Thực trạng hiệu quả phân bổ ngân sách nhà nước ở việt nam

VNU Journal of Science: Economics and Business, Vol 35, No (2019) 61-71 Original Article Current Situation of the Efficiency of National Budget Allocation in Vietnam Nguyen Trong Vinh*, Nguyen Cam Nhung VNU University of Economics and Business, 144 Xuan Thuy Str., Cau Giay Dist., Hanoi, Vietnam Received 14 August 2019 Revised 24 September 2019; Accepted 25 September 2019 Abstract: This research evaluate the efficiency of state budget allocation in period 2009 - 2015 by using econometric models such as: OLS, FEM, REM, FGLS: positive achievements and existing limitations allow the author proposes some policy recommendations and solution for Vietnamese state budget allocation in the near future Keywords: National budget, GRDP, PCI, allocation, efficiency, panel data, econometric model * _ * Corresponding author E-mail address: nguyentrongvinhktdn@gmail.com https://doi.org/10.25073/2588-1108/vnueab.4260 61 VNU Journal of Science: Economics and Business, Vol 35, No (2019) 61-71 Thực trạng hiệu phân bổ ngân sách nhà nước Việt Nam Nguyễn Trọng Vinh*, Nguyễn Cẩm Nhung Trường Đại học Kinh tế - Đại học Quốc gia Hà Nội 144 Xuân Thủy, Cầu Giấy, Hà Nội, Việt Nam Nhận ngày 14 tháng năm 2019 Chỉnh sửa ngày 24 tháng năm 2019; Chấp nhận đăng ngày 25 tháng năm 2019 Tóm tắt: Bài viết đánh giá hiệu phân bổ ngân sách nhà nước Việt Nam giai đoạn 2009-2015 mơ hình kinh tế lượng OLS, FEM, REM, FGLS Kết cho thấy……… , Từ đó, viết đề xuất số khuyến nghị sách giải pháp nhằm phân bổ ngân sách nhà nước hiệu cho Việt Nam thời gian tới Từ khóa: Ngân sách nhà nước, hân bổ, hiệu quả, mơ hình kinh tế lượng cấp thực tốt mục tiêu tăng trưởng, phát triển kinh tế - xã hội Những năm gần đây, công tác phân bổ NSNN nước ta đạt kết định, việc xây dựng áp dụng định mức phân bổ ngân sách thực hiện, mang lại kết tích cực, phát huy tính cơng khai, minh bạch, cơng hợp lý quản lý điều hành NSNN, khắc phục phần việc phân bổ chưa hợp lý trước Tuy nhiên, hiệu công tác phân bổ NSNN chưa cao bộc lộ nhiều điểm chưa phù hợp với thực tiễn Phân bổ ngân sách chủ yếu dựa vào kinh nghiệm, lập theo năm theo phương pháp tăng thêm tỷ lệ phần trăm định so với số ước thực năm hành Việc phân bổ phụ thuộc nhiều vào ý thức chủ quan người quản lý, chưa gắn chặt với việc triển khai thực kế hoạch kinh tế - xã hội hiệu đầu ra, số ngành trọng tâm cho phát triển chưa phân bổ cách xứng đáng Định mức phân bổ số điểm chưa phù hợp, kết Giới thiệu * Ngân sách nhà nước (NSNN) khâu bản, chủ đạo tài nhà nước, tập trung nguồn tài quan trọng hệ thống tài quốc gia, đồng thời công cụ quan trọng nhà nước việc điều tiết kinh tế vĩ mô NSNN tác động trực tiếp đến việc tăng quy mô đầu tư, thúc đẩy kinh tế tăng trưởng phát triển Thông qua việc phân bổ ngân sách, nhà nước trì hoạt động