PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Thi hành án nói chung và thi hành án hành chính nói riêng là một trong những hoạt động quan trọng của bộ máy nhà nước nhằm bảo đảm cho bản án, quyết định của Tòa án có hiệu lực pháp luật được thi hành trên thực tế. Hoạt động thi hành án có hiệu quả, một mặt thể hiện tính nghiêm minh của pháp luật, thể hiện quyền lực nhà nước, mặt khác là công cụ hữu hiệu để khôi phục quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, xã hội và công dân đã bị xâm hại bởi các hành vi vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, thi hành án hành chính là một hoạt động khó khăn và phức tạp, bởi vì ngoài những đặc điểm của thi hành án nói chung, thi hành án hành chính còn có những đặc trưng riêng so với các hoạt động thi hành án khác, trong đó đáng chú ý là việc thi hành án hành chính mang tính tự nguyện thi hành rất cao do không có cơ quan chuyên trách về thi hành án hành chính, các biện pháp bảo đảm thi hành án hành chính hạn chế và đặc biệt một bên đương sự trong thi hành án hành chính luôn là cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Nhận thức được tầm quan trọng trong công tác này, Đảng và Nhà nước ta đã đề ra nhiều chủ trương, chính sách nhằm tạo sự chuyển biến cơ bản trong công tác thi hành án. Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về chiến lược xây dựng và hoàn thiện pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 và Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 về chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020 của Bộ Chính trị đã xác định là cần đổi mới tổ chức và hoạt động việc thi hành án, trong đó nhấn mạnh: “Xây dựng cơ chế bảo đảm cho mọi bản án của Tòa án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành, các cơ quan hành chính vi phạm bị xử lý theo phán quyết của Tòa án phải nghiêm chỉnh chấp hành”. Vì vậy, từ một điều luật duy nhất điều chỉnh về thi hành án hành chính tại Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành ngày 21/5/1996 đến Luật Tố tụng hành chính năm 2015 được Quốc hội khóa XIII thông qua ngày 25/11/2015 gồm 07 điều luật với nhiều sửa đổi, bổ sung quan trọng về thi hành án hành chính như: Tòa án được quyền ra quyết định buộc thi hành án hành chính, quy định chi tiết về thủ tục thi hành án hành chính trong các trường hợp khác nhau, nhiệm vụ theo dõi thi hành án hành chính của cơ quan thi hành án dân sự... Và gần đây nhất, ngày 01/7/2016, Chính phủ đã ra Nghị định 71/2016/NĐ-CP quy định về thời hạn, trình tự, thủ tục thi hành án hành chính và xử lý trách nhiệm đối với người không thi hành bản án, quyết định của Tòa án. Đây chính là những cơ sở pháp lý quan trọng giúp các chủ thể có liên quan đến công tác thi hành án hành chính căn cứ vào đó để thực thi hoặc yêu cầu thực hiện phán quyết của Tòa án nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình. Tuy nhiên, việc thi hành án hành chính ở nước ta trong khoảng thời gian qua gặp những khó khăn, vướng mắc sau: Thứ nhất, thực tiễn thực hiện các quy định pháp luật về thi hành án hành chính đã bộc lộ những hạn chế nhất định. Những khó khăn, vướng mắc trong việc thi hành pháp luật là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến tình trạng tồn đọng án, chưa đáp ứng được yêu cầu bảo vệ một cách kịp thời, hiệu quả quyền, lợi ích hợp pháp của người được thi hành án hành chính và của các cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan. Đánh giá kết quả về công tác thi hành án hành chính, Chỉ thị số 26/CT-TTg, ngày 15/11/2019 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính đã nêu rõ: “Tình hình chấp hành pháp luật tố tụng hành chính và thi hành án hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước vẫn còn những tồn tại, hạn chế, điển hình là việc không ít các vụ kiện người đại diện không tham gia phiên tòa theo triệu tập của Tòa án; số lượng bản án hành chính đã có hiệu lực chưa được thi hành ngày càng tăng qua các năm”. Bên cạnh đó, Báo cáo về công tác thi hành án hành chính của Chính phủ từ năm 2015 đến năm 2019 và Báo cáo công tác Tư pháp của Bộ Tư