Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam

1. Tính cấp thiết của đề tài Việt Nam là một nước nông nghiệp đang phát triển với gần 60% lực lượng lao động làm việc trong lĩnh vực nông, lâm, ngư nghiệp và trên 70% dân số đang sinh sống trong kh

* * *

LƯƠNG MẠNH HÙNG

NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA

TẠI BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN VIỆT NAM

Chuyên ngành: Tài chính, lưu thông tiền tệ và tín dụng

LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC

PGS TS ĐÀO VĂN HÙNG

Hà Nội, Năm 2007

TrangDANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

1.1.1.Khái niệm và các hình thức của vốn ODA 4

1.1.1.1 Khái niệm ODA 4

1.1.1.2 Các hình thức ODA 5

1.1.2.Đặc điểm nguồn vốn ODA 7

1.1.3.Tính hai mặt của vốn ODA đối với nước nhận viện trợ 8

1.1.3.1 Ưu điểm 9

1.1.3.2 Mặt trái của vốn ODA 11

1.2 HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA 12

1.2.1.Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA 12

1.2.1.1 Sự cần thiết 12

1.2.1.2 Các hình thức đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA 12

1.2.1.3 Thông tin để đánh giá 21

1.2.2.Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA 21

1.2.2.1 Các nhân tố khách quan 21

1.2.2.2 Các nhân tố chủ quan 22

1.3 ODA ĐỐI VỚI PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP, NÔNG THÔN VIỆT NAM 25

1.3.1.Đặc điểm nông nghiệp và nông thôn Việt Nam 25

1.3.2.Vai trò của ODA đối với phát triển nông nghiệp, nông thôn Việt Nam 27

1.4 MỘT SỐ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ QUẢN LÝ NGUỒN VỐN ODATRONG NÔNG NGHIỆP 29

1.4.1.Kinh nghiệm quản lý ODA ở một số nước trên thế giới 29

1.4.2.Bài học kinh nghiệm quản lý ODA trong lĩnh vực NNo&PTNT cho Việt Nam 34

CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VÀ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘNÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN TỪ NĂM 1993 ĐẾN NAY 37

2.1 TÌNH HÌNH THU HÚT VÀ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA TẠI VIỆT NAMGIAI ĐOẠN 1993-2006…… ……….……….………… 37

2.1.1.Tình hình cam kết và ký kết các khoản vay ODA 37

2.1.2.Tình hình giải ngân 38

2.1.3.Tình hình phân bổ, sử dụng nguồn vốn ODA 39

2.1.3.1 Nguồn vốn ODA phân bổ theo ngành 39

2.1.3.2 ODA phân bổ theo khu vực địa lý 40

2.2 QUY TRÌNH QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ NNO&PTNT 42

2.2.1.Phân công trách nhiệm, thể chế đối với quản lý ODA tại Bộ NNo & PTNT 42

2.2.2.Phương thức thực hiện các chương trình ODA tại Bộ NNo&PTNT 45

2.3.1.Tình hình ký kết và phân bổ nguồn vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT 45

2.3.1.1 Tình hình ký kết ODA hàng năm tại Bộ NNo&PTNT 46

2.3.1.2 Tình hình phân bổ vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT 49

2.3.2.Tình hình sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT từ năm 1993 đến nay 55

2.3.2.1 Theo lĩnh vực sử dụng 57

2.3.2.2 Theo nhà tài trợ 57

2.4 THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ NNO&PTNT 62

2.4.1.Hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT 62

2.4.2.Các yếu tố ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT 66

2.4.2.1 Cơ chế, chính sách quản lý, sử dụng vốn của Nhà nước 66

2.4.2.2 Sự khác biệt về thủ tục giữa Chính phủ và nhà tài trợ 69

2.4.2.3 Quy hoạch và phân bổ nguồn vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT 72

2.4.2.4 Hệ thống các văn bản pháp quy liên quan tới quản lý và sử dụng ODA tại Bộchưa hoàn chỉnh, thiếu đồng bộ, chưa rõ ràng 74

2.4.2.5 Công tác tổ chức, quản lý và điều hành dự án còn nhiều bất cập 75

2.4.2.6 Hạn chế trong quá trình tổ chức công tác đấu thầu 81

2.4.2.7 Năng lực và trình độ chuyên môn của các cán bộ 83

2.4.2.8 Nhận thức về ODA còn hạn chế 85

CHƯƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODATẠI BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN TRONG THỜI GIANTỚI 86

3.1 MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP, NÔNG THÔN VÀ ĐỊNH HƯỚNGSỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔNĐẾN NĂM 2010 86

3.1.1.Mục tiêu phát triển nông nghiệp nông thôn giai đoạn đến năm 2010 86

3.1.1.1 Mục tiêu 86

3.1.1.2 Những thuận lợi và khó khăn 88

3.1.2.Quan điểm và định hướng sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo & PTNT trong thời giantới 89

3.1.2.1 Quan điểm sử dụng vốn ODA 89

3.1.2.2 Định hướng sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo & PTNT 91

3.2 CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘNNO& PTNT TRONG THỜI GIAN TỚI 95

3.2.1.Từ phía Bộ NNo&PTNT 95

3.2.1.1 Hoàn thiện quy trình vận động thu hút, sử dụng nguồn vốn ODA 95

3.2.1.2 Sửa đổi/bổ sung/thay thế Quyết định số 45/2001/QĐ/BNN ngày 30/09/2004 96

3.2.1.3 Nâng cao chất lượng ở khâu thiết kế dự án 96

3.2.1.4 Cải tiến cơ chế và thủ tục giải ngân các dự án 97

3.2.1.5 Bố trí vốn đối ứng để thực hiện dự án 98

3.2.1.6 Nâng cao chất lượng mua sắm, công tác đấu thầu 98

3.2.1.7 Tăng cường quản lý, giám sát chặt chẽ về tài chính, kế toán tại các Ban quản lýdự án … 99

3.2.1.8 Xây dựng hệ thống theo dõi, giám sát và đánh giá dự án 100

3.2.1.9 Nâng cao năng lực cho đội ngũ quản lý và thực hiện dự án 101

3.2.1.10 Phối hợp chặt chẽ giữa Trung ương và địa phương có dự án 102

3.2.2.Từ phía các Ban quản lý dự án 103

3.2.2.1 Xây dựng qui chế hướng dẫn phù hợp cho từng Ban quản lý dự án 103

3.2.2.4 Đẩy mạnh công tác chỉ đạo của Ban chỉ đạo và giám đốc dự án 106

3.2.2.5 Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của BQL dự án Trung ương với cáctỉnh và của BQL dự án tỉnh đối với người hưởng lợi 107

3.2.2.6 Lựa chọn và kiện toàn đội ngũ cán bộ thực hiện dự án 108

3.3 MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐỐI VỚI CÁC CƠ QUAN HỮU QUAN 109

3.3.1.Đối với Chính phủ 109

3.3.2.Đối với Bộ Tài chính 112

3.3.3.Đối với Bộ Kế hoạch - Đầu tư 114

KẾT LUẬN 116

TÀI LIỆU THAM KHẢO 118

PHỤ LỤC 121

ADB Ngân hàng phát triển Châu ÁAFD Cơ quan phát triển Pháp

CPO Ban quản lý các dự án Trung ươngCPMU Ban quản lý dự án Trung ương

DAD Cơ sở dữ liệu trợ giúp phát triển của Việt Nam – dad.mpi.gov.vn

FAO Tổ chức nông lương thế giới

IFAD Quỹ quốc tế về Phát triển nông nghiệpIMF Quỹ tiền tệ quốc tế

IDA Hiệp hội Phát triển quốc tế

ISG Chương trình hỗ trợ quốc tế, Bộ NNo&PTNT – isg.mard.org.vnJBIC Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản

JICA Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật BảnKFW Ngân hàng Tái thiết Đức

1 Bảng 1.1: Các tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA 162 Bảng 1.2: Mối quan hệ về thời điểm đánh giá dự án 203 Bảng 2.1: Tình hình cam kết và ký kết ODA thời kỳ 1993 – 2006 374 Bảng 2.2: Tình hình cam kết, ký kết và giải ngân ODA thời kỳ 2001

– 2006

385 Bảng 2.3: ODA ký kết, giải ngân theo ngành thời kỳ 2001 – 2006 396 Bảng 2.4: ODA phân bổ theo khu vực địa lý thời kỳ 2001 - 2006 40

9 Bảng 2.7: Vốn ODA phân bổ theo lĩnh vực thời kỳ 1993 – 2006 4910 Bảng 2.8: ODA phân theo vốn vay và viện trợ không hoàn lại 5011 Bảng 2.9: Vốn ODA phân theo nhà tài trợ thời kỳ 1993 – 2006 5212 Bảng 2.10: Tình hình giải ngân vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT 5613 Bảng 2.11: Tình hình giải ngân vốn ODA theo lĩnh vực sử dụng 5714 Bảng 2.12: Tình hình giải ngân vốn ODA theo nguồn tài trợ 5715 Hình 2.1: Tình hình ký kết ODA hàng năm tại Bộ NNo&PTNT 4716 Hình 2.2: Vốn ODA phân bổ theo lĩnh vực thời kỳ 1993 – 2006 4917 Hình 2.3: Vốn ODA phân theo nhà tài trợ thời kỳ 1993 – 2006 5218 Hình 2.4: Cơ cấu vốn ODA của WB cho các ngành ở Việt Nam 5419 Hình 2.5: Cơ cấu vốn ODA của ADB cho các ngành ở Việt Nam 54

Vấn đề hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)không phải bây giờ mới được nhắc tới Nó trở thành vấn đề nóng bỏng và được toànxã hội Việt nam nói chung và các nước tài trợ nói riêng quan tâm đặc biệt khi xảy ravụ việc tại Ban quản lý các dự án giao thong 18 – PMU18, khi mà hàng chục tỷđồng của Nhà nước, tiền viện trợ bị rơi vào túi cá nhân.

Bộ NNo&PTNT, một bộ hàng năm nhận được lượng vốn đầu tư lớn từ Ngânsách Nhà nước và nguồn vốn ODA Vì vậy, vấn đề sử dụng hiệu quả vốn ODA tạiBộ NNo&PTNT cũng đã được nhắc tới nhiều lần, và nó cũng trở thành vấn đề luônđược quan tâm vì số tiền đầu tư lớn, lĩnh vực đầu tư rộng, dàn trải, lại tập trung vàokhu vực nông thôn, miền núi, đồng bào dân tộc thiểu số… do vậy việc kiểm soátvốn đầu tư và hiệu quả của nó trở thành một bài toán khó.

Xuất phát từ thực tế đó, cùng với kinh nghiệm và thực tế làm việc tại các dựán có sử dụng nguồn vốn ODA trong Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, tác

giả đã mạnh dạn chọn đề tài “Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Nôngnghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình.

