tại Chương IX Luật này Hiện nay, các trường hợp văn bản QPPL hết hiệu lực tại Điều 81 còn ba trường

hợp: hết thời hạn có hiệu lực đã được quy định trong văn bản; được sửa đổi, bổ

sung hoặc thay thế bằng văn bản mới của chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó; bị hủy bỏ hoặc bãi bỏ bằng một văn bản của cơ quan nhà nước có thẩm quyền Khoản 1, Điều 53 Luật BHVBQPPL của HĐND, UBND 2004 còn bổ sung

trường hợp chấm dứt hiệu lực văn bản QPPL của HĐND, UBND khi “đối tượng

điều chỉnh không còn” Về lý thuyết, có thể dễ dàng nhận thấy rằng các văn bản này

xuất phát từ một văn bản “gốc”, do đó “một cách ví von, gốc một khi đã bị chặt đứt

lìa thì đương nhiên ngọn cây, cành cây không còn cơ hội sống”45

Sự bỏ ngỏ, không thống nhất như trên có thể dễ dàng tạo ra sự tuỳ tiện, áp dụng không thống nhất pháp luật của cơ quan nhà nước và khó khăn cho người dân khi không biết cách xác định chính xác văn bản áp dụng để điều chỉnh vấn đề mình quan tâm

Bên cạnh đó, điểm chưa hợp lý còn thể hiện ở tiêu chí chấm dứt hiệu lực của

văn bản QPPL khi “được sửa đổi, bổ sung hoặc thay thế bằng văn bản mới của

chính cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản đó” (Khoản 2, Điều 81) Tiêu chí này

không được quy định áp dụng đối với văn bản QPPL của HĐND, UBND Ở đây đặt

ra vấn đề là nếu văn bản QPPL của HĐND, UBND rơi vào trường hợp này thì văn bản đó được xử lý như thế nào? Mặt khác, điều khoản này còn bất hợp lý khi quy

định hiệu lực của văn bản QPPL chấm dứt nếu được “bổ sung” được hoặc trường hợp “sửa đổi”, các trường hợp này cũng không thể làm chấm dứt hoàn toàn một

văn bản QPPL nếu chỉ sửa đổi, bổ sung một phần văn bản đó

1.4.5 Về việc tổ chức thi hành văn bản quy phạm pháp luật và giá trị pháp

lý của văn bản quy phạm pháp luật

Thứ nhất, về tổ chức thi hành văn bản QPPL

Nếu như xây dựng pháp luật là công việc thể chế hoá chính sách, đường lối, chủ trương của Đảng thành những QPPL nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội, phù hợp với lợi ích chung của Nhà nước và nhân dân thì thi hành pháp luật là giai đoạn tiếp theo trong quy trình quản lý nhà nước bằng pháp luật, tiếp nối cho giai đoạn

45

Xem:http://www.thesaigontimes.vn/Home/diendan/bandocviet/42468/Nghi-dinh-da-E2%80%9Cchet%E2%80%9D-sao-thong-tu-huo1

ng-dan-van-song?.html