pháp từ năm 2010 đến nay đã chỉ ra rằng hoạt động thi hành án hành chính vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn đặt ra, số lượng án chuyển sang năm sau thi hành khá lớn, số lượng vụ việc Tòa án đã ra quyết định buộc thi hành án hành chính nhưng người phải thi hành án là cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước vẫn không thi hành còn rất cao, gây bức xúc trong dư luận, một số vụ việc khiếu nại, tố cáo phức tạp, kéo dài, dư luận xã hội quan tâm chưa được xử lý dứt điểm. Thứ hai, công tác xây dựng, hoàn thiện pháp luật về thi hành án hành chính còn chậm. Cơ sở pháp lý điều chỉnh về hoạt động thi hành án hành chính chưa đầy đủ, rõ ràng. Hiện nay, đối với hoạt động thi hành án dân sự và thi hành án hình sự đã được quy định bằng đạo luật riêng với các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn. Trong khi đó, hoạt động thi hành án hành chính chỉ được điều chỉnh chủ yếu bằng một văn bản dưới luật. Ngoài ra, với điểm đặc thù của thi hành án hành chính, thủ tục thi hành án hành chính hiện nay được quy định rải rác, tản mạn ở nhiều văn bản khác nhau như: Luật Tố tụng hành chính, Luật Thi hành án dân sự, các đạo luật điều chỉnh hoạt động quản lý nhà nước trong các lĩnh vực. Do chưa có quy định khung, mang tính thống nhất để điều chỉnh hoạt động này nên gây ra khó khăn cho người có trách nhiệm tổ chức và đương sự trong thi hành án hành chính. Bên cạnh đó, một số quy định pháp luật về thi hành án hành chính được xây dựng chưa dựa trên những cơ sở lý luận sâu sắc, đúng đắn và khoa học, có sự mâu thuẫn, chưa phù hợp với thực tiễn dẫn đến hiệu quả thi hành không cao. Thứ ba, ý thức chấp hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính của nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân còn hạn chế. Không chỉ đối với người khởi kiện mà thường xuyên xảy ra đối với người bị kiện trong vụ án hành chính, thậm chí không ít cơ quan nhà nước chưa nhìn nhận đúng vị trí, vai trò, tầm quan trọng của công tác thi hành án hành chính nên còn tình trạng các cơ quan và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước thiếu tôn trọng các bản án, quyết định của Tòa án, “chây ỳ” không thi hành án. Thứ tư, về đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác thi hành án hành chính còn yếu về năng lực chuyên môn nghiệp vụ. Việc tổ chức, thi hành bản án, quyết định của Tòa án về vụ án hành chính phần lớn do chính các cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong các cơ quan này thực hiện kiêm nhiệm nhưng những cán bộ, công chức trong những cơ quan này không được đào tạo, bồi dưỡng về nghiệp vụ nên không nắm rõ về trình tự, thủ tục thi hành án. Ngoài ra, xuất phát từ lí do không có cơ quan thi hành án hành chính chuyên trách nên cơ quan thi hành án dân sự sẽ chịu trách nhiệm theo dõi việc thi hành án hành chính. Trong khi đó, cơ quan thi hành án dân sự vẫn đang trong tình trạng quá tải công việc, nay được bổ sung thêm nhiệm vụ theo dõi thi hành án hành chính nhưng cơ chế lại thiếu rõ ràng. Vì vậy, cơ quan này vẫn chủ yếu tập trung vào nhiệm vụ chính của mình là thi hành án dân sự mà không có sự đầu tư, quan tâm đúng mức tới việc theo dõi thi hành án hành chính. Thứ năm, các công trình nghiên cứu về mặt lý luận và tổng kết thực tiễn về thi hành án hành chính ở Việt Nam chưa nhiều. Đa số các công trình chỉ đề cập đến một số khía cạnh lý luận và pháp lý mà chưa nghiên cứu một cách hệ thống. Chính vì vậy, việc nghiên cứu thấu đáo về lý luận và thực tiễn đối với hoạt động thi hành án hành chính là hết sức cần thiết trong bối cảnh hiện nay để xây dựng những giải pháp khả thi, mang tính đột phá nhằm hoàn thiện những quy định pháp luật và các giải pháp tổ chức thực hiện pháp luật về thi hành án hành chính, nâng cao hiệu quả của hoạt động này ở Việt Nam, đáp ứng yêu cầu cải cách tư pháp và hội nhập quốc tế đang diễn ra. Xuất phát từ nhận thức như vậy, Nghiên cứu sinh cho rằng việc lựa chọn vấn đề “Thi hành án hành chính ở Việt Nam - Lý luận và thực tiễn” làm đề tài luận án tiến sĩ là thực sự cần thiết, có ý nghĩa lý luận và thực tiễn.