Luận văn được chia làm 3 chương với kết cấu như sau:

- Chương 1: Vốn ODA và hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA.

- Chương 2: Thực trạng và hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT

từ năm 1993 đến nay.

- Chương 3: Các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ

NNo&PTNT trong thời gian tới.

Tác giả đã tiến hành phân tích tình hình sử dụng vốn ODA tại BộNNo&PTNT từ năm 1993 đến nay dựa trên phương pháp nghiên cứu dựa trên cơ sởchủ nghĩa duy vật biện chứng và lịch sử, kết hợp với phương pháp phân tích, tổnghợp, thống kê, so sánh…

chọn lọc những lý luận cơ bản về ODA, như khái niệm, đặc điểm và nêu rõ nhữngmặt ưu nhược điểm của nguồn vốn ODA đối với quốc gia nhận viện trợ, đưa ra lýluận về tầm quan trọng của hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA đối với phát triểnkinh tế, xoá đói giảm nghèo Trên cơ sở đó, tác giả đã đi sâu phân tích kỹ nộidung của việc công tác đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA trên cơ sở đưa ra cáctiêu chí đánh giá, trong đó tập trung vào 5 tiêu chí chính là: Tính phù hợp, tính hiệuquả, tính hiệu suất, tính tác động và tính bền vững Tại mỗi tiêu chí này, tác giả đãnêu ra ý nghĩa, nội dung và thời điểm để tiến hành đánh giá Bên cạnh đó, để có cơsở đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Nno&PTNT trong chương 2, tác giảcũng đã đưa ra các chỉ sổ (indicator) để đo lường 05 tiêu chí trên, phân thành 3 lĩnhvực: nông nghiệp, thuỷ lợi và lâm nghiệp.

Khi đánh giá các tiêu chí này, cần phải đặt trong những bối cảnh thực tế vàyếu tố ảnh hưởng Vì vậy, tác giả cũng đưa ra các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả sửdụng vốn ODA, chia thành các nhân tố khách quan như chính sách, quy chế của nhàtài trợ, tình hình kinh tế, chính trị của nước tài trợ và chủ quan như quy trình/thủtục của nước nhận viện trợ, năng lực cán bộ thực hiện dự án, công tác theo dõi,kiểm tra trong quá trình thực hiện dự án

Sau khi tiến hành phân tích các tiêu chí này, tác giả đã tiến hành nghiên cứuđặc điểm của nông nghiệp, nông thôn Việt Nam, từ đó đánh giá tầm quan trọng củanguồn vốn ODA đối với sự nghiệp phát triển nông nghiệp, nông thôn và xoá đói,giảm nghèo làm cơ sở tiến hành phân tích chương 2

Bên cạnh đó, tác giả cũng tiến hành phân tích kinh nghiệm một số quốc giaChâu Á có đặc điểm tương đồng với Việt Nam Những nước đã sử dụng có hiệu quảnguồn vốn ODA trong công cuộc xây dựng và phát triển đất nước, và phát triểnnông nghiệp, nông thôn Từ đó đúc kết và rút ra những bài học kinh nghiệm quí báuáp dụng để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trongchương 2 Các bài học được rút ra từ kinh nghiệm của các nước này là:

thu hút và quản lý vốn vay/vốn viện trợ được tập trung về một mối, xây dựng mộtcơ chế/quy trình thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA thống nhất, quy định rõ trìnhtự các bước thực hiện từ Trung ương đến địa phương

- Tăng cường công tác giám sát/kiểm tra/kiểm toán: thông qua các công cụ từBộ Tài chính, Sở tài chính, các Bộ/Ban ngành tại địa phương đến việc thiết lập hệthống kiểm toán/kiểm soát nội bộ, thuê kiểm toán độc lập tạo điều kiện tăng tínhminh bạch, khắc phục sai sót, rút ra bài học kinh nghiệm giúp đẩy nhanh quá trìnhthực hiện dự án Xây dựng kế hoạch giám sát/kiểm tra ngay khi xây dựng dự án vàliên tục được cập nhập và thực hiện thường xuyên trong quá trình thực hiện dự án - Hài hoà hoá thủ tục và tạo dựng mối quan hệ đối tác tin cậy với các nhà tàitrợ: tạo dựng niềm tin, tăng cường sự hiểu biết và tôn trọng lẫn nhau với các nhà tàitrợ trên cơ sở đẩy mạnh đối thoại một cách cởi mở và xây dựng ở cấp chính sáchcũng như cấp thực hiện; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng; nỗ lực hài hoà cácquy trình và thủ tục ODA để giảm các chi phí giao dịch

- Tạo ra một khung chính sách và hệ thống văn bản pháp luật khuyến khíchthu hút vốn ODA vào phát triển nông thôn;

- Việc xác định các mục tiêu chung và các mục tiêu cụ thể của dự án phảixuất phát từ nhu cầu thực sự của nông dân: nội dung chính là đảm bảo sự tham giacủa người dân vào tất cả các khâu thực hiện dự án từ đánh giá/xây dựng dự án, triểnkhai, giám sát trong quá trình thực hiện đến kết thúc dự án.

- Thành lập một hệ thống quản lý, điều phối và thực hiện các chương trình,dự án ODA, đủ mạnh từ Trung ương đến địa phương: theo nguyên tắc tài chínhcông khai, sử dụng hiệu quả và tinh thần liêm khiết để quản lý và điều phối cácchương trình viện trợ.

Với đầy đủ cơ sở lý luận để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA và nhữngbài học kinh nghiệm từ các nước sử dụng vốn ODA hiệu quả trong phát triển nông

Bộ NNo&PTNT trong chương 2.

Trong chương 2, tác giả đã khái quát tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA

tại Việt Nam từ năm 1993 đến hết năm 2006, qua đó phân tích và thấy rõ được BộNông nghiệp và PTNT là một trong những Bộ được nhận vốn ODA có giá trị lớn sovới cả nước.

2.1 Bộ Nno&PTNT là cơ quan chủ quản đầu tư chương trình, dự án, Bộ giaocho ba Ban quản lý là: BQL các dự án nông nghiệp, thủy lợi, lâm nghiệp giúp Bộthực hiện triển khai dự án kể cả ở Trung ương và các địa phương tham gia dự án.Vụ Hợp tác quốc tế là cơ quan đầu mối giúp Bộ huy động nguồn vốn ODA CácCục, Vụ khác trong Bộ làm việc theo chức năng để kiểm tra, giám sát, hỗ trợ,hướng dẫn các Ban quản lý và các đơn vị thực hiện dự án.

2.2 Trong thời kỳ 1993-2006, Bộ Nông nghiệp và PTNT đã ký kết với 41nhà tài trợ với 282 dự án, giá trị vốn đạt 2,827 tỷ USD, trong đó vốn viện trợ khônghoàn lại 1,101 tỷ USD, với 233 dự án; vốn vay là 1,726 tỷ USD với 49 dự án Cácnhà tài trợ chính cho Bộ Nno&PTNT gồm có WB, ADB, AFD, Nhật Bản, ĐanMạch, Australia, Thụy Điển, Hà Lan Ngoài ra, còn một số nhà tài trợ khác và cáctổ chức phi chính phủ

Ba lĩnh vực chính được tài trợ là thủy lợi, nông nghiệp, lâm nghiệp VốnODA cho thủy lợi chiếm tỷ trọng lớn 45,5%, kế đó là nông nghiệp 36,7% và lâmnghiệp 17,8%.

Tỷ lệ giải ngân các dự án ODA trong nông nghiệp và PTNT vào loại trungbình so với các ngành khác trong cả nước, đạt 67% so với các hiệp định ký kết Tỷlệ giải ngân không đều trong các năm, lĩnh vực thủy lợi đạt tỷ lệ giải ngân cao nhất(73%), kế đó là nông nghiệp 65% và lâm nghiệp 57%.

Trên cơ sở đánh giá tình hình ký kết và sử dụng nguồn vốn ODA tại BộNno&PTNT, những chỉ số đánh giá đã nêu trong chương 1, tác giả đã tiến hành lấy

lợi, nông nghiệp và cải cách hành chính để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA.Qua đánh giá vĩ mô và vi mô dự án, tác giả đã khái quát lại những kết quảđạt được và những tồn tại trong quá trình sử dụng vốn tại Bộ Theo đó, những thànhquả và những hạn chế như sau:

2.3 Những thành quả:

Việc sử dụng vốn ODA đã góp phần giúp ngành nông nghiệp xây dựng mới,nâng cấp, sửa chữa các công trình cơ sở hạ tầng ngành nông nghiệp, giao thôngnông thôn, cấp nước sinh hoạt nông thôn, phát triển cây trồng và vật nuôi Kết quảnày góp phần vào việc phát triển ngành nông nghiệp; xóa đói giảm nghèo; tăngcường hệ thống khoa học nông nghiệp; hoàn thiện một bước thể chế; phát triểnnguồn nhân lực; phát huy nội lực trong nước và tăng vị thế của ngành trên trườngquốc tế Đây là cơ sở để ngành nông nghiệp ngày càng phát triển, bộ mặt nông thônngày càng đổi mới và các sản phẩm nông nghiệp ngày càng đảm bảo chất lượng antoàn đáp ứng nhu cầu trong nước, xuất khẩu.

2.4 Những tồn tại:

Mặc dù có thành công, song trong thời kỳ 1993-2006 hiệu quả thực hiện cácdự án ODA trong Bộ Nông nghiệp và PTNT còn một số hạn chế Những hạn chếnày xuất phát từ chính bản thân nội tại trong Bộ Nno&PTNT và những yếu tố kháchquan từ chính sách vĩ mô về quản lý nguồn vốn ODA của Nhà nước và chính sáchtừ phía Nhà tài trợ.

2.4.1 Những hạn chế về chính sách quản lý vĩ mô của Nhà nước:

- Tính không đồng bộ đối với việc lập kế hoạch ngân sách dự án hàng năm:phải chia thành nguồn vốn XDCB và nguồn vốn HCSN, gây khó khăn cho các dựán khi phải lập ngân sách hàng năm thành 2 nguồn và làm việc với 2 cơ quan là BộKế hoạch – đầu tư và Bộ Tài chính với 2 hệ thống định mức khác nhau

phương triển khai các dự án của Bộ đều là những địa phương nghèo, gặp khó khăntrong việc bố trí vốn để thực hiện dự án, từ đó làm chậm tiến độ thực hiện dự án.

- Những khó khăn về chính sách thuế: đặc biệt là thuế GTGT gây chậm trễcho các dự án trong việc hoàn thuế, đảm bảo nguồn vốn đối ứng để thực hiện dự án

- Chính sách cho vay lại: mà chủ yếu là sự không đồng nhất về trong chínhsách giữa các dự án, có dự án thì được NSNN cấp, có dự án phải vay lại là nhữngdự án nước sạch tại khu vực miền núi, khó khăn khi mà ngân sách của tỉnh khôngcó, hàng năm phải nhận trợ cấp từ ngân sách nhà nước.

