Theo đó, các chương trình, dự án phải phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 05 năm của đất nước, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội và quy hoạch phát triển ngành; thực[r]
(1)chính sách tài Khóa
giai đoạn 2011-2015 định hướng
từ đến năm 2020
TS NGuyỄN Hữu HIểu*
*Trường Đào tạo Bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm tốn
C
hính sách tài khóa liên quan đến hoạt động thu, chi Chính phủ Thông qua thu, chingân sách nhà nước (NSNN),Chính phủ tác động đến mục tiêu kinh tế vĩ mô tăng trưởng kinh tế, việc làm ổn định giá Giai đoạn 2011-2015 đánh giá thời kỳ khó khăn kinh tế Việt Nam Thu, chi ngân sách chịu tác động nhiều yếu tố bất lợi từ bên lẫn bên kinh tế Tuy nhiên, biến số kinh tế vĩ mô giữ vững, nền kinh tế dần lấy lại đà tăng trưởng khá, lạm phát kiềm chế mức thấp, doanh nghiệp hồi phục, đóng góp nhiều cho NSNN Kết thúc giai đoạn này, kinh tế Việt Nam cịn gặp nhiều khó khăn, tính bền vững NSNN chưa đảm bảo, đặt thách thức gắn với yêu cầu cần có nỗ lực hệ thống trị để đạt mục tiêu kinh tế Quốc hội đề Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2016-2020 Bài viết sau đưa nhìn tổng quan sách tài khóa giai đoạn 2011-2015 giác độ kết đạt mặt hạn chế, từ đề xuất định hướng lớn cho sách giai đoạn 2016-2020.
Từ khóa:Chính sách tài khóa, ngân sách nhà nước.
Fiscal policy in 2011-2015 and fiscal orientation from now to 2020
Fiscal policy is the use of revenue collection and expenditure of government Through revenue and expenditure of state budget, the government influence micro economic target, such as economic growth, employment and price stability 2011-2015 period witnessed hardships of the economy of Vietnam Budget revenue and expenditure are affected by many negative factors coming from both internal and external of the economy However, basic macroeconomic variables are kept at certain level, the economy gradually regained growth momentum, inflation was controlled at a low level, the recovery of businesses, and all these contribute more to the state budget Ending this period, Vietnam’s economy is still facing many difficulties; state budget sustainability is not yet ensured and poses challenges associated with that are the need of the efforts of the whole political system to achieve economic targets as set out in the National assembly’s 2016-2020 five year socio-economic development plan The article gives an overview of fiscal policy for the period 2011-2015 in the perspective of the results achieved and limitations remained and draw out the major orientations proposed for this policy period 2016- 2020
(2)Tái cấu kinh Tế -nhìn lại tiếp bước
1 Những kết đạt sách tài khóa giai đoạn 2011-2015
Cùng với sách tiền tệ, sách tài khóa giai đoạn 2011-2015 đánh giá thành cơng, góp phần quan trọng ổn định kinh tế vĩ mô, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế hỗ trợ doanh nghiệp phát triển Kết sách tài khóa giai đoạn thể số nét sau
Một là, sách tài khóa giai đoạn được xác định đắn, phù hợp kiên định thực nhờ góp phần ổn định kinh tế vĩ mô.
Nhờ đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế cao, trung bình 7,01%/năm nên kết thúc giai đoạn 2006-2010 Việt Nam khỏi tình trạng phát triển, bước vào nhóm nước phát triển có thu nhập trung bình Tuy vậy, tác động sâu khủng hoảng kinh tế giới, kinh tế Việt Nam bộc lộ khó khăn vào năm cuối giai đoạn 2006-2010 thể rõ nét thời kỳ 2011-2013 Các cân đối vĩ mô kinh tế bị ảnh hưởng Năm giai đoạn 2011-2015, sách tài khóa chưa thành cơng việc kiểm soát lạm phát Tỷ lệ lạm phát tăng từ 11,75% năm 2010 lên 18,58% vào năm 2011 sách tài khóa năm Chính phủ định hướng phối hợp với sách tiền tệ “kiểm sốt
(3)Năm Chính sách tài khóa Tăng trưởng GDP Chỉ số CPI
Tỷ lệ thất nghiệp KV thành thị KH TH KH TH KH TH
2011 tăng cường ổn định KTVM, đảm bảo Phối hợp CSTT kiểm soát lạm phát,
các cân đối lớn kinh tế 7-7,5% 5,89% 7,0% 18,58% - 3,6%
2012 Chặt chẽ, hiệu 6-6,5% 5,03% 10,0% 9,21% <4% 3,25%
2013 Chặt chẽ, triệt để tiết kiệm 5,5% 5,42% 6-6,5% 6,6% <4% 3,58% 2014 Chặt chẽ, triệt để tiết kiệm 5,8% 5,98% 7,0% 4,09% <4% 3,43% 2015 hiệu quả, tăng cường kỷ cương, kỷ luật Chặt chẽ, quản lý sử dụng tiết kiệm,
tài 6,2% 6,68% 5,0% 0,63% <4% 3,29%
Nguồn: Tổng hợp từ Nghị Chính phủ nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu đạo, điều hành thực kế hoạch phát triển KT-XH dự tốn NSNN Báo cáo tình hình phát triển KT-XH năm 2011-2015.