thực điều chỉnh cấu kinh tế nhằm phát triển bền vững không ngừng nâng cao hiệu kinh tế - xã hội Điều cho thấy việc phân bổ, sử dụng có hiệu nguồn vốn ngân sách quốc gia nói chung địa phương nói riêng có ý nghĩa quan trọng, giúp phủ quyền _ * Tác giả liên hệ Địa email: nguyentrongvinhktdn@gmail.com https://doi.org/10.25073/2588-1108/vnueab.4260 62 N.T Vinh, N.C Nhung / VNU Journal of Science: Economics and Business, Vol 35, No (2019) 61-71 mang lại chưa tương xứng với nguồn lực đầu tư xã hội Do đó, việc đánh giá thực trạng hiệu phân bổ NSNN để từ đưa giải pháp phân bổ hiệu NSNN Việt Nam quan trọng cần thiết nhằm: Cơ cấu lại NSNN theo hướng bảo đảm tài quốc gia an tồn, bền vững, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô; tăng cường huy động, quản lý, phân bổ sử dụng có hiệu nguồn lực tài chính, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, thực tốt nhiệm vụ phát triển văn hóa, người, đảm bảo an sinh xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh hội nhập quốc tế, góp phần nâng cao vị uy tín Việt Nam khu vực giới [1] Tổng quan tình hình nghiên cứu Về bản, phân bổ NSNN dựa vai trò Nhà nước phân bổ nguồn lực Tuy nhiên, trước đòi hỏi phải phát triển nhanh bền vững kinh tế đặt yêu cầu việc huy động, phân bổ sử dụng nguồn lực vốn cho nhiều nhất, hiệu hợp lý phục vụ mục tiêu phát triển kinh tế Vấn đề nghiên cứu Mai Ngọc Cường (2006), Nguyễn Thị Hải Hà (2013), Vũ Sỹ Cường (2013), Vũ Như Thăng (2015),… đánh giá phân tích phân bổ nguồn lực cho ngành khu vực kinh tế khác Về chế phân bổ nguồn vốn NSNN, theo số nghiên cứu đánh giá, việc phân bổ đáp ứng thực nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội Nhà nước cấp quyền địa phương, có tính minh bạch, đảm bảo cơng bình đẳng phân bổ nguồn lực NSNN (Vũ Như Thăng, 2015) Ngoài ra, nghiên cứu Nhà nước ý đến tiêu chí cơng thực phân bổ, đưa chứng phân bổ dựa tiêu chí dân số, dân số trung bình với việc áp dụng tiêu theo lĩnh vực xác định theo vùng tiêu chí đặc thù: người dân tộc thiểu số, xã biên giới, tỷ lệ hộ nghèo 63 Tuy nhiên, số nghiên cứu số lĩnh vực, việc phân bổ ngân sách nhiều hạn chế, chế chưa cụ thể, chưa phù hợp, phân cấp thiếu kỷ luật tài khóa (Nguyễn Thị Hải Hà, 2013) dẫn đến nguồn lực phân bổ không đạt hiệu quả, không tương xứng với kết đầu (Phạm Văn Vang, 2007); chưa có ưu tiên ngành cơng nghệ cao, ngành có khả dẫn dắt chuyển đối cấu kinh tế theo hướng đại hóa (Mai Ngọc Cường, 2006), chưa có ưu tiên phù hợp với lĩnh vực, trình độ, chưa có tiêu chí lượng người thụ hưởng kết (Hà Huy Thành, 2002) Về tiêu chí đánh giá hiệu phân bổ NSNN, nghiên cứu Chương trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP - United Nations Development Programme) xây dựng tiêu chí để đánh giá hiệu việc phân bổ chi tiêu ngân sách việc sử dụng số phát triển người (HDI) cách xác định tỷ lệ mức