2.4.2 Chính sách từ phía Nhà tài trợ: chủ yếu được đề cập đến là sự khácbiệt về thủ tục/quy định của nhà tài trợ và Chính phủ Trong đó, nhấn mạnh là ởkhâu thiết kế dự án và tiến hành tổ chức mua sắm, đấu thầu.

- Khâu thiết kế dự án: chủ yếu là sự khác biệt về quan điểm, định mức giữacác tư vấn của Nhà tài trợ và các tư vấn, chuyên gia do phía Việt Nam thuê dẫn đếnmột số dự án trong Bộ có quy mô quá cồng kềnh, dàn trải, vượt quá khả năng quảnlý của các BQL dự án địa phương Bên cạnh đó là sự trùng lắp về hoạt động củamột số dự án trên cùng một địa bàn, gây chồng chéo và khó khăn trong quá trìnhthực hiện.

- Khâu tổ chức mua sắm và đấu thầu: tác giả chủ yếu đề cập đến quy địnhđấu thầu của nhà tài trợ song phương và đa phương, có khác biệt khá xa so với luậtđấu thầu của Việt Nam Đặc biệt là các trường hợp nhà tài trợ song phương trongviệc chỉ định thầu, can thiệp vào quá trình tuyển chọn nhà thầu/tư vấn mặc dù trongHiệp định ký không có; hoặc việc thuê chuyên gia tư vấn thực hiện dự án đối vớinhà tài trợ đa phương, tốn kém nhưng thực sự không hiệu quả do chi phí tư vấn cao,chuyên gia tư vấn lại không am hiểu tình hình, thực tiễn của Việt Nam

2.4.3 Những hạn chế từ nội tại Bộ Nno&PTNT: việc quy hoạch và phân bổnguồn vốn ODA chưa tổt; hệ thống các văn bản liên quan đến việc quản lý và sửdụng vốn ODA chưa đồng bộ, chưa hoàn chỉnh; công tác tổ chức, quản lý và điều

trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ còn nhiều bất cập và; nhận thức về vốnODA còn nhiều hạn chế.

- Đối với việc quy hoạch và phân bổ nguồn vốn ODA: tác giả chủ yếu tậptrung vào phân tích do chưa có định hướng quy hoạch và phân bổ tốt nên các dự ánsử dụng vốn ODA tại Bộ còn có xu hướng dàn trải, quy mô lớn lại chưa tập trungvào những vùng, khu vực nghèo, dân tộc thiểu số như vùng Tây Nguyên, Tây Bắc Bên cạnh đó, tác giả cũng đi sâu phân tích kế hoạch thu hút và sử dụng nguồn vốnODA tại Bộ cho giai đoạn 2006 – 2010, qua đó đánh giá những mặt còn hạn chếtrong kế hoạch này như chưa xây dựng được khung logic giữa một bên là các mụctiêu/mục đích với một bên là các chương trình ưu tiên phân bổ nguồn vốn, xác địnhcác cơ chế thực hiện và các chỉ số đánh giá kết quả; được xây dựng chưa dựa vàothực tế yêu cầu của cộng đồng/địa phương và sự minh bạch hóa thông tin, trao đổi 2chiều giữa địa phương và Bộ (yêu tố quyết định đến sự thành công của các dự án);chưa có sự phối hợp giữa các Bộ/ban/ngành trong quá trình thực hiện; chưa đưa rađược các bước cần thực hiện để đạt được mục tiêu đề ra

- Đối với hệ thống các văn bản hướng dẫn quản lý và sử dụng vốn ODA: tácgiả tập trung vào tính không đồng bộ của các văn bản này như chưa có sự phâncông rõ ràng về trách nhiệm quản lý, kiểm tra việc thực hiện dự án cho Cục/Vụ nàotrong Bộ; chưa quy định đơn vị nào sẽ đứng ra giải quyết các vấn đề phát sinh củadự án nếu nó liên quan đến nhiều Cục/Vụ; sự bất hợp lý trong cơ cấu tổ chức, hoạtđộng của 03 BQL các dự án Nông nghiệp, Thuỷ lợi và Lâm nghiệp gây chậm tiếnđộ thực hiện dự án.

- Đối với công tác tổ chức, quản lý và điều hành dự án: Tác giả tập trung vàophân tích những điểm bất hợp lý trong quá trình xây dựng/thiết kế dự án như việcthẩm định và phê duyệt bị kéo dài dẫn đến khi thực hiện thực tế không còn phù hợp,dự án lại phải điều chỉnh, mất thời gian Hay việc thuê các dự án khâu thiết kếkhông tốt do không thuê được người có am hiểu thực tế địa phương, không xuất

phải điều chỉnh

Công tác giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án còn nhiều tồn tại, do khôngkịp thời cho nên nhiều dự án bị đình trệ, chậm tiến độ Bên cạnh đó là công táckiểm tra, giám sát chưa được thực hiện tốt như chưa tiến hành kiểm tra, quyết toándự án hàng năm; các báo cáo tài chính chưa được thực hiện nghiêm túc; các báo cáodự án còn mang tính hình thức; công tác kiểm toán chủ yếu được thực hiện ở mộtphía – nhà tài trợ mà chưa có sự quan tâm thích đáng từ phía Bộ dẫn đến hiệu quảthực hiện dự án còn nhiều bất cập, thiếu sót.

- Đối với công tác tổ chức đấu thầu: Do chưa làm tốt công tác tổ chức đấuthầu mà nguyên nhân chủ yếu là do sự yếu kém về trình độ của các cán bộ tham giachấm thầu, sự am hiểu không đầy đủ về các quy định đấu thầu của nhà tài trợ dẫnđến việc đấu thầu mất nhiều thời gian, có dự án mất đến gần 3 năm để thực hiện.Bên cạnh đó, là do không làm tốt công tác tuyển chọn nhà thầu cho nên nhiều côngtrình đã xuống cấp ngay khi xây dựng xong, hoặc nhà thầu không đủ năng lực đểhoàn thành gói thầu dẫn đến nguồn vốn của dự án bị sử dụng lãng phí Ngoài ra, tácgiả cũng đề cập đến những sai phạm trong quá trình tổ chức đấu thầu dẫn đến việcnhà tài trợ phải cử người sang kiểm tra, hạ thấp hình ảnh của Việt Nam trong mắtcác nhà tài trợ.

- Hạn chế về năng lực và trình độ chuyên môn của đội ngũ thực hiện dự án:tác giả đưa ra những hệ quả do nó mang lại Đó là việc thiết kế và thẩm định dự ánkhông tốt dẫn đến dự án phải điều chỉnh trong quá trình thực hiện; hạn chế trongquá trình thẩm định và xét thầu dẫn đến những hạn chế về việc lựa chọn nhàthầu/nhà tư vấn có năng lực, khả năng để thực hiện công việc của dự án Bên cạnhhạn chế về chuyên môn, tác giả cũng đưa ra những tồn tại trong chế độ đãi ngộ đốivới nhân viên tuyển dụng dẫn đến các nhân viên thường rời dự án khi kết thúc hoặckhông thuê được người có kinh nghiệm, năng lực để đáp ứng yêu cầu của dự án

- Đối với hạn chế về nhận thức ODA: tác giả đã tập trung phân tích về tínhbất hợp lý trong việc bố trí, mua sắm các thiết bị phục vụ dự án trong khi hoàn toàn

đều có tâm lý mua sắm, trang bị ô tô, máy tính, thiết bị làm việc hiện đại với tâm lýcho rằng đó là tiền viện trợ, không tiêu thì thật lãng phí

Để khắc phục những tồn tại và hạn chế trong chương 2, tác giả đã đưa ra cácgiải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng vốn ODA tại BộNNo&PTNT trong chương 3.

Trong chương 3, tác giả đã phác họa mục tiêu phát triển nông nghiệp, nông

thôn và định hướng sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian tới.Trong đó, để đạt được tốc độ tăng trưởng bình quân 4 – 5%/năm đến năm 2010, vàđáp ứng các mục tiêu xoá đói, giảm nghèo, nâng cao thu nhập của người dân; xoádần khoảng cách giữa các vùng thì nhu cầu vốn cho Bộ NNo&PTNT là khoảng40,8 nghìn tỷ đồng Số vốn này, ngoài phần trợ giúp từ Ngân sách nhà nước thì mỗinăm Bộ NNo&PTNT cần khoảng 400 triệu USD vốn ODA cam kết.

Với nhu cầu vốn ODA cho phát triển nông nghiệp, nông thôn tiếp tục tăngtrong những năm tới; định hướng tập trung vốn ODA trong thời gian tới của Chínhphủ cho nông nghiệp, nông thôn và xoá đói, giảm nghèo, thì vấn đề sử dụng có hiệuquả nguồn vốn này vẫn là một bài toán cần có lời giải đối với Bộ NNo&PTNT.Trên cơ sở những tồn tại đã nêu ở chương 2 và những bài học kinh nghiệm từ mộtsố quốc gia đã sử dụng thành công nguồn vốn ODA trong lĩnh vực nông nghiệp vàphát triển nông thôn, tác giả đã đưa ra các giải pháp và kiến nghị nhằm giải quyếtnhững tồn tại và nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNTtrong thời gian tới.

Những giải pháp tập trung từ phía Bộ NNo&PTNT và từ phía các Ban quảnlý dự án trực thuộc Bộ.

Các kiến nghị được đưa ra đối với Chính phủ, Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch- đầu tư.

Theo đó, những giải pháp mà tác giả đưa ra là:

3.1 Những giải pháp từ phía Bộ NNo&PTNT là:

pháp này chủ yếu tập trung vào những khuyến nghị giúp Bộ NNo&PTNT sửa đổi,khắc phục những hạn chế trong kế hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA giai đoạn2006 – 2010 Theo đó, Bộ cần xây dựng thứ tự ưu tiên đầu tư ODA cho từng lĩnh

vực cụ thể trong phát triển nông nghiệp nông thôn đối với từng đối tác phù hợp;

việc thu hút cần tập trung theo vùng lãnh thổ, quy định cụ thể tỷ lệ đầu tư theo từngkhu vực, đặc biệt là khu vực miền Trung, Tây nguyên và khu vực miền núi phía Bắctập trung đông đồng bào dân tộc thiểu số, tỷ lệ nghèo đói cao; cụ thể hoá các bướccần thực hiện để đạt được mục tiêu đề ra

Bên cạnh đó, tác giả cũng khuyến nghị Bộ tiếp tục xây dựng các kế hoạch thuhút và sử dụng nguồn vốn ODA dài hạn để lấy ý kiến của nhà tài trợ làm cơ sở choviệc thu hút đủ nguồn vốn ODA đáp ứng nhu cầu vốn đối với sự nghiệp phát triểnnông nghiệp, nông thôn trong thời gian tới.

