tại Bộ chưa hoàn chỉnh, thiếu đồng bộ, chưa rõ ràng
Trong thời kỳ 2001-2005, Chính phủ đã ban hành Nghị định mới, Nghị định 17/2001/NĐ-CP về quản lý và sử dụng ODA. Tuy Nghị định này có nhiều điểm tiến bộ hơn các nghị định cùng loại đã được ban hành trước đó, song ODA lại chịu sự chi phối của nhiều văn bản pháp quy khác (Quản lý đầu tư xây dựng công trình; đấu thầu; đền bù, di dân, giải phóng mặt bằng…) có những nội dung không nhất quán với Nghị định về quản lý và sử dụng ODA.
Trên cơ sở Nghị định số 17/2001/NĐ-CP, ngày 30/09/2004, Bộ NNo&PTNT đã ban hành Quyết định số 45/2004/QĐ-BNN về Quy chế quản lý và sử dụng nguồn
hỗ trợ của nước ngoài trong ngành NNo&PTNT. Quy chế đã nêu rõ nguyên tắc/quy trình thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA. Quy chế cũng phân công rõ trách nhiệm của từng Vụ/Cục thuộc Bộ trong quá trình thu hút và sử dụng vốn ODA (cụ thể đã nói ở đầu chương). Tuy nhiên, quy chế lại không phân công/chỉ rõ Vụ/Cục nào trong Bộ hay cơ quan quản lý Nhà nước nào sẽ là đầu mối, chịu trách nhiệm kiểm tra tình hình quản lý, thực hiện cũng như chủ trì việc đánh giá hiệu quả của các chương trình, dự án ODA khi dự án kết thúc.
Bên cạnh đó, quy chế này cũng chưa phân công cơ quan quản lý nhà nước nào sẽ chịu trách nhiệm làm đầu mối đứng ra xử lý các vấn đề phát sinh từ các chương trình, dự án ODA trong quá trình thực hiện có liên quan đến nhiều Vụ/Cục khác nhau trong Bộ, để kiến nghị Bộ trưởng xem xét, quyết định biện pháp xử lý thuộc thẩm quyền qui định. Hạn chế này dẫn đến công tác theo dõi, đánh giá, kiểm tra tình hình quản lý thực hiện các dự án, chương trình ODA chưa được thực hiện một cách đồng bộ và chuẩn mực.
Cũng theo Quyết định 45/2004/QĐ-BNN, để phù hợp với quy mô của Bộ và góp phần tinh giản quy trình/thủ tục và giảm tải công bớt trách nhiệm xem xét ra quyết định của Bộ trưởng, Bộ NNo&PTNT đã thành lập ra 03 Ban quản lý trung ương (CPO) cho 03 lĩnh vực là Thuỷ lợi, Nông nghiệp và Lâm nghiệp để thực hiện các dự án ODA. Tuy nhiên, thực tế thực hiện các dự án do các Ban này quản lý lại không như vậy, trình tự không những không được rút ngắn mà có nhiều trường hợp còn rất mất nhiều thời gian hơn. Vì theo quy định hiện nay, những vấn đề nào của dự án mà trưởng ban CPO không đủ thẩm quyền giải quyết thì sẽ được trình lên Bộ trưởng, nhưng người trình lại là chính là Trưởng ban CPO. Điều này làm cho các BQL dự án mất rất nhiều thời gian trong việc giải trình (cả với trưởng ban CPO và Bộ trưởng), đồng thời tạo điều kiện và kẻ hở để tình trạng tham nhũng, nhũng nhiễu xảy ra. Thực tế, có rất nhiều dự án trong lĩnh vực nông nghiệp và thủy lợi đã bị chậm tiến độ do quy trình bất hợp lý này.
Ngoài ra, sau khi Nghị định số 131/2006/NĐ- CP ra đời, đến nay Bộ NNo&PTNT vẫn chưa ban hành quyết định mới về quy chế quản lý và sử dụng
nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức thay thế cho Quyết định số 45/2004/QĐ-BNN để phù hợp với các quy định mới trong Nghị định 131/2006/NĐ- CP. Vì vậy, một mặt những hạn chế trong Quyết định số 45 chưa được khắc phục, mặt khác lại không đồng bộ với các quy định mới trong Nghị định 131/2006/NĐ- CP, từ đó dẫn đến hiệu quả sử dụng vốn của các chương trình, dự án ODA bị ảnh hưởng.