tăng HDI so với tổng chi ngân sách giai đoạn định Tuy nhiên, cách thức tiếp cận đánh giá chủ yếu mặt kinh tế - xã hội mà chưa đánh giá yếu tố mặt trị tuân thủ phát luật hoạt động NSNN đánh giá hiệu ngân sách ngắn hạn Theo Bùi Đại Dũng (2007), hiệu ngân sách không dễ dàng xác định tác động NSNN đến xã hội đa dạng phức tạp Hiệu phân bổ NSNN nên đánh giá góc độ: hiệu tuân thủ, hiệu mặt kinh tế, hiệu mặt xã hội, hiệu mặt trị Christine Kim (2017) rõ phân bổ NSNN cách bền vững có hiệu cần bám sát theo tốc độ tăng trưởng kinh tế, trọng đầu tư ngân sách vào phát triển khoa học - công nghệ, tạo công ăn việc làm, lĩnh vực sức khỏe cho người lao động, dự án hoạt động không hiệu bị loại bỏ, huy động nguồn ngân sách cách phát hành trái phiếu Chính phủ, cách huy động ngân sách cách bền vững tiềm ẩn rủi ro Về quy trình phân bổ NSNN, Christine Wong (2007) nêu bật, ngân sách phân bổ hiệu cần xem xét cải cách theo hệ thống từ khâu xây dựng N.T Vinh, N.C Nhung / VNU Journal of Science: Economics and Business, Vol 35, No (2019) 61-71 64 ngân sách, phê duyệt, thực phân bổ quan trọng khâu kiểm toán sau phân bổ NSNN Nhìn chung, nghiên cứu trước tập trung đánh giá hiệu phân bổ NSNN mặt định tính, cịn thiếu vắng nghiên cứu định lượng phân tích tác động phân bổ NSNN đến GRDP tỉnh/thành Việt Nam Bài nghiên cứu lấp đầy khoảng trống nghiên cứu Thu NSNN phụ thuộc vào nhiều yếu tố như: giá dầu, xuất nhập khẩu, tình hình lạm phát đặc biệt phụ thuộc lớn vào tốc độ tăng trưởng kinh tế Sau thức trở thành thành viên WTO vào ngày 11/01/2007, kinh tế Việt Nam trì mức tăng trưởng ổn định kiềm chế lạm phát - hai nhân tố chủ chốt điều hành kinh tế vĩ mô, bị ảnh hưởng khủng hoảng kinh tế Thế giới Tăng trưởng GDP bình quân Việt Nam giai đoạn 6.04% theo thống kê Ngân hàng Thế giới, số cao nhiều so với mức tăng trưởng bình quân Thế giới nước khu vực Thứ hai, định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên chi đầu tư từ NSNN đảm bảo phù hợp với khả cân đối NSNN nói chung, NSTW ngân sách địa phương nói riêng; thực chế độ, sách Đảng, Nhà nước; đảm bảo đáp ứng nguồn lực cho việc thực nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội Nhà nước cấp quyền địa phương Đánh giá thực trạng hiệu phân bổ ngân sách Nhà nước Việt Nam 3.1 Các kết đạt phân bổ ngân sách Nhà nước Việt Nam Trong năm vừa qua, phân bổ NSNN nước ta đạt kết tích cực Cụ thể: Thứ nhất, tốn thu NSNN ln vượt dự tốn thu NSNN (Hình 3.1; Bảng 3.1) j Hình 3.1 Dự tốn toán thu NSNN giai đoạn 2007 - 2016 Nguồn: Bộ Tài Bảng 3.1 Tốc độ tăng thu NSNN, GDP tỷ lệ lạm phát Việt Nam giai đoạn 2008 - 2016 Năm Tốc độ tăng thu NSNN (%) Tốc độ tăng GDP (%) Tỷ lệ lạm phát (%) 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 127.25 114.68 123.54 118.21 113.02 104.38 104.29 114.22 109 105.66 23.1 105.4 7.1 106.42 8.9 106.24 18.7 105.25 