Giải pháp này nhằm khắc phục tình hình hiện nay là việc đầu tư, sử dụng vốnODA tại Bộ có xu hướng dàn trải trên địa bàn rộng, quy mô lớn nhưng lại khôngtập trung vào những vùng dân tộc khó khăn, vùng sâu, vùng xa

- Sửa đổi/bổ sung/thay thế Quyết định số 45/2001/QĐ/BNN ngày30/09/2004: tập trung vào việc ban hành quy chế/quyết định mới thay thế cho Quyếtđịnh 45 và phù hợp với Nghị định số 131/NĐ-CP mới ban hành tháng 11/2006.Trong đó, cần sửa đối quy chế đối với Vụ Kế hoạch – Tài chính theo hướng chịutrách nhiệm làm đầu mối chủ trì việc theo dõi, đánh giá, kiểm tra tình hình thực hiệnvà hiệu quả hoạt động của các dự án sử dụng vốn ODA Đồng thời, sửa đổi quy chếhoạt động của các BQL các dự án Nông nghiệp, Thuỷ lợi và Lâm nghiệp theohướng đơn giản hoá cơ cấu tổ chức của các ban này, tăng cường trách nhiệm chonhững người đứng đầu ban

Giải pháp này nhằm khắc phục hạn chế về công tác theo dõi/kiểm tra/giámsát tại Bộ; chỉ rõ cơ quan chịu trách nhiệm quản lý hiệu quả sử dụng vốn ODA;đồng thời tạo ra một cơ chế quản lý thống nhất, khắc phục những trùng lắp, khôngphù hợp trong Quyết định 45.

tốt khâu đánh giá trên cơ sở đảm bảo thuê được những tư vấn trong nước có kinhnghiệm, am hiểu tình hình thực tế địa phương Đối với các tư vấn nước ngoài, Bộcũng cần chủ động có ý kiến và kiên quyết gạt bỏ những đề xuất không phù hợp củahọ và chỉ chấp nhận những đề xuất có tính khả quan và nằm trong khả năng thựchiện và quản lý Bên cạnh đó, một yếu tố quyết định đến sự phù hợp và thành côngkhi dự án thực hiện là quá trình thiết kế nhất thiết phải có sự tham gia của địaphương, cộng đồng hưởng lợi.

Giải pháp này nhằm khắc phục những tồn tại hiện nay ở các dự án tại Bộ làkhâu thiết kế không tốt dẫn đến trong quá trình thực hiện dự án phải thay đổi, mấtthời gian, và làm giảm hiệu quả dự án Bên cạnh đó, giải pháp cũng khuyến nghị Bộcần quan tâm hơn nữa đến sự tham gia của người dân vào khâu thiết kế, có ý kiến rõràng với nhà tài trợ, tránh tình trạng thiết kế dự án có quy mô lớn nhưng lại dàn trải,vượt quá khả năng quản lý

- Cải tiến cơ chế và thủ tục giải ngân các dự án: trên cơ sở phân cấp và xácđịnh rõ trách nhiệm của từng cấp, từng khâu trong quá trình thực hiện một chu trìnhdự án thông qua việc xây dựng qui chế trong đó giao nhiệm vụ rõ ràng cho các Cục,Vụ liên quan tham gia thẩm định dự án Cải tiến cơ chế thủ tục giải ngân các dự ántheo hướng thực hiện phi tập trung hoá, giao bớt các khối lượng công việc kế toán,giải ngân, rút vốn cho bộ phận kế toán tại các tỉnh Tránh tình trạng “Tập trung hoá“tại Ban quản lý dự án Trung ương Những giải pháp này nhằm sẽ giúp Bộ “quản lýtập trung, thực hiện phi tập trung“ theo mô hình của Trung Quốc, nhằm giảm tảikhối lượng công việc tại Bộ, đồng thời đẩy nhanh quy trình giải ngân, giảm ách tắc,nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA.

Giải pháp này sẽ giúp cho việc thực hiện dự án được nhanh chóng, đặc biệt làviệc giải quyết các vấn đề phát sinh khi thực hiện dự án

- Bố trí vốn đối ứng để thực hiện dự án: đảm bảo đủ vốn đối ứng để thực hiệndự án Nguồn vốn này phải được bố trí trong kế hoạch ở các cấp tương ứng, khôngđược sử dụng vốn đối ứng của các chương trình dự án ODA vào các mục đích khác

trạng dự án vừa thực hiện, vừa đợi vốn.

- Nâng cao chất lượng mua sắm, công tác đấu thầu: tác giả đề xuất học tậpkinh nghiệm từ Thái Lan và Phillipine Theo đó, công tác đấu thầu cần được chuyểntừ cấp Ban quản lý dự án lên cấp Bộ và tập trung cán bộ đấu thầu có kinh nghiệm vàchuyên môn ở đó Cấp xét duyệt ký kết hợp đồng tuỳ theo quy mô của hợp đồng cóthể phân cấp cho Thứ trưởng hoặc Bộ trưởng phê duyệt.

Giải pháp này giải quyết cơ bản những hạn chế trong công tác đầu thấu tạicác dự án hiện nay, khi mà toàn bộ công tác đấu thầu được tập trung cho các BQLdự án Trung ương và địa phương Làm cho công tác tuyển chọn tư vấn, mua sắm bịchậm trễ và hiệu quả của hoạt động không được như mong đợi.

quản lý dự án: theo hướng phân công Vụ Kế hoạch - Tài chính thường xuyên kiểmtra/giám sát công tác tài chính tại các BQL dự án để có thể phát hiện ngay các saisót/sai phạm, và có phương án xử lý kịp thời; đồng thời xây dựng cẩm nang hướngdẫn tài chính đối với từng nhà tài trợ trên cơ sở các quy định của Bộ Tài chính, nhàtài trợ và Bộ NNo&PTNT, và phát cho các dự án hướng dẫn họ trong quá trình thựchiện, đặc biệt là trong giai đoạn ban đầu thiết lập dự án Đồng thời, tác giả cũngkhuyến nghị Bộ cần quan tâm hơn nữa đến công tác thuê kiểm toán độc lập cũngnhư kết quả kiểm toán cùng với nhà tài trợ chứ không phải tâm lý đối phó như hiệnnay.

Giải pháp này sẽ giúp Bộ giải quyết căn bản hạn chế về công tác kiểm tra,giám sát tài chính hiện nay Đồng thời thiết lập được mối quan hệ tin cậy với nhà tàitrợ trên cơ sở cùng nhau giám sát, kiểm tra việc thực hiện dự án.

- Xây dựng hệ thống theo dõi, giám sát và đánh giá dự án: trên cơ sở thiết lậphệ thống đánh giá mang tính thống nhất cho các dự án, giúp cho việc cung cấp cácthông tin phản hồi nội bộ hiệu quả Hệ thống đánh giá phải đảm bảo đầy đủ cácthông tin như: kế hoạch, phạm vi công việc, tình hình chi tiêu, chỉ số đánh giá, bốicảnh thể chế, hoạt động của các nhà thầu và các nhà tư vấn, các đối tác; các tácđộng về kinh tế, tài chính, xã hội và môi trường của dự án và phải được gửi địnhkỳ là 6 tháng/năm

Bên cạnh đó, tác giả cũng khuyến nghị Bộ cần chỉ đạo các Cục/Vụ có liênquan đến từng dự án tăng cường hơn nữa công tác kiểm tra/giám sát định kỳ và độtxuất đối để thấy được khó khăn của dự án và có những đề xuất điều chỉnh cần thiết.Tránh tình trạng chỉ tham gia quản lý dự án trên báo cáo, hay chỉ tham gia các cuộchọp tổng kết, đánh giá dự án hàng năm.

Nếu như giải pháp trên nhằm tăng cường công tác quản lý tài chính đối vớicác dự án thì giải pháp này có tính toàn diện hơn Nó sẽ giúp cho Bộ nắm bắt đượctình hình thực hiện tại từng dự án một cách kịp thời, giải quyết được căn bản, tậngốc dễ những hạn chế đối với công tác kiểm tra/giám sát hiện nay

chủ yếu được đưa ra là tiếp tục hoạt động bồi dưỡng, nâng cao kiến thức cho nhữngcán bộ chủ chốt trong Bộ Còn đối với những giám đốc dự án do Bộ bổ nhiệm cầnphải được xem xét công khai trên cơ sở cụ thể hoá yêu cầu về năng lực, trình độchuyên môn, trình độ quản lý, am hiểu pháp luật và các qui định của nhà tài trợ,trình độ tiếng Anh (một rào cản lớn nhất đối với các giám đốc tại Bộ) tránh tìnhtrạng việc bổ nhiệm dựa trên mối quan hệ hay do đã làm quản lý lâu như hiện nay.

Giải pháp này sẽ giải quyết được căn bản những tồn tại đối với các cán bộquản lý tại Bộ nói chung và các Giám đốc dự án nói riêng trong thời gian tới.

- Phối hợp chặt chẽ giữa Trung ương và địa phương có dự án: trên cơ sở thiếtlập hệ thống trao đổi thông tin 2 chiều giữa Trung ương và địa phương sẽ tạo điềukiện giảm bớt thời gian triển khai các hoạt động, giải quyết những vướng mắc, khókhăn phát sinh trong quá trình thực hiện; giúp cho Bộ, dự án nắm bắt được nhữngthay đổi, khó khăn của địa phương để có những điều chỉnh kịp thời và hiệu quả, huyđộng tốt các nguốn lực tại địa phương và phát huy kịp thời hiệu quả đầu tư

Giải pháp này sẽ giúp Bộ giải quyết được tình trạng “trên bảo, dưới khôngnghe” như hiện nay, giảm bớt mối quan hệ theo kiểu Nhà nước, làm cho việc thựchiện dự án gặp khó khăn, tốn thời gian, không hiệu quả.