Nhờ kiên định mục tiêu áp dụng đồng nhiều giải pháp, sách tài khóa (kết hợp với sách tiền tệ) đạt mục tiêu kiềm chế giảm tỷ lệ lạm phát xuống 9,21% vào năm 2012, 6,6% năm 2013, 4,09% năm 2014 0,63% năm 2015 Cùng với trình kiềm chế lạm phát hồi phục tăng trưởng kinh tế Nếu năm đầu (năm 2011, 2012, 2013) kinh tế Việt Nam không đạt tiêu tăng trưởng đề (Năm 2011: 5,89%; năm 2012: 5,03%; năm 2013: 5,42%), năm cuối thời kỳ vượt mức kế hoạch (năm 2014 đạt 5,98% so với kế hoạch 5,8%, năm 2015 đạt 6,68% so với 6,2%) Tính trung bình giai đoạn đạt 5,8% (thấp kế hoạch đề 6,5%-7% theo Nghị số 10/2011/QH13 ngày 08/11/2011 Quốc hội Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội
năm 2011-2015) Mặc dù tốc độ tăng trưởng kinh tế giai đoạn chưa thật cao cho thấy tín hiệu tích cực, cân đối lớn kinh tế đảm bảo, tạo tiền đề quan trọng cho việc đạt tốc độ tăng trưởng kinh tế cao giai đoạn 2016-2020 Trong bối cảnh thực thi sách tài khóa chặt chẽ, tỷ lệ thất nghiệp trì mức độ hợp lý, năm 2011: 2,27%; năm 2012: 1,99%; năm 2013: 2,2%; năm 2014: 2,08%; năm 2015: 2,31% Tỷ lệ thất nghiệp khu vực thành thị thấp so với kế hoạch đề (dưới 4%)
Hai là, kinh tế chưa hồi phục vững chắc, cịn gặp nhiều khó khăn tác động khó lường (từ bên bên ngoài) NSNN được hoàn thành hai giác độ thu chi ngân sách.
Thu - chi Ngân sách Nhà nước giai đoạn 2011-2015 Đơn vị: Tỷ đồng
Nội dung DT2011QT DT2012QT DT2013QT DT2014 TH 2015DT
1 Tổng thu CĐ NSNN (theo DT
QH) 595.000 721.804 740.500 734.883 816.000 828.348 782.700 863.520 911.100
Thu NĐ 382.000 443.731 494.600 477.106 545.500 567.403 539.000 583.638 638.600
Thu từ dầu thô 69.300 110.205 87.000 140.106 99.000 120.436 85.200 100.083 93.000
Thu từ XK, NK 138.700 155.765 153.900 107.404 166.500 129.385 154.000 173.366 175.000
2 Tổng chi CĐ NSNN (Theo DT
(4)Tái cấu kinh Tế -nhìn lại tiếp bước
Chi ĐTPT 152.000 208.306 180.000 268.812 175.000 271.680 163.000 208.040 195.000
Chi trả nợ, VT 86.000 111.943 100.000 105.838 105.000 112.055 120.000 120.000 150.000
Chi th.xuyên 442.100 467.017 542.000 603.372 658.900 704.165 732.500 732.500 767.000
3 Bội chi NSNN 120.600 112.034 140.200 173.815 162.000 236.769 224.000 224.000 226.000
% BC so với GDP 5,3% 4,4% 4,8% 5,36% 4,8% 6,6% 5,3% 5,69% 5,00%
Nguồn: Tổng hợp từ báo cáo toán NSNN năm 2011-2013, tình hình thực NSNN năm 2014 Dự tốn NSNN năm 2015 Bộ Tài cơng bố.