2.4.2.5. Công tác tổ chức, quản lý và điều hành dự án còn nhiều bất cập
Việc tổ chức quản lý và điều hành đối với các dự án, chương trình sử dụng vốn ODA nói chung và các chương trình, dự án trong lĩnh vực phát triển nông nghiệp, nông thôn nói riêng còn có những vướng mắc như: Không tuân thủ trình tự dự án; Thiếu chính sách và biện pháp hữu hiệu đối với công tác di dân và tái định cư giải phóng mặt bằng; Vốn đối ứng không được đáp ứng đủ và kịp thời…
Để thấy được rõ hơn những hạn chế này ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA như thế nào? Tác giả sẽ tiến hành phân tích cụ thể từng yếu tố:
a. Không tuân thủ trình tự dự án:
Trong quá trình triển khai thực hiện, một số chương trình, dự án ODA tại Bộ NNo&PTNT đã không thực hiện đúng chu trình dự án và chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa Bộ với các cơ quan quản lý nhà nước về ODA như Bộ Tài chính, Bộ kế hoạch và đầu tư. Hiệp định đã ký nhưng mới chỉ có tên dự án mà chưa hoàn thành báo cáo nghiên cứu khả thi, chưa hoàn chỉnh thủ tục để phê duyệt dự án đầu tư như các Hiệp định vay của Nhật Bản (tài khoá 1993), Pháp, Đan Mạch, Thụy sỹ...
Trong các dự án, chương trình hỗ trợ kỹ thuật hay các hợp phần hỗ trợ kỹ thuật và xây lắp trong các dự án hỗ trợ nông nghiệp, thuỷ lợi, các nhà thầu nước ngoài thường quy định tài khoản thanh toán ở nước ngoài trong hợp đồng mua sắm dịch vụ, hàng hoá mà họ ký với các Ban quản lý dự án. Dẫn đến trong quá trình thanh toán, nhiều dự án nguồn đa phương phải rút tiền từ tài khoản đặc biệt/tạm ứng để chuyển ra nước ngoài cho chuyên gia tư vấn, gây mất phí hai lần (một lần là phí chuyển tiền từ tài khoản vay vào tài khoản đặc biệt, một lần là phí chuyển tiền từ tài khoản đặc biệt ra nước ngoài) và chi phí này do NSNN chịu. Đồng thời phương thức
thanh toán như vậy cũng làm cho ta không tận dụng được nguồn ngoại tệ cho các hoạt động đầu tư trong nước mà lại chuyển ra nước ngoài.
Một mâu thuẫn nữa giữa chính sách mua sắm và chính sách quản lý tài chính là đồng tiền bỏ thầu. Một số trường hợp tiền vay hoặc tiền viện trợ không phải là USD nhưng ngoài phần chi phí nội tệ, các nhà thầu lại bỏ thầu bằng USD và trúng thầu. Theo quy định của một số nhà tài trợ (ví dụ WB) thì nếu nhà thầu trúng thầu thì không được thương lượng để giảm giá, vì vậy dự án phải chấp nhận giá trúng thầu bằng USD để ký hợp đồng. Dẫn đến thực tế có trường hợp do biến động tỉ giá tiền số tiền được tài trợ cho một hạng mục (không phải bằng USD) không đủ để chi trả cho hợp đồng và Chính phủ phải vay thêm để thực hiện hợp đồng (dự án Bảo vệ rừng và PTNT).
b. Về lập kế hoạch vốn ODA:
Việc lập kế hoạch phân bổ vốn cho dự án chưa thật sự gắn với nhu cầu sử dụng vốn. Trong thực tế, các dự án ODA hiện được phân làm hai loại chính cho mục đích lập kế hoạch, gồm: (i) Dự án thuần tuý xây dựng cơ bản; (ii) Dự án thuần tuý hành chính sự nghiệp và; (iii) Dự án hỗn hợp vừa xây dựng cơ bản, vừa có nội dung chi sự nghiệp (như một số dự án trong lĩnh vực nông nghiệp, thuỷ lợi).
Cách lập kế hoạch của các dự án hỗn hợp hiện nay (như đã nói ở phần a, 2.4.2.3) làm cho công tác lập kế hoạch, quản lý chi tiêu phức tạp vì một dự án phải lập, bảo vệ kế hoạch với 2 Bộ là Bộ Kế hoạch và Đầu tư và Bộ Tài chính; quá trình chi tiêu phải theo quy định của 2 loại văn bản khác nhau: quản lý vốn đầu tư XDCB, và vốn HCSN.