Bên cạnh việc đưa ra các giải pháp và kiến nghị đối với Bộ Nno&PTNT nhưđã trình bày ở trên thì việc nâng cao năng lực quản lý của các BQL dự án ở cả Trungương và địa phương đóng vai trò hết sức quan trọng

3.2 Những giải pháp từ phía các BQL dự án trực thuộc Bộ:

hướng xây dựng quy chế hoạt động cho từng BQL dự án ngay sau khi dự án đi vàohoạt động Bên cạnh đó, nhanh chóng xây dựng và ban hành ngay cuốn “Cẩm nanghướng dẫn quản lý dự án” cả về mặt hành chính, tài chính và chuyên môn trên cơ sởtham khảo ý kiến của Nhà tài trợ và trình Bộ phê duyệt Cẩm nang sẽ đóng vai tròhết sức quan trọng, trở thành kim chỉ nam, hướng dẫn các BQL dự án trong quátrình thực hiện; đồng thời cũng thuận lợi cho BQL dự án Trung ương trong công tácquản lý khi tất cả đều sử dụng form/biểu mẫu thống nhất

Giải pháp này sẽ thúc đẩy tiến độ thực hiện dự án ngay trong giai đoạn đầu.Một hạn chế đối với tất cả các dự án tại Bộ hiện nay, khi mà các dự án phải mất từ 2– 6 tháng, thậm chí 01 năm để xây dựng quy chế và cẩm nang hướng dẫn hoạt động.- Tăng cường công tác lập kế hoạch hoạt động/ngân sách hàng năm: trên cơsở yêu cầu các BQL dự án xây dựng kế hoạch hàng năm sớm dựa trên cơ sở đánhgiá nhu cầu thực tế của người hưởng lợi để thiết kế các hoạt động cho phù hợp, đảmbảo kế hoạch được xây dựng từ dưới lên, xuất phát từ chính cộng đồng, người dân.Kế hoạch được xây dựng cũng cần phải có tính linh hoạt, trên cơ sở trao quyền chủđộng cho các BQL dự án tỉnh/địa phương, để họ có thể linh động trong việc điềuchỉnh hoạt động, đảm bảo đáp ứng được nhu cầu thực tế phát sinh.

Giải pháp này sẽ khắc phục được nhược điểm đối với đa số các dự án đangthực hiện tại Bộ hiện nay, khi mà công tác lập kế hoạch bị làm ngược, do BQL dựán Trung ương thực hiện và sau đó phân bổ cho các BQL dự án tỉnh Điều này mộtmặt, làm cho ngân sách hàng năm có chỗ thừa, có chỗ thiếu; mặt khác, hoạt độngkhông hiệu quả do không được lập từ nhu cầu của người dân.

sự tham gia của người hưởng lợi trong tất cả các chu trình của dự án Từ việc thiếtlập quy trình hỗ trợ, xây dựng ngân sách hàng năm, đến việc theo dõi/giám sát dựán trong quá trình thực hiện Bên cạnh đó, tác giả cũng kiến nghị là khi thực hiện dựán cần có sự cam kết của chính quyền địa phương, nó không chỉ đóng vai trò quyếtđịnh trong việc huy động sự tham gia của người dân, mà còn giúp dự án huy độngđược nguồn đóng góp từ địa phương khi thực hiện cũng như khi dự án kết thúc

Giải pháp này sẽ đảm bảo nguồn lực của dự án được sử dụng một cách minhbạch, có hiệu quả và bền vững sau khi dự án kết thúc.

- Đẩy mạnh công tác chỉ đạo của Ban chỉ đạo và giám đốc dự án: Tăng cườngtính tham gia theo đúng nghĩa của các thành viên tại Ban chỉ đạo dự án là chỉ đạo,hướng dẫn, quyết định đối với những vấn đề quan trọng của dự án Ngoài ra, tác giảcũng nhấn mạnh đến sự cần thiết phải có cơ chế phân công công việc cụ thể cho cáctrưởng ban quản lý dự án, nếu quá bận có thể thay thế bằng người khác, không đểnhư hiện nay các trưởng ban quá bận không có thời gian để theo dõi, điều hành dựán.

Giải pháp này sẽ giúp cho các BQL dự án đẩy mạnh công tác kiểm tra/giámsát, điều hành trong quá trình thực hiện dự án, giúp dự án giải quyết nhanh chóngnhững khó khăn, vướng mắc Đồng thời khắc phục được những hạn chế về công tácchỉ đạo, hiệu quả hoạt động của Ban chỉ đạo dự án hiện nay, khi mà những thànhviên trong ban này chỉ tồn tại trên giấy tờ, không có sự chỉ đạo sát sao đối với dựán.

tỉnh và của BQL dự án tỉnh đối với người hưởng lợi: sẽ giúp dự án có được thông tinđầy đủ cả từ phía người hưởng lợi lẫn các cơ quan đối tác, giúp kịp thời phát hiệnnhững vướng mắc, khó khăn, sai sót gây chậm trễ việc thực hiện dự án để có biệnpháp đẩy nhanh tiến độ thực hiện, điều chỉnh làm cho dự án có hiệu quả Bên cạnhđó, tác giả cũng khuyến nghị các dự án cần thiết lập hệ thống quản lý thông tin(MIS) có hiệu quả làm cơ sở cho việc theo dõi tiến độ, đánh giá kết quả thực hiệndự án.

Giải pháp này cũng giống như giải pháp đối với Bộ, nó giúp cho dự án quảnlý dự án một cách hiệu quả cả về mặt tài chính và hoạt động Từ đó, có những đềxuất, kiến nghị kịp thời đến cấp ra quyết định, đảm bảo tiến độ và hiệu quả hoạtđộng của dự án.

- Lựa chọn và kiện toàn đội ngũ cán bộ thực hiện dự án: trên cơ sở xây dựngđược quy chế tuyển dụng công khai, minh bạch trên cơ sơ xây dựng bản mô tả côngviệc cho từng vị trí để từ đó lựa chọn được những cán bộ có năng lực, tâm huyết vàkinh nghiệm trong lĩnh vực phát triển nông nghiệp, nông thôn

Đối với các cán bộ biệt phái làm việc tại BQL dự án Trung ương và địa phương,cần có quy định cụ thể về thời gian làm việc cũng như đầu ra cụ thể cho từng vị trí.

Đối với những cán bộ thực hiện dự án tại địa phương, đảm bảo lựa chọnnhững người của cộng đồng, sống tại cộng đồng hưởng lợi và tốt nhất là các cán bộbiệt phái

Giải pháp này sẽ giúp dự án tuyển dụng, lựa chọn được những người thực sựcó kinh nghiệm, tâm huyết cả trên BQL và dưới cộng đồng, đáp ứng và đảm bảohiệu quả của công việc; đồng thời đảm bảo dự án có tính bền vững cao sau khi kếtthúc.

Ngoài những giải pháp từ phía Bộ Nno&PTNT và BQL dự án, tác giả cũngđưa ra các kiến nghị đối với các cơ quan chức năng nhằm nâng cao hơn nữa hiệuquả sử dụng vốn ODA tại Bộ trong thời gian tới

3.3 Các kiến nghị

- Tiếp tục thực hiện những giải pháp kinh tế vĩ mô quan trọng để đẩy mạnhviệc thu hút vốn viện trợ nhằm đáp ứng nhu cầu vốn cho phát triển kinh tế nóichung và mục tiêu phát nông nghiệp, nông thôn, xoá đói giảm nghèo nói riêng;

- Tiếp tục đẩy mạnh việc hài hoà hoá thủ tục giữa quy định của Chính phủ vànhà tài trợ trên cơ sở chỉ đạo các cấp Bộ ngành như Bộ Kế hoạch - đầu tư, Bộ Ngoạigiao, Bộ Tài chính tổ chức các cuộc hội nghị/hội thảo, hội nghị các nhà tư vấngiữa kỳ;

- Tiếp tục chỉ đạo Bộ Kế hoạch - đầu tư, Bộ Tài chính xây dựng kế hoạch thuhút và sử dụng nguồn vốn ODA dài hạn theo kế hoạch 5 năm, 10 năm tạo cơ sở vàtiền đề cần thiết cho các Bộ ngành nói chung và Bộ NNo&PTNT nói riêng có đượcnhững định hướng cần thiết để xây dựng kế hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA phùhợp.

- Đẩy mạnh việc phân cấp quản lý các dự án sử dụng vốn ODA theo hướngtập trung, thực hiện phi tập trung trên cơ sở phân cấp quản lý và giao quyền xuốngcác Bộ ngành và các dự án theo đúng tinh thần của Nghị định 131/2006/NĐ- CP.

- Tiếp tục chỉ đạo Bộ Kế hoạch - đầu tư, Bộ Tài chính và các bộ ngành hoànthiện cơ chế giám sát trực tiếp đối với việc thực các dự án, trên cơ sở xây dựng cácchỉ tiêu đánh giá tình hình thực hiện, các thông tin cần thiết phục vụ cho việc sửdụng và chia sẻ thông tin giữa các bên, đặc biệt là Chính phủ và nhà tài trợ.

3.3.2 Đối với Bộ Tài chính:

- Cần hướng dẫn cụ thể việc triển khai các quy định về tài chính thuận lợinhất: phương thức (cấp phát, cho vay lại), vốn đối ứng đảm bảo bố trí vốn đối ứngkịp thời, nhanh chóng cho các dự án.

- Lập ngân sách cho công tác chuẩn bị dự án để đảm bảo các dự án không bịthụ động trong việc đợi kinh phí để chuẩn bị.

hợp với quy định của nhà tài trợ theo hướng thống nhất với Bộ Kế hoạch và đầu tưcác quy trình từ lập kế hoạch, đến phân bổ vốn, kiểm soát chi.

- Phối hợp với Bộ Kế hoạch và đầu tư ban hành Cẩm nang về các thông lệ,thủ tục và cơ cấu nguồn vốn ODA, trong đó chỉ rõ ai được làm gì? Làm khi nào vànhư thế nào? Đồng thời cũng quy định thật cụ thể thời hạn giải quyết qua từng khâucông việc.

- Cùng với Tổng cục thuế xem xét và sửa đổi một số quy định về thuếGTGT, thuế XNK theo hướng đơn giản hoá thủ tục hoàn thuế (các văn bản, giấytờ ), giảm bớt thời gian xem xét và tiến hành hoàn thuế để đảm bảo các dự án cóvốn đối ứng kịp thời để thực hiện dự án.

- Nhanh chóng nghiên cứu, sửa đối lại định mức chi tiêu trong Thông tư 112theo hướng tăng định mức chi tiêu, định mức tiền lương cho các nhân viên dự án,đảm bảo dự án tuyển dụng được những người có kinh nghiệm và năng lực.

- Có cơ chế thực thi để tăng cường quản lý các chương trình, dự án sử dụngvốn ODA Tăng cường công tác kiểm tra/giám sát/quyết toán tài chính hàng nămcác dự án để kịp thời phát hiện các sai sót và có những điều chính thích hợp.

3.3.3 Đối với Bộ kế hoạch - đầu tư:

- Tiếp tục tiến trình hài hoà thủ tục với nhà tài trợ: Cùng với Bộ ngoại giao,Bộ Tài chính làm cầu nối giữa Chính phủ và nhà tài trợ thông qua việc tiếp tục tổchức các cuộc hội nghị/hội thảo các nhà tư vấn giữa kỳ.

- Tiếp tục hỗ trợ Chính phủ trong việc xây dựng Định hướng thu hút và sửdụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức theo thời kỳ 5 năm, 10 năm trên cơ sở cụthể và chi tiết lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn, tỷ lệ đầu tư theo khu vực

- Cần nâng cao hơn nữa vai trò thẩm định của Bộ Kế hoạch và đầu tư đối vớicác dự án trên cơ sở xây dựng quy chế thẩm định rõ ràng, khoa học và công khai.

chính ban hành Thông tư hướng dẫn Quy chế quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợphát triển chính thức theo Nghị định số 131/2006/NĐ- CP.