Thu NSNN năm vượt so với dự tốn Tỷ lệ huy động từ thuế, phí vào NSNN giai đoạn khoảng 21% GDP, gần sát với mục tiêu đề (không 22% - 23% GDP/năm theo Chiến lược Tài đến năm 2020 ban hành theo Quyết định số 450/ QĐ-TTg ngày 18/4/2012 Thủ tướng Chính phủ) giảm nhiều so với giai đoạn 2006-2010 24,8% GDP Đây xu hướng giảm thích hợp với bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế, nhằm tạo mơi trường cạnh tranh, khuyến khích doanh nghiệp phát triển Công tác phát hành trái phiếu huy động vốn cho đầu tư phát triển hoàn thành kế hoạch đặt Đặc biệt, năm 2014 phát hành thành cơng trái phiếu Chính phủ thị trường vốn quốc tế, huy động tỷ uSD theo hình thức 144a/Quy chế S ngày 07/11/2014, kỳ hạn 10 năm, lãi suất cố định 4,8%/ năm (thấp mức dự kiến 5,125%/năm) Đây mức lãi suất thấp đợt phát hành từ trước đến thời điểm (lần lượt 6,875%/năm 6,755%/năm trái phiếu phát hành năm 2005 2010)
Nét bật thu NSNN giai đoạn 2011-2015 tính bền vững thu NSNN ngày cải thiện, tỷ trọng thu nội địa tăng với tỷ trọng thu dựa vào tài nguyên thiên nhiên (thu từ dầu thô) giảm Sự gia tăng tỷ trọng số thu nội địa thu từ hoạt động xuất khẩu, nhập cho thấy thu NSNN dựa nhiều vào thực trạng hoạt động sản xuất kinh doanh Tỷ trọng thu nội địa tổng thu cân đối theo dự toán Quốc hội năm 2011: 61,5%; năm 2012: 64,9%; năm 2013: 68,5%; năm 2014: 67,6% dự toán năm 2015 là: 70% Thu từ dầu thơ có xu hướng giảm số thu tỷ trọng
trong tổng thu cân đối theo dự toán Quốc hội Thu từ dầu thô đạt đỉnh cao vào năm 2012 với số thu 140.106 tỷ đồng, chiếm 19,1% tổng thu cân đối theo dự toán Quốc hội, sau giảm thấp, đạt 100.083 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 11,6% vào năm 2014 dự toán đạt 93.000 tỷ đồng (tương ứng 10%) vào năm 2015 Nguyên nhân chủ yếu biến động giảm giá dầu thô giới
Chi NSNN năm vượt so với dự toán Chi cho đầu tư phát triển tập trung cho cơng trình, dự án quan trọng, đồng thời bổ sung từ nguồn dự phòng NSNN để thực dự án cấp bách quốc phòng, an ninh, khắc phục cố đê, kè xung yếu để chủ động phòng tránh giảm nhẹ thảm họa thiên tai Chi thường xuyên kiểm sốt theo hướng khơng tăng chi cho sách mà tăng tăng quy mơ khoản chi tăng chi đảm bảo an sinh xã hội Chi thường xuyên đảm bảo nguồn lực thực nhiệm vụ phát triển nghiệp y tế, văn hóa, giáo dục đào tạo, khoa học công nghệ, an sinh xã hội
Ba là, nhiều cải cách sách thu NSNN được ban hành tạo hiệu ứng tích cực kinh tế.