Việc phân tách giữa vốn đầu tư và vốn HCSN dẫn đến trường hợp các dự án có những nội dung chi rất giống nhau (như nghiên cứu, đào tạo, thiết bị, xe cộ ... trong dự án phát triển chè và cây ăn quả) lại phải tuân theo những quy trình hoàn toàn khác nhau về phân bổ kế hoạch vốn, định mức chi tiêu, thủ tục quyết toán v.v... là chưa hợp lý và thậm chí chưa bình đẳng (vì có sự khác biệt lớn giữa định mức chi cho tư vấn trong nước thuộc nội dung đầu tư XDCB và nội dung HCSN, định mức
kinh tế, kỹ thuật v.v..) gây khó khăn, mất thời gian trong quá trình thực hiện và làm giảm hiệu quả thực hiện dự án.
Ngoài ra, hàng năm trên cơ sở kế hoạch tổng thể được Chính phủ phê duyệt, Bộ NNo&PTNT phải tiến hành phân bổ lại kế hoạch vốn cho các dự án. Việc này dẫn tới một số dự án được bố trí kế hoạch rút vốn nước ngoài thấp hơn kế hoạch thực hiện dự án và do đó phần vốn đối ứng được bố trí không đáp ứng được hoạt động của dự án. Ví dụ điển hình là Dự án Đa dạng hoá Nông nghiệp vay WB.
c. Thẩm định và phê duyệt dự án:
Công tác thẩm định và phê duyệt dự án còn bị kéo dài, có dự án kéo dài hàng năm, chất lượng thẩm định chưa cao, nhiều hạng mục được thẩm định đã lạc hậu so với tình hình mới, có nhiều dự án đã được phê duyệt khi thực hiện phải thẩm định lại hoặc thậm chí không hiệu quả. Trên thực tế, nhiều dự án khi thực hiện những mục tiêu đặt ra trong văn kiện của dự án tỏ ra không còn phù hợp do có độ trễ đáng kể từ khi dự án được thẩm định, phê duyệt đến khi được thực hiện. Vì vậy, nếu tiếp tục thực hiện thì dự án sẽ không hiệu quả. Ngược lại, nếu điều chỉnh lại văn kiện dự án cho phù hợp với tình hình thực tế thì lại mất nhiều thời gian và chi phí, làm giảm tiến độ và hiệu quả thực hiện dự án.
Sự phối hợp thẩm định dự án giữa phía Việt Nam với các nhà tài trợ thường không đồng bộ và ăn khớp với nhau, phía Việt Nam và nhà tài trợ có biểu mẫu/yêu cầu thẩm định đối với chương trình, dự án khác nhau, không thống nhất. Vì vậy, thực tế một số dự án đã được phía Việt Nam phê duyệt, nhưng khi trình nhà tài trợ duyệt thì lại không được chấp nhận hoặc phải điều chỉnh lại theo ý tưởng của họ gây tốn kém chi phí chuẩn bị và mất thời gian. Ngược lại, một số dự án đã được các nhà tài trợ phê duyệt lại phải chờ thủ tục thẩm định của Việt Nam làm ảnh hưởng tới công tác ký kết và giải ngân của các hiệp định vay.
Việc thẩm định và phê duyệt tổng dự toán, thiết kế kỹ thuật, kết quả đấu thầu còn nhiều bất cập mà nguyên nhân chủ yếu là do trình độ chuyên môn của các cơ quan thẩm định hạn chế, hệ thống định mức, tiêu chuẩn kỹ thuật chưa được thay đổi căn bản, sự phối hợp giữa các cơ quan thẩm định trong nước chưa đồng bộ. Các
chuyên gia tư vấn nước ngoài được nhà tài trợ lựa chọn để thẩm định, đánh giá tính khả thi của dự án lại thường có xu hướng áp dụng những quy tắc/chuẩn mực quốc tế, chưa có sự am hiểu về tình hình nông thôn Việt Nam dẫn đến kết quả thẩm định trong sát với nhu cầu và tình hình thực tế. Ngoài ra, sự gắn kết chặt chẽ giữa các nhà tài trợ với các cơ quan tư vấn nước ngoài được chọn để thực hiện công tác tư vấn cũng làm cho việc điều chỉnh các hạng mục của dự án gặp nhiều khó khăn.