- Làm việc và thống nhất với Bộ Tài chính ban hành hướng dẫn đối với côngtác lập kế hoạch và định mức chi tiêu đối với dự án hỗn hợp, vừa có tính chất hànhchính sự nghiệp, vừa có tính chất xây dựng cơ bản.

Như vậy, sau 3 chương nghiên cứu, từ việc đưa ra các lý luận ở chương 1đến việc tiến hành nghiên cứu thực trạng sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT ởchương 2, và đưa ra các giải pháp và kiến nghị ở chương 3 Tác giả đã phác hoạđược bức tranh tổng thể về hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT tronggiai đoạn vừa qua, từ đó đưa ra được những giải pháp và kiến nghị phù hợp nhằmgiúp Bộ NNo&PTNT có thể giải quyết được những tồn tại hiện nay trong quá trìnhsử dụng vốn ODA, và nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng nguồn vốn này trong thờigian tới.

Tác giả tin tưởng rằng với sự nỗ lực khẩn trương, nghiêm túc rút kinhnghiệm và nhanh chóng khắc phục những tồn tại trong quy tŕnh sử dụng vốn ODAcủa ḿnh, trong thời gian tới, hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT sẽđược nâng lên rõ rệt, đóng góp quan trọng vào sự nghiệp phát triển nông nghiệp,nông thôn của đất nước.

Tuy nhiên, do tác giả chưa có kinh nghiệm thực tế nhiều, khả năng lý luậnchưa thực sự sâu sắc, do vậy bài luận này cần được đóng góp ý kiến bởi nhữngngười quan tâm, có kinh nghiệm để nó được hoàn thiện hơn.

Cũng qua đây, tác giả muốn gửi lời cảm ơn của mình đến thầy giáo hướng

dẫn, PGS TS – Đào Văn Hùng, cũng các bác, các cô và các anh/chị đã và đang

công tác tại Bộ NNo&PTNT đã giúp đỡ tác giả hoàn thành bài viết này./.

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Việt Nam là một nước nông nghiệp đang phát triển với gần 60% lực lượnglao động làm việc trong lĩnh vực nông, lâm, ngư nghiệp và trên 70% dân số đangsinh sống trong khu vực nông thôn Đất đai, khí hậu và điều kiện tự nhiên rất phùhợp với sự phát triển nông nghiệp Chính vì vậy, phát triển nông nghiệp nông thônsẽ góp phần xóa đói giảm nghèo, tạo công ăn việc làm, nâng cao đời sống/đổi mớinông thôn, đảm bảo công bằng xã hội và tăng trưởng bền vững, góp phần ổn địnhan ninh chính trị xã hội của đất nước.

Thấy rõ vai trò đặc biệt quan trọng của phát triển nông nghiệp nông thôn,trong phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội 5 năm 2006-2010, Đảng tađã khẳng định: “Tập trung mọi nguồn lực nhằm xây dựng một nền nông, lâm nghiệpsản xuất hàng hoá qui mô lớn hiện đại, hiệu quả và bền vững, có năng suất, chấtlượng và sức cạnh tranh cao trên cơ sở ứng dụng các thành tựu khoa học công nghệtiên tiến để đáp ứng được nhu cầu trong nước và xuất khẩu” với phương châm “Pháthuy cao độ các nguồn lực trong nước, đồng thời ra sức khai thác các nguồn lực từbên ngoài”.

Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là một trong những nguồn lực từ bênngoài có những ưu điểm nổi trội, rất phù hợp để hỗ trợ các nước đang phát triển,đặc biệt là các nước nông nghiệp nghèo như Việt Nam Việc tranh thủ thu hút và sửdụng nguồn vốn ODA đã và đang góp phần tích cực phục vụ sự nghiệp xây dựng vàphát triển đất nước.

Thời gian qua, Đảng và Nhà nước quan tâm dành cho Bộ Nông nghiệp vàPhát triển nông thôn (NNo&PTNT) một số lượng vốn ODA tương đối lớn phục vụcho đầu tư phát triển nông nghiệp nông thôn và xóa đói giảm nghèo Nguồn vốnODA này đã góp phần hỗ trợ việc khôi phục và xây dựng mới nhiều công trình cơsở hạ tầng quan trọng như đường giao thông nông thôn, thuỷ điện nhỏ, phòng chống

thiên tai, trồng rừng, góp phần đáng kể phát triển sản xuất, xoá đói giảm nghèo, cảithiện đời sống nhân dân và bảo vệ môi trường nhiều vùng nông thôn rộng lớn ởnước ta.

Bên cạnh các kết quả đã đạt được thì hiệu quả sử dụng vốn ODA tại BộNNo&PTNT thời gian qua còn một số hạn chế như: công tác chuẩn bị dự án chưatốt, tiến độ thực hiện các dự án còn chậm, nhiều dự án phải kéo dài thời gian so vớiHiệp định đã ký kết, không đạt được mục tiêu đề ra…

Để góp phần nghiên cứu về mặt lý luận và thực tiễn, từ đó đưa ra các giảipháp có tính khả thi nhằm tăng cường hiệu quả sử dụng vốn ODA tại BộNNo&PTNT trong thời gian tới, tác giả đã chọn đề tài: “Nâng cao hiệu quả sử dụngnguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Bộ Nông nghiệp và Phát triểnNông thôn Việt Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình

3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

- Đối tượng nghiên cứu: Việc quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA tại BộNNo&PTNT Việt nam;

- Phạm vi nghiên cứu: Nguồn vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT từ năm 1993 đếnnay.

4 Phương pháp nghiên cứu

- Phương pháp nghiên cứu của đề tài dựa trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biệnchứng và duy vật lịch sử, với việc kết hợp các phương pháp nghiên cứu cụ

thể như phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh… Các phươngpháp này được sử dụng kết hợp hoặc riêng rẽ trong quá trình nghiên cứu.- Ngoài ra, đề tài còn sử dụng các kết quả/đánh giá thực tế của các chuyên gia/

nhà tài trợ từ các dự án đã và đang thực hiện tại Bộ NNo&PTNT có sử dụngnguồn vốn ODA để làm rõ hơn các kết luận rút ra từ quá trình nghiên cứu

5 Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài

- Hệ thống hoá lý luận về vốn ODA và khẳng định vai trò của nguồn vốnODA đối với phát triển nông nghiệp và nông thôn Việt Nam.

- Trên cơ sở phân tích thực trạng, những kết quả và bài học kinh nghiệm trongviệc sử dụng nguồn vốn ODA trong lĩnh vực phát triển nông nghiệp và nôngthôn thời gian qua, từ đó đề xuất những định hướng, các giải pháp nhằmnâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian tới;- Kết quả nghiên cứu của đề tài sẽ là tài liệu tham khảo cho các cơ quan quản

lý, các nhà hoạch định chính sách của Bộ NNo&PTNT, các địa phương thamgia dự án tìm ra phương thức tốt nhất nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sửdụng nguồn vốn ODA

6 Tên và kết cấu luận văn

- Tên luận văn: "Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Nông nghiệp vàPhát triển Nông thôn Việt Nam"

- Kết cấu: Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Vốn ODA và hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA.

 Chương 2: Thực trạng và hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT

từ năm 1993 đến nay.

 Chương 3: Các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ

NNo&PTNT trong thời gian tới.

Chương 1

VỐN ODA VÀ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA1.1 VỐN ODA

1.1.1 Khái niệm và các hình thức của vốn ODA

1.1.1.1 Khái niệm ODA

Thuật ngữ hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) xuất hiện từ sau chiến tranh Thếgiới II và gắn liền với yếu tố chính trị Sau đại chiến Thế giới lần thứ II, cả Châu Âuvà Châu Á đều đứng trước cảnh đổ nát, hoang tàn, chỉ có Châu Mỹ nói chung vànước Mỹ nói riêng là không bị ảnh hưởng mà ngược lại, nước Mỹ nhờ chiến tranhtrở nên giàu có Trước tình hình đó, Mỹ thực hiện viện trợ ồ ạt cho Tây Âu nhằmngăn chặn sự ảnh hưởng của Liên Xô và các nước xã hội chủ nghĩa Kế hoạch viện

trợ này được gọi là "Hỗ trợ phát triển chính thức" thông qua Ngân hàng Thế giới

Đến nay, thuật ngữ ODA được sử dụng khá phổ biến Tùy theo từng cách tiếpcận, có nhiều cách hiểu khác nhau về ODA, cụ thể như sau:

Theo tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) thì ”Nguồn hỗ trợ pháttriển chính thức là những nguồn tài chính do các Chính phủ hoặc các Tổ chức liênchính phủ hoặc liên quốc gia viện trợ cho một quốc gia nhằm thúc đẩy sự phát triểnkinh tế và phúc lợi của quốc gia đó”.

Theo Ngân hàng thế giới thì “nguồn hỗ trợ phát triển chính thức là một bộphận của tài chính phát triển chính thức, trong đó các khoản vay cần đạt ít nhất 25%yếu tố cho không”.

Theo Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 của Chính phủ ViệtNam, thay thế cho Nghị định 17/2001/NĐ- CP ngày 14/05/2001 của Chính Phủ, thì”Hỗ trợ phát triển chính thức được hiểu là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhànước hoặc Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ làchính phủ nước ngoài, các tổ chức tài trợ song phương và các tổ chức liên quốc giahoặc liên chính phủ”.

Như vậy, ODA được hiểu là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc cho vayưu đãi của các tổ chức quốc tế, Chính phủ các nước (thường là các nước phát triển)dành cho Chính phủ một nước (thường là nước đang phát triển) nhằm giúp chínhphủ nước đó phát triển kinh tế xã hội

ODA phản ánh mối quan hệ giữa hai bên: Bên tài trợ gồm các tổ chức quốctế, các tổ chức phi chính phủ, Chính phủ các nước phát triển và bên nhận tài trợ làChính phủ một nước (thường là nước đang phát triển) Bộ phận chính của nguồnvốn ODA là vốn vay ưu đãi, Chính phủ nước nhận tài trợ (vay nợ) phải thực hiệnnghĩa vụ hoàn trả nợ trong tương lai.

1.1.1.2 Các hình thức ODA

a Theo phương thức hoàn trả

+ ODA không hoàn lại: Là hình thức cung cấp ODA mà bên nhận tài trợ

không phải hoàn trả cho bên tài trợ Có thể coi viện trợ không hoàn lại như mộtnguồn thu của ngân sách Nhà nước, được sử dụng theo hình thức Nhà nước cấpphát lại cho các nhu cầu phát triển kinh tế – xã hội của đất nước Viện trợ khônghoàn lại chiếm khoảng 25% trong tổng số vốn ODA trên Thế giới Viện trợ khônghoàn lại thường được thực hiện dưới các dạng:

- Hỗ trợ kỹ thuật và;

- Viện trợ nhận đạo bằng hiện vật.