9.1 105.42 6.6 105.98 4.1 106.68 0.9 106.21 3.2 Nguồn: Bộ Tài Ngân hàng Thế giới N.T Vinh, N.C Nhung / VNU Journal of Science: Economics and Business, Vol 35, No (2019) 61-71 65 j Thứ ba, tăng cường tính cơng khai, minh bạch phân bổ NSNN Việc ban hành định Thủ tướng Chính phủ quy định định mức phân bổ dự toán chi NSNN thông qua hệ thống cứ, nguyên tắc, tiêu chí, định mức hay điểm cụ thể tiêu chí thể tính cơng khai, minh bạch quy định phân bổ ngân sách, đồng thời, khắc phục việc phân bổ thiếu cứ, không rõ ràng trước Thứ tư, đảm bảo công bình đẳng phân bổ nguồn lực NSNN Tiêu chí dân số sử dụng chủ yếu định mức phân bổ ngân sách chi thường xuyên tiêu chí dân số trung bình áp dụng phân bổ ngân sách chi đầu tư phát triển, cho thấy việc phân bổ nguồn lực NSNN cung cấp dịch vụ công (với đối tượng hưởng lợi người dân) đảm bảo, phù hợp công phân bổ nguồn lực công,… Thứ năm, tăng cường tính chủ động, linh hoạt cho quan Trung ương địa phương xây dựng dự toán ngân sách quản lý sử dụng ngân sách Thông qua quy định định mức phân bổ ngân sách cho quan Trung ương địa phương Thủ tướng Chính phủ quy định, với quy định thời kỳ ổn định ngân sách, quan Trung ương địa phương xác định mức NSNN hàng năm cấp cho Bộ, ngành, địa phương theo nội dung, lĩnh vực Thứ sáu, quy định định mức phân bổ NSNN nhìn chung đơn giản, dễ hiểu nên dễ kiểm tra, dễ thực trình phân bổ nguồn lực tài chính, ngân sách tiêu chí sử dụng chủ yếu phân bổ ngân sách dân số nên dễ dàng đánh giá mức ngân sách phân bổ cho người dân lĩnh vực, xác định tổng mức ngân sách cho lĩnh vực Ngoài cịn có tiêu chí bổ trợ, tiêu chí đặc thù như: biên chế; số người dân tộc thiểu số; tỷ lệ hộ nghèo; số thu nội địa tỷ lệ điều tiết NSTW; số đơn vị hành cấp huyện, xã,… tiêu chí đơn giản, dễ hiểu, dễ áp dụng 3.2 Những hạn chế phân bổ ngân sách Nhà nước Việt Nam Bên cạnh điểm tích cực hệ thống định mức phân bổ ngân sách cho thấy số vấn đề cần quan tâm Cụ thể: Một là, nhiều quan Trung ương chưa sử dụng thẩm quyền ban hành định mức phân bổ dự toán chi ngân sách cho đơn vị trực thuộc, để đơn vị trực thuộc có chủ động xây dựng, phân bổ, giao dự toán ngân sách hàng năm cho đơn vị Hai là, tiêu chí phân bổ ngân sách chưa đầy đủ, chưa khoa học, chưa bao quát hết nội dung lĩnh vực chi đặc thù nhiệm vụ lĩnh vực, quan, cấp ngân sách Ba là, mức phân bổ ngân sách cho số lĩnh vực bất cập Cụ thể: + Định mức phân bổ ngân sách thấp, đảm bảo năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách do: Chưa tính tới yếu tố trượt giá năm thời kỳ ổn định ngân sách; Chưa tính tới sách, chế độ ban hành, mức tăng chi số nội dung chi, + Chưa bao quát hết lĩnh vực chi, nhiều lĩnh vực chi chưa có quy định định mức phân bổ ngân sách + Định mức phân bổ ngân sách cho số lĩnh vực chưa đảm bảo tỷ lệ/cơ cấu chi theo quy định Bốn là, bất cập xác định điểm cho tiêu