Hoàn thiện khung pháp luật về xã hội hoá cung ứng dịch vụ công ở Việt Nam

BỘ TƯ PHÁP TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI -*** - ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP TRƯỜNG HỒN THIỆN KHUNG PHÁP LUẬT VỀ XÃ HỘI HĨA CUNG ỨNG DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM MÃ SỐ: LH-08-06/ĐHL-HN Chủ nhiệm đề tài: TS Nguyễn Văn Quang Thư ký đề tài: ThS Nguyễn Ngọc Bích Hà Nội, tháng năm 2010 DANH MỤC CÁC CHUYÊN ĐỀ TRONG ĐỀ TÀI Một số vấn đề lý luận dịch vụ cơng xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng Pháp luật quản lý nhà nước xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng Các nguyên tắc xây dựng khung pháp luật điều chỉnh việc xã hội cung ứng dịch vụ công Một số vấn đề lý luận phương thức pháp lý chuyển giao cung ứng dịch vụ công Pháp luật điều chỉnh xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng số nước học kinh nghiệm áp dụng cho Việt Nam Xã hội hóa cung ứng dịch vụ công lĩnh vực giáo dục- đào tạo Xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng lĩnh vực y tế Xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng lĩnh vực văn hóa, thể dục, thể thao Xã hội hóa cung ứng dịch vụ công thuộc kết cấu hạ tầng kỹ thuật (giao thơng vận tải, bưu viễn thơng, điện, nước, vệ sinh môi trường) DANH SÁCH CỘNG TÁC VIÊN THAM GIA ĐỀ TÀI STT Họ Tên Đơn vị Chuyên đề tham gia ThS Nguyễn Ngọc Bích Đại học Luật Hà Nội 1, TS Bùi Thị Đào Đại học Luật Hà Nội ThS Nguyễn Mạnh Hùng Đại học Luật Hà Nội TS Nguyễn Văn Quang Đại học Luật Hà Nội 4, TS Lê Hồng Sơn Viện Nhà nước Pháp Luật 1, ThS Trần Thị Hương Trang TTNC Pháp luật Chính sách Phát triển Bền Vững MỤC LỤC Phần mở đầu Báo cáo tổng thuật 11 Một số vấn đề lý luận dịch vụ công xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng 65 Pháp luật quản lý nhà nước xã hội hóa cung ứng dịch vụ công 91 Các nguyên tắc xây dựng khung pháp luật điều chỉnh việc xã hội cung ứng dịch vụ công 104 Một số vấn đề lý luận phương thức pháp lý chuyển giao cung ứng dịch vụ công 115 Pháp luật điều chỉnh xã hội hóa cung ứng dịch vụ công số nước học kinh nghiệm áp dụng cho Việt Nam 128 Xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng lĩnh vực giáo dục đào tạo 144 Xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng lĩnh vực y tế 163 10 Xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng lĩnh vực văn hóa, thể dục, thể thao 179 11 Xã hội hóa cung ứng dịch vụ công thuộc kết cấu hạ tầng kỹ thuật (giao thơng vận tải, bưu viễn thơng, điện, nước, vệ sinh môi trường) 194 12 Danh mục tài liệu tham khảo 214 PHẦN THỨ NHẤT MỞ ĐẦU I Tính cấp thiết đề tài Cung cấp dịch vụ công chức nhà nước Về đại thể, dịch vụ công (public service) hiểu “những dịch vụ đáp ứng nhu cầu bản, thiết yếu chung người dân cộng đồng, bảo đảm ổn định công xã hội nhà nước chịu trách nhiệm, hoạt động khơng mục đích lợi nhuận”.1 Dịch vụ cơng bao gồm loại hình sau: - Dịch vụ nghiệp cơng (dịch vụ phúc lợi cơng cộng) cung cấp hàng hóa dịch vụ giáo dục - đào tạo, y tế, văn hóa, thể dục, thể thao; - Dịch vụ cơng ích cung cấp các hàng hóa dịch vụ có tính chất kinh tế đáp ứng nhu cầu vật chất thiết yếu cho sinh hoạt người dân, gắn liền với việc cung ứng sở hạ tầng kỹ thuật cung cấp điện, nước, kết cấu hạ tầng, vệ sinh môi trường, vận tải công cộng… - Dịch vụ hành cơng cung cấp dịch vụ hành chính, tư pháp phục vụ chung cho người dân, gắn liền với công việc quản lý nhà nước, với thẩm quyền hành