+ ODA vay ưu đãi: Nhà tài trợ cho nước cần vốn vay một khoản tiền, với các

điều kiện ưu đãi về lãi suất (thấp hơn lãi suất thị trường), thời gian ân hạn và thờigian trả nợ; hoặc không chịu lãi mà chỉ chịu chi phí dịch vụ Vay ưu đãi chiếm tỷtrọng lớn trong tổng số vốn vay ODA trên Thế giới, là nguồn thu phụ thêm để bùđắp thâm hụt ngân sách Nhà nước

+ ODA vay hỗn hợp: Là các khoản viện trợ không hoàn lại hoặc các khoản

vay ưu đãi được cung cấp đồng thời với các khoản tín dụng thương mai

Nhìn chung hiện nay các nước cung cấp ODA đang có chiều hướng giảm việntrợ không hoàn lại và tăng hình thức tín dụng ưu đãi và ODA hỗn hợp.

b Theo nguồn cung cấp

+ ODA song phương: Là các khoản tài trợ phát triển chính thức từ nước này

cho nước kia (nước phát triển cho nước đang hoặc kém phát triển) thông qua Hiệpđịnh được ký kết giữa hai Chính phủ Trong tổng số ODA lưu chuyển trên thế giới,phần tài trợ song phương chiếm tỷ trọng lớn, có khi lên tới 80%, lớn hơn nhiều sovới tài trợ đa phương.

+ ODA đa phương: Là các khoản tài trợ phát triển chính thức của một số tổ

chức tài chính quốc tế và khu vực như: Quỹ tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng thếgiới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB), …; hoặc các tổ chức phát triển củaLiên hợp quốc như: Chương trình phát triển của Liên Hợp quốc (UNDP), Quỹ nhiđồng Liên hợp quốc (UNICEF), Tổ chức nông lương thế giới (FAO),…; hoặc Liênminh Châu Âu (EU), các tổ chức thuộc Liên minh Châu Âu, và các tổ chức phichính phủ (NGOs)…cho các nước đang hoặc kém phát triển

c Theo mục đích sử dụng

+ Hỗ trợ cán cân thanh toán: Là các khoản ODA cung cấp để hỗ trợ ngân

sách của Chính phủ, thường được thực hiện thông qua các dạng: Chuyển giao tiền tệhoặc hiện vật cho nước nhận ODA; Hỗ trợ nhập khẩu (tài trợ hàng hoá): Chính phủnước nhận ODA tiếp nhận một lượng hàng hoá có giá trị tương đương với cáckhoản cam kết, bán cho thị trường nội địa và thu nội tệ.

+ Hỗ trợ theo chương trình: Là hỗ trợ theo khuôn khổ đạt được bằng hiệp

định với các nhà tài trợ nhằm cung cấp một khối lượng ODA trong một khoảng thờigian mà không phải xác định trước một cách chính xác nó sẽ sử dụng như thế nào.Đây là loại hình ODA trong đó các bên lồng ghép một hay nhiều mục tiêu với tậphợp nhiều dự án, hay nhiều hợp phần.

+ Hỗ trợ theo dự án: Là khoản hỗ trợ, trong đó nước nhận hỗ trợ phải chuẩn

bị chi tiết dự án Loại hình hỗ trợ này chiếm tỷ trọng lớn nhất trong nguồn ODA vàchủ yếu tập trung vào lĩnh vực cơ sở hạ tầng, kinh tế – xã hội Trị giá vốn của cácdự án đầu tư thường lớn hơn và thời gian thực hiện dài hơn các loại dự án khác

+ Hỗ trợ kỹ thuật: Là loại hình thường tập trung chủ yếu vào chuyển giao kiến

thức hoặc tăng cường cơ sở, lập kế hoạch, tư vấn, nghiên cứu tình hình thực tiễn,

nghiên cứu tiền khả thi…Vốn của dự án hỗ trợ kỹ thuật dành chủ yế cho thuê tư vấnquốc tế, tư vấn trong nước, tổ chức đào tạo, nghiên cứu khảo sát và mua sắm thiết bịvăn phòng Trị giá vốn của các dự án hỗ trợ kỹ thuật thường không lớn.

1.1.2 Đặc điểm nguồn vốn ODA

a ODA là nguồn vốn hợp tác phát triển

Từ khái niệm về ODA chúng ta đã thấy: ODA là hình thức hợp tác phát triểncủa Chính phủ các nước phát triển, các tổ chức quốc tế với các nước đang phát triểnhoặc chậm phát triển thông qua các khoản viện trợ không hoàn lại và/hoặc cáckhoản cho vay với điều kiện ưu đãi

Ngoài ra, bên viện trợ thông qua các khoản cho vay ưu đãi/các khoản viện trợkhông hoàn lại sẽ cung cấp cho bên được viện trợ hàng hóa, chuyển giao khoa học -kỹ thuật, cung cấp dịch vụ …

Ngược lại, bên được viện trợ thông qua nguồn vốn hỗ trợ phát triển có điềukiện bổ sung nguồn vốn còn thiếu, sử dụng vào các mục tiêu phát triển kinh tế - xãhội, xây dựng cơ sở hạ tầng, đường sá, cầu cống… tạo điều kiện thúc đẩy nền kinhtế phát triển và nâng cao đời sống nhân dân.

b ODA là nguồn vốn có nhiều ưu đãi

Với mục tiêu hỗ trợ cho các quốc gia đang phát triển hoặc kém phát triển,ODA mang tính ưu đãi hơn bất kỳ hình thức tài trợ nào khác Tính chất ưu đãi củanguồn vốn này được thể hiện qua những ưu điểm sau:

+ Lãi suất thấp:

Các khoản vay ODA thường có mức lãi suất rất thấp, ví dụ như lãi suất cáckhoản vay ODA của Nhật Bản dao động từ 0,75 – 2,3% năm; của Ngân hàng Thếgiới (WB) là 0%/năm nhưng phải trả phí dịch vụ là 0,75%/năm; mức lãi suất củaNgân hàng Phát triển Châu Á thường từ 1-1,5%/năm…

+ Thời hạn vay dài:

Gắn với mức lãi suất tín dụng thấp, ODA có thời gian vay dài, như các khoản vaycủa Nhật Bản thường có thời hạn là 30 năm; Ngân hàng Thế giới là 40 năm; Ngân hàngPhát triển Châu Á là 32 năm.

+ Thời gian ân hạn:

Đối với ODA vay: thời gian từ khi vay đến khi phải trả vốn gốc đầu tiên tươngđối dài, 10 năm đối với các khoản vay từ Nhật Bản và Ngân hàng Thế giới; và 8 nămđối với Ngân hàng Phát triển Châu Á.

c Nguồn vốn ODA thường đi kèm theo các điều kiện ràng buộc

Nhìn chung, các nước viện trợ ODA đều có chính sách riêng và những qui địnhràng buộc khác nhau đối với các nước tiếp nhận Họ vừa muốn đạt được ảnh hưởng vềchính trị, vừa muốn đem lại lợi nhuận thông qua việc bán hàng hoá và dịch vụ của nướchọ cho nước nhận viện trợ

ODA luôn bị ràng buộc trực tiếp hoặc gián tiếp Do đó, đi kèm theo với ODA baogiờ cũng có những ràng buộc nhất định về chính trị, kinh tế hoặc khu vực địa lý.

d Nguồn vốn ODA có tính nhạy cảm

Vì ODA là một phần GDP của nước tài trợ nên ODA rất nhạy cảm với dư luậnxã hội ở nước tài trợ Những nước tài trợ lớn trên Thế giới có luật về ODA, như tạiNhật Bản, quốc hội kiểm soát chặt chẽ Chính phủ trong việc cung cấp tài trợ ODAmang tính nhân đạo.

1.1.3 Tính hai mặt của vốn ODA đối với nước nhận viện trợ

Theo một báo cáo nghiên cứu của Ngân hàng Thế giới năm 1999 thì một sốnước sử dụng vốn ODA nước ngoài rất thành công Bôtxoana và Hàn Quốc vàonhững năm 1960, Indonesia vào những năm 1970, Bôlivia và Gana vào cuối nhữngnăm 1980, Uganda và Việt Nam vào những năm 1990 là những dẫn chứng cho thấycác nước đã tự thoát ra từ khủng hoảng để có được sự phát triển nhanh chóng Việntrợ nước ngoài đóng vai trò quan trọng trong từng sự biến đổi, đóng góp các ýtưởng về chính sách phát triển, đào tạo các nhà hoạch định chính sách công, tài trợcho cải cách và mở rộng các dịch vụ công cộng.

Ngược lại, đôi khi viện trợ nước ngoài cũng thất bại hoàn toàn Một ví dụ cụthể là trong khi Môbutu Sese Seko, nhà độc tài của Zaia trước kia (nay là Cộng hoàDân chủ Công gô) theo báo cáo là một trong những người có tài sản cá nhân kếchxù nhất thế giới được đầu tư ở nước ngoài, thì viện trợ quy mô lớn của nước ngoài

cho Zaia trong hàng thập kỷ qua cũng không mang lại một chút tiến bộ nào cho sựphát triển kinh tế của Zaia Zaia chỉ là một trong một số các dẫn chứng về việcnguồn viện trợ được cung cấp đều đặn mà không tính đến thậm chí là khuyến khíchsự bất tài, tham nhũng và các chính sách lệch hướng Một ví dụ khác là trường hợpcủa Tanzania Trong 20 năm qua các nhà tài trợ đã rót vào đây một lượng lớn tiềntài trợ, 2 tỷ đô la cho việc xây dựng đường xá Tuy nhiên mạng lưới đường xá vẫnchưa được cải thiện Do thiếu duy tu bảo dưỡng đường xá thường bị hỏng nhanhhơn so với xây mới Kết cục là những khoản vay này lại trở thành gánh nặng nợ chocác nước này.