chí Số điểm tính theo diện tích đất nơng nghiệp thấp số điểm tính cho tiêu chí bổ sung thành phố đặc biệt thành phố trực thuộc Trung ương cao Do điểm tương quan tiêu chí chưa phù hợp, chưa góp phần giảm chênh lệch vùng, miền Mối quan hệ điểm tiêu chí nhìn chung chưa rõ ràng, chưa thể mối tương quan Năm là, phương pháp cách xác định định mức phân bổ ngân sách cho tiêu chí lĩnh vực dựa theo khả nguồn lực hành sở chi tiêu khứ Tuy nhiên lại chưa đo lường dự báo yếu tố ảnh hưởng thời kỳ ổn định ngân 66 N.T Vinh, N.C Nhung / VNU Journal of Science: Economics and Business, Vol 35, No (2019) 61-71 sách mức độ trượt giá, điều chỉnh sách làm tăng chi ngân sách, Sáu là, lập dự tốn khơng sát với thực tế; phân bổ NSNN cịn dàn trải, lãng phí Kết kiểm tốn năm vừa qua cho thấy, trình quản lý, điều hành NSNN bộc lộ hạn chế Bảy là, định mức phân bổ NSNN cho nghiệp giáo dục - đào tạo, dạy nghề khoa học - công nghệ chi ngân sách thưởng xuyên chưa trọng Nhận thức tầm quan trọng nghiệp giáo dục đào tạo phát triển khoa học - công nghệ phát triển bền vững kinh tế, năm vừa qua, Chính phủ dành quan tâm đặc biệt đến nghiệp giáo dục đào tạo, dạy nghề phát triển khoa học công nghệ nhằm nâng cao suất lao động xã hội Tuy nhiên, định mức phân bổ NSNN tốc độ tăng mức phân bổ NSNN cho lĩnh vực cịn hạn chế Mơ hình đánh giá 4.1 Mơ hình kinh tế lượng mô tả biến Hàm sản xuất Cobb - Douglas đề xuất Knut Wicksell (1851 - 1926) thử nghiệm với chứng thống kê Charles Cobb Paul Douglas năm 1928 Trong kinh tế học, hàm sản xuất Cobb - Douglas sử dụng rộng rãi phổ biến việc phân tích tăng trưởng suất Trong kinh tế học vi mô, hàm sản xuất biểu thị lượng sản phẩm nhà sản xuất Cịn kinh tế học vĩ mơ, hàm sản xuất biểu thị giá trị tổng sản phẩm nội địa kinh tế, Ngành khu vực Trên giới Việt Nam có nhiều nghiên cứu sử dụng hàm sản xuất Cobb - Douglas góc độ khác Nghiên cứu Dana Hajkova Jaromir (2007), Phan Nguyễn Khánh Long (2012), Nguyễn Trọng Hoài (2005) ứng dụng hàm sản xuất để phân tích tác động yếu tố đầu vào đến tổng sản phẩm quốc nội (GDP) Còn nghiên cứu Trần Cẩm Linh (2014), Pelope Combie (2001) lại ứng dụng hàm sản xuất để phân tích cho Ngành khu vực cụ thể Bài nghiên cứu sử dụng cấu trúc liệu bảng (panel data) gồm 63 tỉnh, thành Việt Nam giai đoạn 2009 - 2015, ứng dụng hàm sản xuất Cobb - Douglass phân tích yếu tố ảnh hưởng đến sản tổng sản phẩm địa bàn tỉnh (GRDP) Việt Nam Hàm Cobb - Douglass có dạng: Yi = AX1α1X2α2…Xkαkεui, giải cách logarit hóa vế Ứng dụng hàm Cobb - Douglass, nghiên cứu xây dựng mơ hình hồi quy phân tích yếu tố ảnh hưởng đến GRDP Việt Nam sau: Ln(GRDP)it = β0 + β1Ln(BUBGET)it + β2Ln(LABOR)it + β3Ln(PCI)it + εit (1) Trong đó: GRDP tổng sản phẩm địa bàn tỉnh (biến phụ thuộc), đơn vị: triệu đồng BUDGET ngân sách Nhà nước (biến độc lập), đơn vị: triệu đồng LABOR lao động (biến