(5)tác động tích cực đến kinh tế Việt Nam Luật thuế TNDN sửa đổi, bổ sung 12/20 điều Luật cũ theo hướng giảm thuế suất phổ thông từ 25% xuống 22%, áp dụng mức thuế suất 20% doanh nghiệp có doanh thu khơng q 20 tỷ đồng năm, 10% thu nhập từ đầu tư - kinh doanh nhà xã hội Luật Thuế GTGT
sửa đổi, bổ sung quy định đối tượng khơng chịu thuế, sửa đổi quy định hồn thuế trường hợp liên tục nhiều tháng có số thuế GTGT đầu vào chưa khấu trừ hết (nâng từ tháng lên 12 tháng) Bên cạnh đó, Luật thuế thu nhập cá nhân Quốc hội sửa đổi, thông qua vào ngày 22/11/2012, nâng mức giảm trừ gia cảnh từ triệu đồng/tháng lên triệu đồng/tháng người nộp thuế từ 1,6 triệu đồng/tháng lên 3,6 triệu đồng/tháng người phụ thuộc Những thay đổi sách thuế theo chiều hướng thuận lợi tác động tích cực, thúc đẩy hoạt động sản xuất kinh doanh
Bên cạnh cải cách sách thuế, thủ tục hành thuế đổi phù hợp với tinh thần Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Quản lý thuế số 21/2012/QH13 Ngày 25/8/2014 Bộ Tài ban hành Thơng tư số 119/2014/ TT-BTC (có hiệu lực từ ngày 01 tháng năm 2014) sửa đổi, bổ sung nội dung mẫu biểu Thông tư nhằm cải cách, đơn giản thủ tục hành thuế Theo đó, bãi bỏ, đơn giản nhiều bảng kê; làm rõ xác định thuế hộ nộp thuế khoán miễn, giảm; sửa đổi, bổ sung nội dung khai, nộp thuế TNDN theo hướng đơn giản Việc ban hành triển khai Thông tư 119/2014/ TT-BTC cắt giảm 201,5 kê khai, nộp thuế/năm Tiếp đó, Bộ Tài ban hành Thơng tư số 151/2014/TT-BTC ngày 10/10/2014 (có hiệu
lực thi hành ngày 15/11/2014) hướng dẫn thi hành Nghị định số 91/2014/NĐ-CP ngày 01/10/2014 Chính phủ sửa đổi, bổ sung số điều Nghị định quy định thuế TNDN, GTGT, TNCN, quản lý thuế Thời gian thực nộp thuế doanh nghiệp giảm thêm 88,36 giờ/năm Như vậy, với việc ban hành Thông tư 119/2014/TT-BTC Thông tư 151/2014/TT-BTC, thời gian nộp thuế giảm gần 290 giờ, từ 537 giờ/năm xuống 247 giờ/năm vào năm 2014 (không bao gồm thời gian nộp bảo hiểm) Năm 2015, thủ tục hành thuế tiếp tục cải cách, nâng tiêu môi trường kinh doanh Việt Nam đạt vượt mức trung bình nước aSEaN-6, rút ngắn thời gian nộp thuế cịn khơng q 121,5 giờ/năm Những thủ tục thuế cắt, giảm tạo động lực phát triển cho doanh nghiệp giảm chi phí cho xã hội
Bốn là, công tác quản lý đầu tư công tăng cường nhằm nâng cao hiệu sử dụng vốn NSNN.
(6)Tái cấu kinh Tế -nhìn lại tiếp bước chủ trương đầu tư, định đầu tư chương trình, dự án đầu tư cơng nhằm ngăn ngừa tình trạng tùy tiện, dễ dàng việc định chủ trương đầu tư, định đầu tư gắn với trách nhiệm người cĩ thẩm quyền Các nguyên tắc quản lý đầu tư cơng đề cao
Theo đó, chương trình, dự án phải phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 05 năm đất nước, quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội quy hoạch phát triển ngành; thực trách nhiệm quyền hạn quan quản lý nhà nước, tổ chức, cá nhân liên quan đến quản lý sử dụng vốn đầu tư công; quản lý việc sử dụng vốn đầu tư công quy định nguồn vốn; bảo đảm đầu tư tập trung, đồng bộ, chất lượng, tiết kiệm, hiệu khả cân đối nguồn lực, khơng để thất thốt, lãng phí; bảo đảm cơng khai, minh bạch hoạt động đầu tư công Bên cạnh Luật đầu tư công, Thủ tướng Chính phủ ban hành liên tiếp 03 thị trực tiếp đạo xử lý vấn đề nợ xây dựng gắn với hàng loạt biện pháp kiên cứng rắn chuyên môn kỹ thuật công tác cán nhằm đạt mục tiêu đến hết năm 2015 phải hoàn thành việc xử lý nợ đọng xây dựng không để phát sinh nợ