Thực tiễn nói trên là một biểu hiện cụ thể của tính hai mặt của nguồn vốnODA, cụ thể như sau:

1.1.1 Ưu điểm

+ Thứ nhất: ODA là nguồn vốn bổ sung cho đầu tư phát triển Các khoản vay

ODA có thời gian trả nợ rất dài và có mức lãi suất ưu đãi Thành tố viện trợ khônghoàn lại trong các khoản vay ODA tối thiểu là 25% theo quy định của các nướcOECD Theo số liệu của Bộ Tài chính từ năm 1993 đến năm 1999 Việt Nam đã kývay ODA là 11.627 triệu USD trong đó có 9.632 triệu USD (chiếm 83%) là vay vớithời hạn 30-40 năm và lãi suất từ 0,75% đến 2%/năm Thành tố viện trợ không hoànlại của các khoản vay này đạt từ 25% đến 80%

Chỉ có nguồn vốn lớn với điều kiện vay ưu đãi như vậy Chính phủ mới có thểtập trung đầu tư cho các dự án hạ tầng kinh tế lớn như xây dựng đường xá, điện,nước, thuỷ lợi, cảng, và các dự án hạ tầng xã hội như giáo dục y tế, có thời gianhoàn vốn lâu và tỷ lệ hoàn vốn thấp

+ Thứ hai: ODA là nguồn bổ sung ngoại tệ cho đất nước và bù đắp cán cân

thanh toán Hiện nay ở một số nước ASEAN, tỷ lệ tiết kiệm nội địa khá cao từ 40% GDP, song tại các nước này vẫn có thâm hụt cán cân vãng lai Vốn ODA vàocác nước này là nguồn bù đắp quan trọng cho cán cân vãng lai Trong điều kiệnđồng tiền nội tệ không có khả năng tự do chuyển đổi thì một dự án nếu đã chuẩn bịđủ 100% vốn đầu tư bằng nguồn vốn trong nước nhưng nếu nhu cầu chuyển đổi tiền

35-nội tệ ra ngoại tệ để nhập khẩu trang thiết bị cho dự án không được đáp ứng đầy đủthì chắc chắn dự án không khả thi Như vậy, số tiền tiết kiệm nội địa không thểchuyển thành đầu tư Trường hợp của Việt Nam, vừa thiếu hụt cán cân tiết kiệm -đầu tư, vừa thâm hụt cán cân thanh toán vãng lai, nên vốn ODA vào Việt Nam cùngmột lúc phát huy hai tác dụng.

+ Thứ ba: Các dự án sử dụng vốn vay ODA thường đòi hỏi áp dụng công

nghệ tiên tiến, có chất lượng cao và phương thức quản lý tiên tiến Từ năm 1993,khi vốn ODA bắt đầu vào Việt Nam đến nay, rất nhiều cán bộ Việt Nam có điềukiện tiếp cận và hiểu biết các quy trình công nghệ mới trong các lĩnh vực cầu,đường, điện v.v Các cán bộ quản lý dự án, các cán bộ công chức của Chính phủlàm quen dần và ngày càng hiểu rõ hơn các quy tắc tổ chức đấu thầu quốc tế, giảingân và quản lý thực hiện dự án Có thể nói các dự án phát triển là các cơ sở thửnghiệm cho các ý tưởng hay khái niệm mới đối với một số nước, chứng minh choChính phủ hoặc nhân dân của các nước đó thấy được tác dụng của những công việcnhư thầu khoán các dịch vụ công cộng, vận động các nhóm những người hưởng lợitừ dự án tham gia vào công tác quản lý vv

Dự án ODA cũng có thể giúp phá vỡ những quan điểm trói buộc khu vựccông cộng vào những cơ chế không hiệu quả Chính phủ dù có tư tưởng đổi mớicũng thấy khó thực hiện các ý tưởng mới, nhất là khi các ý tưởng đó lại ảnh hưởngđến quyền lợi của người dân Ví dụ, khi dân cư đã quen với việc sử dụng các dịchvụ công cộng (đường, điện, nước ) không phải trả tiền hoặc trả rất ít, nếu Chínhphủ thay đổi chính sách yêu cầu người dân phải trả tiền cho các dịch vụ công cộngnày để có nguồn đầu tư cho các dự án mới thì chắc chắn Chính phủ sẽ gặp phải sựphản đối từ phía dân cư và chính sách mới sẽ khó được thông qua Trong khi đó,các nhà tài trợ có thể tài trợ cho các dự án đường, thuỷ lợi, nước sạch đồng thời yêucầu nước tiếp nhận có chính sách thu phí thích hợp để duy tu bảo dưỡng công trình,đảm bảo tính bền vững của dự án Việc thay đổi chính sách để đáp ứng yêu cầu củaNhà tài trợ sẽ được nhân dân dễ dàng chấp thuận hơn như là điều kiện để tiếp nhận

vốn mới Như vậy, dự án ODA đã góp phần đổi mới chính sách tại nước tiếp nhậnvốn và đổi mới nếp nghĩ của người dân được trực tiếp thụ hưởng.

Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm nêu trên mà nhờ vậy các nước nghèothường cố gắng để tranh thủ thu hút được càng nhiều vốn ODA càng tốt, vốn ODAcũng hàm chứa các mặt trái của nó

1.1.2 Mặt trái của vốn ODA

+ Thứ nhất: Vốn ODA trong một số trường hợp đi liền với yếu tố chính trị,

hơn là các yếu tố hiệu quả kinh tế.

+ Thứ hai: Vay vốn ODA làm tăng gánh nợ quốc gia Vốn vay ODA dù vay

với thời gian dài 30-40 năm vẫn không phải là vốn cho không, đến một lúc nào đónước tiếp nhận phải dùng tiền của mình để trả nợ Hơn thế nữa rủi ro tỷ giá là mộttrong những nguy cơ đáng quan tâm nhất Thực tế nhiều năm qua trên thế giới đãchỉ rõ: cái được coi là lợi ích của các khoản ODA cho vay với lãi suất thấp và thờihạn dài ngày hôm nay có thể không bù lại được cho những thiệt hại to lớn do sựthay đổi bất lợi về tỷ giá hối đoái trong tương lai Vì vậy, nếu như nước tiếp nhậnkhông có chính sách quản lý nợ thận trọng sẽ dẫn đến mất khả năng trả nợ Bài họckinh nghiệm từ các nước Châu Phi cho thấy từ những năm 1960 các nước này chủyếu là vay vốn ODA và đến cuối thập kỷ 80, đầu thập kỷ 90 các nước nghèo ở ChâuPhi lâm vào khủng hoảng mất khả năng trả nợ

+ Thứ ba: Các khoản vay ODA gắn với chính sách hỗ trợ cho các doanh

nghiệp của nước tài trợ nên thông thường có sự ràng buộc của Nhà tài trợ trong việclựa chọn dự án, thuê tư vấn, chọn nhà thầu, nhà cung ứng hàng hoá thiết bị cho dựán Do đó, giá cả trong các hợp đồng sử dụng vốn ODA thường cao hơn các hợpđồng cùng loại theo hình thức thương mại thông thường Cá biệt có trường hợp mứcchênh lệch giá nói trên đến 30% Hơn nữa vốn ODA khi đã được chỉ định cho mộtsố dự án nhất định thì việc thay đổi quy mô dự án hoặc điều chuyển vốn từ dự ánnày sang dự án khác là rất khó khăn hoặc không thể thực hiện được, đặt nước đi vayvào tình thế hoặc chấp nhận dự án hoặc không được vay.

+ Thứ tư: Thủ tục để sử dụng được vốn vay ODA thường là phức tạp và mất

nhiều thời gian để dự án được chấp thuận Vì vậy, các dự án chuẩn bị để sử dụngvốn ODA thường phải thay đổi Nghiên cứu khả thi do thời gian từ khi xây dựngNghiên cứu khả thi ban đầu đến khi được Nhà tài trợ thẩm định cách nhau khá xa.Ngoài ra, các chi phí khác như chi quản lý dự án, giải phóng mặt bằng của các dựán ODA cũng cao hơn các dự án cùng loại sử dụng vốn trong nước do Nhà tài trợcan thiệp trực tiếp vào các quy trình này.

1.2 HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA

1.1.Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA

1.1.Sự cần thiết

ODA là nguồn vốn quốc tế cần thiết cho các quốc gia đang phát triển Chínhphủ sử dụng nguồn vốn này cho đầu tư cho phát triển kinh tế xã hội và đương nhiênphải có kế hoạch trả nợ trong tương lai Vì vậy, nguồn vốn ODA nhất thiết phảiđược quản lý và sử dụng có hiệu quả.

Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới đầu những năm 1990, việc đánh giáhiệu quả của các dự án viện trợ nước ngoài cho các nước nghèo ở Châu Phi chothấy hầu như tất cả các dự án đều có hiệu quả và đạt được các tiêu chí đề ra banđầu Tuy nhiên, để kết luận tổng quát rằng các nước này đã sử dụng vốn ODA mộtcách có hiệu quả thì hầu như tất cả các chuyên gia đều do dự, vì với một lượngODA khá lớn đổ vào các nước nghèo ở Châu Phi trong những năm 1960 và 1970mà kinh tế các nước này không tăng trưởng, tỷ lệ đói nghèo không giảm…các chỉsố xã hội ít được cải thiện Vì vậy, để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA của mộtnước hoặc một ngành một dự án trước hết ta phân loại các hình thức đánh giá hiệuquả từ đó có cách nhìn toàn diện hơn, chuẩn xác hơn về các kết quả đánh giá hiệuquả sử dụng vốn ODA.

1.2.Các hình thức đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA

a Theo phạm vi đánh giá

Căn cứ vào phạm vi có thể phân loại đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA ởtầm “vĩ mô” và “vi mô”.

+ Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tầm vĩ mô: Đánh giá hiệu quả nguồn

vốn ODA dựa trên sự phát triển của toàn bộ nền kinh tế, với sự thay đổi của các chỉtiêu xã hội tổng thể Các chỉ tiêu chính dùng để đánh giá là:

- Tăng trưởng GDP;

- Tăng mức GDP trên đầu người;

- Các chỉ số về xã hội: Tỷ lệ giảm nghèo, tỷ lệ biết đọc, biết viết, tỷ lệ tăng dânsố, tuổi bình quân ;

- Khả năng hấp thụ và hiệu quả sử dụng vốn ODA theo ngành;- Chuyển đổi cơ cấu kinh tế

Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA theo ngành, chúng ta cũng dựa trên sựphát triển của toàn ngành, các chỉ tiêu chính phản ánh sự tăng trưởng của ngànhtrong kỳ đánh giá Ví dụ, ngành nông nghiệp và phát triển nông thôn, khi đánh giáhiệu quả đầu tư và sử dụng vốn ODA chúng ta thường phân tích các chỉ tiêu cụ thểnhư:

- Tốc độ tăng trưởng toàn nghành (giá trị sản xuất) (%);- Tăng trưởng GDP nông nghiệp (%);

- Tổng giá trị sản phẩm nông nghiệp/tổng sản phẩm quốcdân (%);- Số hộ nghèo tại nông thôn/tổng số hộ nghèo của nền kinh tế (%);

- Giá trị xuất khẩu các sản phẩm nông nghiệp/tổng giá trị xuất khẩu của cả nước(%);

- Sản lượng lương thực có hạt (triệu tấn);

- Giá trị sản xuất (GTSX) nông nghiệp (triệu đồng /ha);- Tỷ lệ hộ nghèo (%);

- Tỷ lệ lao động nông nghiệp /cả nước (%);

+ Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tầm vi mô: Đánh giá vi mô là đánh

giá khách quan một chương trình/dự án đang thực hiện hoặc đã hoàn thành từ khâu