pháp lý quan thực hoạt động cấp phép, công chức, hộ khẩu, hộ tịch….2 Về nguyên tắc, Nhà nước người chịu trách nhiệm bảo đảm dịch vụ công cho xã hội điều thể chỗ: Thứ nhất, Nhà nước người trực tiếp thực số dịch vụ công; TS Chu Văn Thành, Dịch vụ công – Đổi quản lý tổ chức cung ứng Việt Nam nay, NXB Chính trị Quốc gia 2007, trang 49 Cần lưu ý cịn có ý kiến khơng đồng tình với quan điểm coi hoạt động dịch vụ cơng cho việc thực hoạt động thuộc chức năng, nhiệm vụ vốn có quản lý nhà nước, khơng xem việc cung cấp dịch vụ Xem Xã hội hóa dịch vụ công kết ban đầu thách thức, Báo điện tử Đảng Cộng Sản Việt Nam Thứ hai, Nhà nước xây dựng không ngừng hồn thiện chế, sách, pháp luật chung đặc thù cho loại hình dịch vụ cơng; Thứ ba, Nhà nước đầu tư tài xây dựng hệ thống cung cấp dịch vụ công; Thứ tư, Nhà nước đạo, kiểm tra, đánh giá chất lượng việc cung cấp dịch vụ công không ngừng cải tiến việc cung cấp dịch vụ công nhằm đáp ứng nhu cầu chung toàn xã hội Với ý nghĩa vậy, nay, xã hội hóa việc cung cấp dịch vụ công trở thành xu hướng phổ biến nhà nước giới chuyển đổi nhằm đáp ứng nhu cầu ngày cao xã hội Yêu cầu việc xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng nhà nước trực tiếp thực số loại dịch vụ công quan trọng thông qua chế cụ thể dần chuyển giao việc cung ứng dịch vụ cơng cịn lại cho chủ thể khác đồng thời có trách nhiệm kiểm sốt chặt chẽ chất lượng việc cung ứng loại dịch vụ công Ở nước ta, từ nhiều năm qua, Đảng Nhà nước quan tâm đến việc xã hội hóa việc cung ứng dịch vụ cơng Xã hội hóa cung ứng dịch vụ công bắt đầu đề cập Nghị Trung ương (khóa VII), theo dịch vụ chăm sóc sức khỏe cho nhân dân cần đa dạng hóa mặt hình thức tổ chức với tham gia nhiều thành phần khác mà y tế nhà nước đóng vai trị chủ đạo Khái niệm xã hội hóa thức đề cập Nghị Đại hội VIII tiếp tục khẳng định Nghị Đại hội IX Đảng cộng sản Việt Nam.3 Ngày 21 tháng năm 1997 Chính phủ ban hành Nghị 90/CP phương hướng chủ trương xã hội hóa hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa Để thực Nghị này, Chính phủ ban hành Nghị định số 73/1999/NĐ-CP ngày 19 tháng năm 1999 sách khuyến khích xã hội hóa hoạt động lĩnh Xem Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc tồn quốc lần thứ VIII (NXB Chính trị quốc gia, 1996, trang 114)] Văn kiện Đại hội đại biểu tồn quốc tồn quốc lần thứ IX (NXB Chính trị quốc gia, 2001, trang 104) vực giáo dục, y tế, văn hóa, thể thao Sau thời gian thực hiện, ngày 18 tháng năm 2005 Chính phủ ban hành Nghị số 05/2005/NQ đẩy mạnh xã hội hóa hoạt động giáo dục, y tế, văn hóa thể dục, thể thao khẳng định lần ý nghĩa quan trọng việc xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng Việt Nam Cùng với Nghị này, Chính phủ ban hành Nghị định số 53/2006/NĐ-CP ngày 25 tháng năm 2006 sách khuyến khích phát triển sở cung ứng dịch vụ ngồi cơng lập, Nghị định số 69/2008/NĐ-CP ngày 30 tháng năm 2008 Chính phủ sách khuyến khích xã hội hóa hoạt động lĩnh vực giáo dục, dạy nghề, y tế, văn hóa, thể dục, thể thao, mơi trường Đồng thời, văn pháp luật liên quan đến quản lý nhà nước giáo dục, y tế, văn hóa, thể dục thể thao, giao thơng vận tải, bưu viễn thơng số lĩnh vực hạ tầng kỹ thuật khác có quy định làm sở cho việc xã hội hóa cung ưng ứng dich vụ công lĩnh vực Trên thực tế, việc xã hội hóa cung ứng dịch vụ công, đặc biệt dịch vụ nghiệp công diễn mạnh mẽ nước ta bước đầu có thành cơng định, đáp ứng phần yêu cầu xã hội Nhấn mạnh vai trị quan trọng xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng có nghĩa phải trọng đến vai trò nhà nước việc quản lý cơng tác xã hội hóa dịch vụ cơng, nhằm đảm bảo việc cung ứng dịch vụ công tổ chức, cá nhân thuộc khu vực phi nhà nước theo đường lối, chủ trương, sách nhà nước, phù hợp với lợi ích tồn xã hội Gắn với việc quản lý nhà nước xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng việc xây dựng hoàn thiện khung pháp luật liên quan đến vấn đề Phân tích nguyên nhân dẫn đến hạn chế, bất cập việc quản lý, tổ chức cung ứng xã hội hóa cung ứng dịch vụ công nước ta năm vừa qua, nhiều cơng trình nghiên cứu việc nghiên cứu, ban hành thể chế quản lý dịch vụ cơng có quản lý nhà nước việc cung ứng dịch vụ công sở ngồi nhà nước cịn chưa quan tâm mức; môi trường pháp lý cho việc chuyển giao quản lý hoạt động cung ứng dịch vụ công ngồi nhà nước cịn nhiều bất cập, chưa hồn thiện.4 Vì vậy, việc nghiên cứu để làm sáng tỏ sở lý luận xác định nội dung khung pháp luật xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng, đánh giá thực trạng pháp luật xã hội hóa dịch vụ cơng nước ta rõ điểm hạn chế, bất cập pháp luật lĩnh vực đưa đề xuất cụ thể góp phần hồn thiện khung pháp luật xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng Việt Nam có ý nghĩa quan trọng phương diện lý luận lẫn thực tiễn Đây lý mà nhóm nghiên cứu định lựa chọn đề tài cho chương trình nghiên cứu khoa học năm 2008 II Tình hình nghiên cứu Ngày nay, xã hội hóa việc cung ứng dịch vụ cơng diễn cách sâu rộng nhiều quốc gia giới vấn đề thu hút quan tâm nhiều nhà nghiên cứu Vấn đề thu hút quan tâm nhiều tổ chức quốc tế Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB) hay Chương trình Phát triển Liên hợp quốc (UNDP) Trong số cơng trình nghiên cứu học giả nước ngồi vấn đề xã hội hóa cung ứng dịch vụ công phải kể đến sách Contracting Out Government Services (Privatizing Government: An Interdisciplinary Series),5 International Handbook on Privatization.6 Tuy nhiên, cơng trình nghiên cứu phần lớn tập trung khai thác vấn đề từ góc độ khoa học quản lý kinh tế học mà có chun sâu khía cạnh luật pháp vấn đề xã hội hóa cung ứng dịch vụ công, đặc biệt nước giai đoạn chuyển đổi Việt Nam Ở nước, vài năm gần đây, vấn đề xã hội hóa việc cung ứng dịch vụ công trở thành chủ đề nghiên cứu nhiều tác giả Đã có nhiều Xem TS Lê Chi Mai, Chuyển giao dịch vụ cơng cho sở ngồi nhà nước – Vấn đề giải pháp, NXB Lao động – Xã hội, 2002 tr 136-138; TS Chu Văn Thành, sđd, tr 157 Paul Seidenstat (ed), Praeger Publishers, 1999 David Parker and David S Saal (eds), Edward Elgar Publishing 2003 báo, sách chuyên khảo, đề tài khoa học, báo cáo khảo sát kinh nghiệm thực tiễn nước vấn đề Trong số phải kể đến hai sách chuyên khảo Viện nghiên cứu hành Học viện Hành Quốc gia TS Lê Chi Mai chủ biên7 Viện nghiên cứu khoa học tổ chức nhà nước TS Chu Văn Thành chủ biên.8 Hai sách chuyên khảo tập trung phân tích chi tiết vấn đề lý luận thực tiễn việc xã hội hóa cung ứng dịch vụ công nước ta từ góc độ quản lý nhà nước Ở mức độ định hai cơng trình nghiên cứu đánh giá thực trạng quy định pháp luật liên quan đến cơng tác xã hội hóa cung ứng dịch vụ công Việt Nam bước đầu đưa số kiến giải chung hoàn thiện pháp luật liên quan đến xã hội hóa việc cung ứng dịch vụ công nước ta Tuy nhiên, công trình nghiên cứu này: - Chưa làm sáng tỏ mặt lý luận sở để xác định nội dung khung pháp luật điều chỉnh hiệu việc xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng điều kiện xây dựng kinh tế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa nước ta; - Chưa tổng kết, đánh giá cách đầy đủ, chuyên sâu, có hệ thống thực trạng pháp luật xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng dựa tiêu chí khoa học khung pháp lý cần thiết điều chỉnh việc xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng; đó, cịn thiếu kiến giải xác đáng để hoàn thiện khung pháp luật xã hội hóa việc cung ứng dịch vụ cơng nước ta III Phương pháp nghiên cứu Để thực đề tài này, nhóm nghiên cứu sử dụng phương pháp truyền thống nghiên cứu khoa học pháp lý phương pháp tổng hợp, phân tích, so sánh, thống kê (các sách, quy định pháp luật, báo cáo, cơng trình nghiên cứu khoa học có liên quan đăng tải hình thức khác nhau) để đạt mục tiêu nghiên cứu Chuyển giao dịch vụ cơng sở ngồi nhà nước- Vấn đề giải pháp, NXB Lao động – Xã hội 2002 Dịch vụ công – Đổi quản lý tổ chức cung ứng Việt Nam nay, NXB Chính trị Quốc gia 2007 IV Mục đích nghiên cứu, ý nghĩa lý luận thực tiễn Đề tài Xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng hoạt động mẻ thực tiễn quản lý hành nước nước ta Vì vậy, việc nghiên cứu pháp luật xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng phương diện lý luận lẫn thực tiễn có ý nghĩa quan trọng Về phương diện lý luận, kết nghiên cứu Đề tài góp phần làm sáng rõ cứ, sở cần thiết để xây dựng hoàn thiện khung pháp luật điều chỉnh hiệu hoạt động xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng điều kiện xây dựng kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa nước ta Một số vấn đề lý luận khoa học luật hành vấn đề ký kết hợp đồng hành với tính chất phương thức pháp lý để chuyển giao cung ứng dịch vụ công từ Nhà nước cho tổ chức, cá nhân thuộc thành phần kinh tế bước đầu bàn luận Đề tài Trên sở lý luận Đề tài nghiên cứu góp phần đánh giá cách tồn diện, có hệ thống thực trạng hệ thống quy định pháp luật xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng từ đưa kiến giải cần thiết cho việc hoàn thiện khung pháp luật quy định vấn đề nước ta Kết nghiên cứu Đề tài tài liệu tham khảo cho nhà hoạch định sách, chuyên gia xây dựng pháp luật, nhà quản lý - người quan tâm đến vấn đề xây dựng hoàn thiện pháp luật xã hội hóa cung ứng dịch vụ công Việt Nam Kết đề tài tài liệu tham khảo cho sinh viên, học viên cao học, nghiên cứu sinh luật - người quan tâm nghiên cứu đến vấn đề mẻ pháp luật hành Việt Nam V Phạm vi nghiên cứu Vấn đề xã hội hóa cung ứng dịch vụ công Việt Nam quan tâm nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau: kinh tế học, quản lý hành cơng, sách xã hội Trong Đề tài nhóm nghiên cứu tập trung nghiên cứu khía cạnh pháp lý vấn đề xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng, cụ thể là: ... khung pháp luật xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng Việt Nam? ?? A MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XÃ HỘI HĨA CUNG ỨNG DỊCH VỤ CƠNG VÀ KHUNG PHÁP LUẬT VỀ XÃ HỘI HĨA CUNG ỨNG DỊCH VỤ CƠNG Do xã hội hóa cung ứng. .. luận dịch vụ công xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng Pháp luật quản lý nhà nước xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng Các ngun tắc xây dựng khung pháp luật điều chỉnh việc xã hội cung ứng dịch vụ công. .. quy luật 18 II Một số vấn đề lý luận liên quan đến khung pháp luật xã hội hóa cung ứng dịch vụ công Như đề cập phần đầu, xã hội hóa cung ứng dịch vụ cơng pháp luật xã hội hóa cung ứng dịch vụ