d. Chính sách và công tác đền bù giải phóng mặt bằng:
Đây là vấn đề nổi cộm và ảnh hưởng trực tiếp đến tiến độ và hiệu quả thực hiện dự án. Nguyên nhân chủ yếu của hiện tượng bất cập này là do:
- Chính sách đền bù giải phóng mặt bằng và tái định cư của Việt nam chưa phù hợp với các yêu cầu đặt ra của các nhà tài trợ (phạm vi đền bù, giá cả, hỗ trợ tái định cư...). Điều này có thể thấy ở dự án “Ngành cơ sở hạ tầng nông thôn” theo Hiệp định ký là hoàn thành năm 2004, nhưng đến tháng 10/2006 mới hoàn thành, chậm 02 năm, với nguyên nhân chủ yếu là công tác giải phóng mặt bằng;
- Chính sách trong nước không đồng bộ, chậm được thay đổi cho phù hợp với
tình hình thực tế như đơn giá đền bù không có sự thay đổi trong khi giá cả đất đai
ngày càng tăng;
- Nhận thức của người dân hạn chế về chủ trương, chính sách đầu tư của nhà nước, về tập quán và phong tục lạc hậu, đặc biệt là người dân tộc thiểu số, vùng sâu;
- Sự quan liêu, cửa quyền và sách nhiễu của một số cán bộ kém phẩm chất ở tất cả các cấp, ngành từ Trung ương đến địa phương, sự phối hợp không đồng bộ và kịp thời giữa các cấp, các ngành...
e. Vấn đề vốn đối ứng:
Về cơ bản vốn đối ứng đã được ưu tiên bố trí cho các dự án ODA. Tuy nhiên thực tế vẫn có những khó khăn cho một số dự án do một số nguyên nhân sau:
- Các nhà tài trợ đa phương và song phương khuyến khích áp dụng hình thức tài trợ trước, có nghĩa là dùng vốn của phía Việt Nam (từ nguồn ngân sách trung ương, ngân sách địa phương hay vốn tự có của đơn vị) để ứng cho các hoạt động của dự án và hoàn vốn nước ngoài sau. Một số dự án tài trợ bằng nguồn vốn đa phương
cũng đã được Bộ Tài chính đồng ý (trên cơ sở có ý kiến nhất trí của địa phương) cho
áp dụng phương pháp này như dự án Bảo vệ rừng và PTNT. Tuy nhiên, các địa
phương còn kém linh hoạt trong việc ứng vốn địa phương tài trợ trước, do xuất phát từ lo ngại sẽ không được hoàn vốn kịp thời, hoặc có địa phương không có đủ nguồn vốn để tạm ứng, nên cơ chế này chưa thực hiện được tốt trên thực tế.
- Một số dự án thực hiện tại cấp địa phương có chủ đầu tư là UBND các tỉnh. Để các tỉnh này tham gia dự án, khi xây dựng dự án và trước khi đàm phán với phía nước ngoài các tỉnh đã có cam kết sẽ bố trí vốn đối ứng cho dự án theo tiến độ thực hiện. Tuy nhiên, đến khi thực hiện thì nhiều tỉnh phản ánh không có đủ nguồn để bố trí vốn đối ứng cho dự án.
f. Công tác kiểm tra đánh giá tiến độ thực hiện, chất lượng và hiệu quả dự án
còn buông lỏng:
Một trong những khía cạnh quản lý Nhà nước đối với các chương trình, dự án nhằm góp phần nâng cao hiệu quả quản lý ODA đó là công tác kiểm tra đánh giá tiến độ, chất lượng, hiệu quả dự án trong quá trình thực hiện cũng như sau khi dự án hoàn thành.
Chế độ báo cáo, thanh quyết toán tài chính chưa được thực hiện nghiêm túc và thiếu các chế tài cần thiết. Trên thực tế, hầu hết các dự án có sử dụng vốn viện trợ và vốn đối ứng đã và đang thực hiện tại Bộ NNo&PTNT, công tác thanh tra, kiểm tra, quyết toán năm của dự án chưa được thực hiện. Hầu hết chỉ thực hiện qua công tác kiểm toán độc lập thuê từ bên ngoài, còn công tác quyết toán tài chính dự án thường được thực hiện khi dự án kết thúc trong khi theo quy định là phải thực hiện hàng năm. Điều này làm cho những sai sót (nếu có) xảy ra không được phát hiện và điều chỉnh kịp thời.
Bên cạnh đó, cơ quan tài chính (Bộ Tài chính, Vụ Tài chính của Bộ NNo&PTNT) chưa có quan điểm chủ động trong việc phê duyệt và điều chỉnh điều khoản tham chiếu khi thuê kiểm toán cho các dự án, để đảm bảo việc kiểm toán và các thư khuyến nghị của kiểm toán chỉ ra được các vấn đề cần quan tâm. Phần lớn các bản điều khoản tham chiếu của kiểm toán là do nhà tài trợ cùng với dự án đặt ra
và nhiều khi không sát với yêu cầu quản lý tài chính thực tế, đã có trường hợp báo cáo kiểm toán của kiểm toán viên độc lập cho biết dự án hoạt động tài chính lành mạnh, tuy nhiên sau đó nhà tài trợ lại cho biết dự án có vấn đề như dự án “Ngành cơ sở hạ tầng nông thôn” vay ADB, hoặc việc hạch toán giải ngân của dự án không quy