độc lập), đơn vị: người PCI số lực cạnh tranh cấp tỉnh (biến độc lập) εit sai số, βi hệ số hồi quy i số tỉnh chạy từ đến 63, t thời gian chạy từ 2009 đến 2015 Các biến phương trình (1) mô tả sau: Ngân sách Nhà nước (BUDGET): Trong hàm sản xuất Cobb - Douglass, vốn đóng vai trị quan trọng hàng đầu việc đóng góp vào sản lượng kinh tế Đối với quốc gia, vốn bao gồm: vốn nước (như: vốn từ NSNN, vốn từ doanh nghiệp, vốn từ khu vực dân cư, ), vốn nước (như: vốn hỗ trợ phát triển thức - ODA, vốn đầu tư trực tiếp nước - FDI, ) NSNN phận cốt lõi tồn khối lượng vốn nước, có vị trí quan trọng việc thúc đẩy tăng trưởng, ổn định điều tiết kinh tế vĩ mơ thơng qua sách tài khóa, đảm bảo cơng xã hội, thực theo định N.T Vinh, N.C Nhung / VNU Journal of Science: Economics and Business, Vol 35, No (2019) 61-71 hướng chiến lược kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội quốc gia theo thời kỳ Lao động (LABOR): Lao động phận quan trọng nguồn lực phát triển, yếu tố đầu vào thiếu trình sản xuất Bởi, sản lượng kinh tế người tạo ra, lao động đóng vai trị trực tiếp sản xuất sản lượng Trong đất nước phát triển hay phát triển, lao động yếu tố đầu vào trình sản xuất, khơng có thay hồn tồn lao động Chỉ số lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI): Chỉ số lực cạnh tranh cấp tỉnh số đánh giá xếp hạng quyền tỉnh, thành Việt Nam chất lượng điều hành kinh tế xây dựng môi trường kinh doanh thuận lợi cho việc phát triển doanh nghiệp Đây 67 điểm nghiên cứu, đưa thêm biến PCI vào mơ hình hồi quy để phân tích tác động đến GRDP nói riêng tác động đến GDP Việt Nam nói chung Dữ liệu GRDP lao động thu thập từ Tổng cục thống kê, liệu NSNN thu thập từ tốn NSNN Bộ Tài chính, liệu PCI thu thập từ Phịng thương mại cơng nghiệp Việt Nam – VCCI Các trị số thống kê biến mô tả bảng 4.1 4.2 Phương pháp, thủ tục kết ước lượng Về mặt kỹ thuật kinh tế lượng, liệu bảng tồn tác động nhóm, tác động thời gian hai Những tác động cố định ngẫu nhiên Bảng 4.1 Thống kê mô tả biến Biến LnGRDP LnBUDGET LnLABOR LnPCI Trung bình 17.27862 5.098033 13.4145 4.061811 Độ lệch chuẩn 0.9498 0.9736951 0.5619841 0.0760395 Min 14.76112 12.06201 3.809326 Max 20.59442 6.089045 15.23368 4.330207 Bảng 4.2 Những nhân tố tác động đến GRDP tỉnh, thành Việt Nam, giai đoạn 2009 - 2015 Mơ hình Phương pháp ước lượng LnBUDGET LnLABOR LnPCI Hằng số Số quan sát R2 Hausman Test Wooldridge Test Modified Wald Test (1) OLS 0.0829*** (3.14) 1.306*** (27.79) 2.045*** (5.89) -8.973*** (-6.34) 441 0.682 (2) FEM 0.0456*** (3.43) 5.051*** (26.24) -0.0908 (-0.45) -50.34*** (-18.14) 441 0.683 0.0000** 0.0000** 0.0000** (3) REM 0.0967*** (5.77) 2.140*** (18.54) -0.338 (-1.32) -10.55*** (-5.68) 441 (4) FGLS 0.0641*** (4.77) 1.481*** (31.92) 0.0568 (0.37) -3.206*** (-3.93) 441 Ghi chú: Sai số chuẩn (Standard errors) mô tả ngoặc đơn * p