Đó Chỉ thị số 1792/CT-TTg ngày 15/10/2011 tăng cường quản lý đầu tư từ vốn NSNN vốn trái phiếu Chính phủ, Chỉ thị số 27/CT-TTg ngày 10/10/2012 giải pháp chủ yếu khắc phục tình trạng nợ đọng xây dựng địa phương Chỉ thị số 14/CT-TTg ngày 28/6/2013 tăng cường quản lý đầu tư xử lý nợ đọng xây dựng từ nguồn vốn NSNN, trái phiếu Chính phủ Trên sở thị Thủ tướng Chính phủ, nhiều địa phương ban hành văn bản, công văn đạo hướng dẫn đơn vị có liên quan, Ban quản lý dự án… tuân thủ quy định pháp luật đầu tư; chấn chỉnh cơng tác thanh, tốn; kịp thời tháo gỡ khó khăn cho chủ đầu tư, doanh nghiệp xây dựng, nhà thầu; giảm đầu tư dàn trải, thi công kéo dài, hiệu quả, bước
xử lý dứt điểm nợ đọng xây dựng Nhờ đó, hoạt động đầu tư cơng có bước cải thiện đáng kể, nợ đọng xây dựng có xu hướng giảm
2 Một số tồn thực thi sách tài khóa giai đoạn 2011-2015
Bên cạnh kết tích cực đạt kể trên, sách tài khóa giai đoạn 2011-2015 bộc lộ số hạn chế bản, ảnh hưởng đến ổn định kinh tế vĩ mô
(1) Bội chi ngân sách mức cao ảnh hưởng đến tính bền vững NSNN
Bội chi NSNN có xu hướng tăng mức cao, không đạt mục tiêu đề 4,5% GDP vào năm 2015 Năm 2011 mức bội chi 4,4% GDP, năm 2102 5,4% GDP, năm 2013 6,6% GDP, năm 2014 6,33% GDP, năm 2015 (dự kiến) 6,11% GDP Một phần bội chi phải sử dụng cân đối cho trả nợ gốc, thể cân đối ngân sách chưa chắn Mức bội chi cao kéo dài nhiều năm gây căng thẳng cho bố trí NSNN thực nhiệm vụ chi quản lý Nhà nước Cân đối ngân sách nhà nước khó khăn khiến Chính phủ khơng thực tăng lương cho đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức theo lộ trình đề
(2) Nợ cơng tăng nhanh mức cao.
(7)công nhanh tốc độ tăng thu NSNN tốc độ tăng GDP chưa cao ảnh hưởng lớn tới tính bền vững an ninh tài quốc gia Nghĩa vụ trả nợ khoản nợ phải trả hàng năm tăng nhanh dẫn đến phải vay đảo nợ với khối lượng lớn, tạo áp lực cho cân đối, bố trí nguồn trả nợ hàng năm Ở chừng mực định, vay nợ để cấu lại
các khoản nợ cũ cho thấy hiệu sử dụng vốn vay chưa cao, lợi ích cận biên nợ vay giảm tín hiệu phản ánh khó khăn trả nợ Việt Nam thời gian tới
(3) Cơ cấu chi NSNN chưa hợp lý với tỷ trọng chi thường xuyên có xu hướng tăng nhanh, chiếm tỷ trọng lớn
Giai đoạn 2011-2015 chứng kiến gia tăng nhanh chóng tỷ trọng NSNN chi thường xuyên Năm 2011: 45,2%; năm 2012: 51,5%; năm 2013: 55,1%; năm 2014: 65,5%; dự toán 2015: 66,9% Tỷ trọng NSNN dành cho chi đầu tư phát triển không cao, năm 2011: 20,1%; năm 2012: 23,0%; năm 2013: 21,3%; năm 2014: 22,5% dự tốn 2015 17,0%, gây khó khăn cho hồi phục kinh tế nuôi dưỡng nguồn thu
(4) Tuy cơng tác quản lý thuế nói chung quản lý nợ thuế nói riêng quan tâm, trọng áp dụng nhiều biện pháp tích cực, tiền thuế nợ gia tăng, đặc biệt có gia tăng tiền thuế nợ khó thu gây khó khăn việc bố trí NSNN thực nhiệm vụ chi cần thiết, quan trọng, đồng thời ảnh hưởng đến mơi trường kinh doanh nói chung
(5) Mặc dù áp dụng nhiều biện pháp nâng cao hiệu đầu tư cơng tình trạng đầu tư nguồn lực NSNN cịn dàn trải, lãng phí, hiệu
thấp chưa khắc phục Tồn tình trạng bố trí vốn cho dự án chưa đủ điều kiện; phê duyệt dự án chưa cân đối đủ vốn, đủ nguồn lực; bố trí vốn chậm trễ, dẫn đến nhiều mục tiêu trọng tâm đề giai đoạn 2011-2015 chưa hồn thành, nhiều cơng trình dở dang, lãng phí nguồn lực, hiệu chưa cao; nhiều cơng trình, dự án phải đình, giãn, hỗn tiến độ Nợ đọng xây dựng có xu hướng giảm (vào năm cuối giai đoạn) mức cao, ảnh hưởng trực tiếp đến tính bền vững NSNN Luật Đầu tư công văn hướng dẫn thi hành ban hành chậm (Luật Đầu tư cơng có hiệu lực từ ngày 01/01/2015), nên hiệu lực phát huy thực tiễn hạn chế
3 Một số định hướng lớn thực thi sách tài khóa từ đến năm 2020